全球治理的過去、現在與未來

在人類歷史上，曾經出現過一些技術進步改變社會的時期。但像過去數十年全球化所導致的那種巨大、有力而迅速的改變，堪稱迄今為止所僅見。這種強有力的全球化帶來了巨大的機遇和潛在的巨大經濟及社會效益，但同時也伴隨著風險：社會動蕩、傳染病蔓延以及讓人類和地球不堪重負。

這種機遇與風險并存的局面，對全球治理構成了挑戰：我們如何對全球化加以管理，才能實現利益的最大化和成本的最小化？盡管許多全球化問題的答案在于國內政治體系，但我們當前的全球治理體系不足以解決跨越國界的挑戰——比如削減碳排放、扭轉海洋枯竭趨勢、應對保護主義、匯率波動、逃稅和網絡犯罪。這些問題（以及一些其他問題）不可能在一國疆界之內得到解決；實際上，我們顯然需要某種形式的全球治理。

過去—讓渡部分主權是當前全球治理體系形成的基礎

然而，某些具體的困難阻礙了全球治理方面的進展——這些困難往往被低估。無論是對于國家、企業還是其他機構，我們明白自己期待傳統的治理會實現以下成果：合法性、一致性和效率。我們也知道，如果要產生結果，這些因素必須緊密結合。然而，建立在主權民族國家地位至高無上的威斯特伐利亞觀念基礎上的國際體系架構，幾乎沒有能力產生上述結果。

這樣的體系明顯阻礙了在全球層面上產生領導力、合法性、一致性和效率的進展。如果所有主權國家全都地位平等，如何才能任命一位領導人？當72億全球公民中參與一項全球決定的人數越多，其可問責性就會相應地成倍降低，這樣的全球決定會有怎樣的合法性？如果國際治理是建立在一批有著非常明確角色以及各自主權國家授權的組織的基礎上，它如何能保持一致性？最后，當這些組織的決定需要一致通過，因此很難產生的時候，它們如何能是有效率的呢？

正因如此，當前國際組織體系的形成才會如此的艱難和痛苦——當前體系在150年前隨著國際電報聯盟（International Telegraph Union） 的創立開始成型，而最近的重大事件是1998年國際刑事法院（International Criminal Court）的創立。但其形成的基礎，是一些國家實體簽署協議，逐步同意讓渡部分主權。這一體系既包括聯合國（UN）系統和布萊頓森林機構（Bretton Woods Institution）等正式機構，也包括5國集團（G5）、7國集團（G7）、8國集團（G8）以及現在的20國集團（G20）等非正式機構。它在某種程度上有點像是一個由虛線連接的島鏈地圖——遠未覆蓋全球治理所需的全部領域。

我們有必要指出，經歷了20世紀的數起全球性重大災難之后，人們才積聚起非凡的政治能量，逐步擺脫了威斯特伐利亞體系下的國家主權地位和“安全毯”。我們也應該承認，我們全球治理的意識形態基礎結構——不完全源于“華盛頓共識”（Washington Consensus）——產生于西方，反映出全球化市場資本主義和自由民主政治體系的發展。

現在—全球化與金融危機令全球治理陷入僵局

在過去的20年里，由于一系列地緣科技、地緣經濟和地緣政治方面的演變強化了過往時代的壁壘，令建設上述全球治理體系的漸進步伐幾乎陷入停滯。

實際上，最后的演變更大程度上像是一場革命：全球化之后出現的發展中經濟體，從根本上改變了南北方（以及東西方）之間的全球實力平衡。這些新興經濟體憑借市場資本主義和信息科技，以令人吃驚的速度和水平實現了經濟和社會發展，不過全球貧困現象的總體緩和，并未阻止不平等程度的不斷上升。盡管這些新的利益相關者已經適應了全球化的市場，但它們仍不太愿意接受全球化的政治格局，以及原有（或就此而言的任何）國際秩序所隱含的對主權的侵蝕。由于沒有參與制定游戲規則，它們對這些規則提出了質疑。人們感覺到“北方”和“南方”之間的義務平衡已不再適用，從而影響到了有關全球貿易和環境的規則。

