淺析人大預算監督現狀及其實效性的提升

摘 要 人民代表大會作為我國根本的政治制度，憲法賦予其諸多重要的職權，包括立法權、人事任免權、國家重大事項決定權、監督權和其他應當由它行使的職權。其中，預算監督權已成為人大監督權的關鍵部分。各級人大及其常委會對政府預算活動進行監督管理，不僅是憲法和法律的內在要求，同時也是代表人民依法管理和監督國家公共資源的重要途徑和有效形式。改革開放以來，我國人大對預算的監督取得了很大的進展，人大預算監督的基本框架已經建立，預算監督的形式趨于完善。但是，從預算監督的效力來看，實質性的預算監督還沒有真正發揮效用，這也是造成我國財政支出效率不高、行政成本居高不下、預算違法行為屢禁不止等問題的主要原因之一。因此，進一步加強人大預算監督、提升監督實效的理論研究和實踐探索具有重要的意義。基于此，本文從分析我國人大預算監督現狀出發，試圖探究出提高其實效性的對策和建議。

關鍵詞 人大 預算監督 實效提升

作為現代“預算國家”所要求的基本條件之一，預算監督是指包括立法機關在內的各個主體對政府財政預算進行監督的活動，它貫穿于預算編制、審批、執行、調整以及決算等各個環節，既相對獨立又與其他環節交互影響。按照預算監督權的行使主體，可將我國的預算監督分為立法監督、行政監督、審計監督、司法監督、社會監督等多種形式，其中立法監督，也即是人大監督是效力最高，最具權威性的監督，其實質是立法權監督制約行政權，權力機關監督制約行政機關的財政行為。具體到我國，人大預算監督權是人大對預算全過程進行立法規范和監督的權力。即人民代表大會作為國家權力機關依照憲法的規定對政府財政收支計劃的編制、審批、執行和決算等預算管理過程進行立法規范，并依照憲法和法律的規定對政府預算草案的編制過程進行監管督察，對政府編制的預算報告和預算草案進行民主審查批準，對政府預算執行的情況及決算的真實性和合法性進行監督檢查的權力。法律法規的具體規定中，賦予了人大代表及其常務會有權對政府預算的草案、政府預算的修訂與調整、政府預算執行等情況實施聽證，并審核、批準政府預算草案與年度預算執行情況的報告。人大預算監督是一種特殊的監督方式，它是預算監督中最為權威的一種監督方式，具有權威性、專屬性、規范性、獨立性。

綜觀近年來人大預算監督權的執行情況，可以看到，的確取得了一定成效，諸如人大預算監督法規日趨規范，人大預算審查力度日益強化，人大預算監督能力日趨增強等。但與此同時，也存在著不容忽視的問題。這些問題主要體現在：第一，獨立性的審計監督制度缺位。審計部門在人大預算監督中扮演著十分重要的角色，其向人大常委會提交的年度審計報告，是人大預算監督的重要參照工具，對人大以及常委會發現和揭露財政問題十分有效。近年來，審計部門突出對財政資金安排調度以及預算執行方面的重點審查，對預算執行過程中有違法違規使用預算資金情況的，將通過審計報告提交人大。但是由于“審計風暴”監督方式的滯后性，人大通過審計報告方式的監督效果無法起到警示性、制約性作用。審計監督無法發揮出其最佳效果的主要原因，在于審計部門在人員編制、財政經費上受制于政府，缺乏其自有的獨立性。第二，有效的責任追究機制缺失。人大至今還沒有建立相應的預算問責機制，使預算的嚴肅性降低，直接削弱了人大預算監督的實際效果。由于《預算法》等法律、法規對于預算財政違法和違規行為的定位比較模糊，制定的處罰條款也比較模糊，以至于一些違法、違規行為沒觸及可以追究刑事責任的情況下，責任承擔主體以及責任內容沒有明確的法律依據。并且現階段主要采取的是經濟處罰形式，情節嚴重的也只是追究其行政責任，只是對違規違法案件中負有直接領導責任的干部和其他直接責任人員給予行政處分，并沒有明確追究其刑事責任。因而導致對于預算監督違法、違規行為的處罰困難。第三，預算信息公開透明度不高。預算信息公開透明，是現代公共財政的本質要求。我國預算雖有公開，但是在其完整性和全面性上考量的話還遠遠不夠。預算編制失于粗放，提交人大審議的大多都還只能細化到“類”一級，真正細化到“款”的還只是少數重點項目，社會公眾要從公開的預算報告中全然了解預算明細難度之大可想而知。預算指標的精細化要求因為使用幾十年相對陳舊的辦法也得不到滿足，只能以收支大類的模糊數字呈現，輔之以繁多的文字說明。這種粗疏的預算報告，最終只能出現外行看不懂內行指不出問題的尷尬。第四，嚴格的預算審批約束不足。由于人大與政府關系緊密，使得黨政官員在人大代表中占有大部分席位。這樣一來，人大代表具有雙重身份——監督者與被監督者，在代表政府還是代表人大問題上分辨不清。另外還有預算表決程序不合理的問題。我國在表決程序上的整體表決方式使得公共預算要么全部通過要么全部否定，在預算項目細小分支上，代表有問題也無法反映出來，即使已采用對預算決案按鍵表決的方式，然而反對棄權的票數少之又少。