第二個進展包括始自2007年和2008年的經濟危機的后果。首先，由于擴大了發達經濟體和發展中經濟體的增長率差距，此次危機加快了“大變革”（Great Changeover）的步伐；其次，此次危機威脅到了舊日“西方”模式的合法性；最后，此次危機讓各國耗盡了全球治理所需的政治能量。

盡管與傳統觀點相反，但國際政策方面的進展需要巨大的政治能量。因為國際談判首先是合法性之所在的國內和國家層面上的談判，它們需要強有力的國內政治領導力。危機時期形成的經濟和社會困境往往會讓輿論變得更為強硬，從而削弱政府并使之忽略國際舞臺，直至國內局勢有所好轉。它們也會轉化為民粹主義的反應——通常的表述是“指責外國人”。

因此，國際治理本身進入了某種危機階段，似乎無力適應新的全球平衡，或者創造新的共同點以便開展合作。實際上，自國際刑事法院成立或烏拉圭回合（Uruguay Round）談判完成以來，全球治理就沒有取得過任何重大進展，對過時的聯合國安理會架構的改革同樣未能取得進展。

我們發現自己正處于全球治理僵局的環境之中；我們未能找到解決這種僵局的方案，這很可能預示著未來幾代人將會遭遇無數的經濟、社會以及文化風險。

未來—立足現有框架、不可“推倒重來”

但盡管面對這些艱難的環境，我相信還是有一些辦法能讓我們彌補差距。為了做到這一點，我們有必要摒棄全球治理“改頭換面”的觀點——這種大變革只會源于重大全球沖突，而所幸的是，我認為我們可以避免這種沖突。實際上，我們應該致力于盡可能地發揮當前體系的功用。這種方式需要改善現有國際框架，并增強對該體系的依賴。所謂現有框架，也就是由G20、聯合國體系和專業性國際組織組成的三駕馬車。盡管缺乏合法性，但G20能夠為推進全球治理創造某種交叉協調和動力；盡管缺乏效率，聯合國可以貢獻其合法性；在前兩項的支持下，專業性機構可以通過基于其特定領域專業知識的解決方案，來完成這種三角架構。我們已經看到，在更好地實施這種三角架構方面取得了一些成功：在全球金融監管領域，2009年是G20打造了金融穩定委員會（Financial Stability Board），同時在整個危機期間，人們普遍頂住了保護主義壓力。

要想讓這種方式行之有效，我們還需加大努力引入監督這些組織和機構的活動，以及衡量它們是否成功、從而提高其整體可問責性所需的工具和基準。從這個意義上來說，“聯合國千年發展目標”（Millennium Development Goals）是全球治理方面一個成功的重大創新。

由于依靠現有的全球框架是當前的最佳選擇，我們還應該考慮漸進發展的潛力：逐步從一致通過決定轉向某種由多數票決定的模式，賦予國際組織領導人更大的創議權，以及在他們的授權中加入“日落條款”（sunset clauses）。與此同時，我們必須準備接受小步的舉措，先從網絡安全、移民、稅收和能源等極度缺乏全球基礎結構的領域做起。

當前框架之外的治理也有機會取得進展。例如，持續的區域整合已經催生出歐洲、亞洲、非洲和中美洲不同的“迷你全球治理”模式。與僅僅通過聯合國體系相比，通過納入新的機構（非政府組織、國際公司或者大都市）來建立創新性合作關系，或許對資源的利用更為有效。

最后，我還想提及一個價值觀方面的挑戰——要想讓全球治理成功地適應21世紀的需求，就必須克服這一挑戰。全球化在改變經濟活動和實現全球力量再平衡方面的速度之快，也突顯出了我們如此不同的“集體偏好”，或者說價值觀體系。貿易障礙從旨在保護生產商的政策，轉向旨在保護消費者免遭侵害的更為主觀的預防性措施，從中我們看到了這一點。所有治理體系都需要一個總的集體偏好基礎，在全球層面上更是如此。因此，我認為，承認和理解目前的全球差異是找出可接受的交匯點的前提條件，或許是當前全球體系為提升全球經濟、政治和社會一體化，以及確保今后幾代人最佳前景所做出的最有價值的貢獻。