現階段，立足我國歷史和現實，實現人大預算監督實效性的提升已成為完善人大職權的必然要求。根據我國的實際情況和發達國家的成功經驗，本文認為可以從以下幾個方面入手：首先，應完善預算監督法制建設，賦予人大預算草案修正權。預算活動必須秉持強度足夠的法律限制，政府的整個財政預算過程，都要受到法律的約束和立法機關的監督，賦予我國人大預算監督的法定權限由《預算法》以權威文本形式授予，但同時因為授權有所保留而使得預算的權力依舊存留與政府，因此人大監督的權力制衡設置初衷還難以保障。故要加強預算法的規范性與嚴密性，切實保證人大的監督權。我國 《預算法》僅規定：預算草案由行政機關負責編制，由人大審批，未對人大是否享有預算草案的修正權做出規定，制約了人大預算監督作用的發揮。依據現行 《預算法》規定，人大只享有對預算的概括性批準權，而無法對其具體項目分別進行表決，更無權對具體項目進行調整。在沒有預算修正權的情況下，人民代表大會審查預算實際上只有兩個極端的選擇：或者整體通過或者否決政府預算，一旦不贊成票超過半數，預算草案將被整體否決，政府就必須重新提交預算草案，這勢必會對其他正常的財政收支造成影響。其結果導致人代會一般只能是整體通過政府預算。這也是目前各級人大主要依賴初審來加強人大預算監督的一個主要原因。目前各地立法對于預算修正案提出的主體、條件、效力等規定不盡相同，迫切需要由作為上位法的 《預算法》明確賦予人大預算修正權，并就預算修正權的行使進行統一安排。其次，將全部政府收支都納入人大的預算監督范圍，提高預算編制的規范性和科學性。將預算外資全部納入人大預算監督范圍，不允許有預算外的公共收支，不允許有在預算管轄之外的政府財政活動。此外，國有資本經營預算、社會保障資金收支情況都要向人大報告。同時，必須保證預算的詳細性和規范性，部門預算應該細化到具體項目，支出科目要能反映資金的最終用途，公用經費、人員經費包括專項支出都要編列相應的“款”、“項”、“目”級科目。③此外，在編制預算收入時，政府應該盡量提高收入預算的準確性，并且參照國際慣例（如美國預算收入至少涵蓋7年），應該對以后幾年的預算收入趨勢進行預測，以利于從中長期合理安排教育、衛生等關系國計民生的預算支出。隨著預算的細化，應考慮引進分項表決機制，允許人大提出預算修正案，使人大代表能夠充分表達自己的意見。再次，應該盡快提高政府預算的透明度，本著“以公開為原則，不公開為例外”的原則，通過電子網絡將政府預算作為政務信息公開的一個重要內容，不但要對人大代表公開，還要向社會公眾公開。在預算信息公開上，不能僅公開比較籠統的預算報告，對于各部門的詳細預算以及預算執行情況、人大代表對公共預算的審查意見、投票記錄等也都應該向社會公眾公開，應該允許社會公眾旁聽人大預算審議情況，以更好地發揮社會公眾對預算的監督作用。如對政府的招待費用支出，僅公開一個總數額是遠不夠的，應公開每一筆支出的詳細情況，如何時、何地、招待誰都應詳細列出，只有這些信息都公開了，才能切實發揮社會公眾和新聞媒體的監督作用。最后，理應更好地發揮審計和社會公眾對預算執行的監督職能。應增強審計機構的獨立性和權威性，在我國當前條件下，可以考慮將政府審計部門并入人大體系，實現審計對人大負責，使對預算的審計監督從內部監督變為外部監督，從而增強人大預算監督效力。同時，應充分發揮新聞媒體、社會輿論等的監督作用，對預算違法行為堅決予以曝光。只有政府內部監督與人大、社會公眾的外部監督相結合，事前監督、事中監督和事后監督相結合，形成完善的預算監督體系，才能有效減少預算違法行為。

為了進一步深化預算改革，建立現代預算制度，繼續加強人大預算監督、提升監督實效的理論研究和實踐探索具有重要的意義。這一方面有賴于各級人大更充分地理解和認識憲法和法律賦予人大的預算監督權力和職能以及人大在推動預算改革深化中不可替代的地位和作用，另一方面也依賴于受監督對象的支持和配合，更需要持續的政治支持。其中，最根本的還是要保障人民代表大會的獨立政治地位以及堅持人民代表大會制度作為我國根本政治制度的理念和現實不動搖。盡管我國現階段人大預算監督改革任重道遠，但只要堅定信心，定能實現人大預算監督從形式向實質轉變。

注釋：

①趙立韋，邵建斌.從“廣東現象”看如何加強預算監督[J].人大研究，2004.

②賀邦靖.國外財政監督借鑒[M].經濟科學出版社，2008.

③韓春勝.地方人大預算審查監督之創新[J].人大研究，2008.

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（作者單位：武漢大學政治與公共管理學院）