淺析環境損害救濟的途徑

如將環境侵權行為視為一般侵權行為，環境侵權會導致特定主體的特定人身、財產及其他合法權益的損害，具有典型的“私害”性質，但若從環境侵權的特殊性來看，環境作為一個有機整體，人類對其中的某個要素加以利用超過了其自身的恢復能力，勢必導致其另一個環節出現問題，而人類生活于環境之中也必然會受到影響，這就意味著，一部分人的環境破壞行為可能牽涉到在此區域生活的大多數人甚至整個群體的利益，決定了環境侵權的“公害”性質。由于環境侵權行為兼具私害性與公害性，其造成的損害后果也可以區分為私益性損害與公益性損害，救濟途徑也會有所不同。在我國司法實務中，針對特定主體人身、財產及其他權益的損害，是可以通過私權救濟實現的，但對于生態環境權益的損害，由于其存在利益主體、危害范圍等諸多不確定因素，其損害的往往不是特定幾個人的利益，而是區域內較大范圍群體的利益，損害范圍深遠，很難通過私法上進行救濟。

一、環境損害的私法救濟

1、個人作為民事主體的救濟。侵權責任法列舉了八項民事權益，環境侵權中的人身損害、財產損害及其他合法權益的損害，這些內容都被民事侵權責任法所覆蓋，，可以通過侵權責任法進行救濟。侵權責任法第22條規定：侵害他人人身權益，造成他人嚴重過精神損害的，被侵權人可以請求精神損害賠償。這里的精神損害賠償無疑也適用于環境侵權領域，在環境侵權行為成立，并造成他人嚴重精神損害的情形下，可以參照侵權責任法要求精神損害賠償。另外，最高人民法院關于精神損害賠償的司法解釋也為環境侵權中的精神損害提供了救濟依據。

2、國家或者國家有關單位作為民事主體的救濟。首先國家或有關國家單位無疑是應該具有訴訟主體資格的，有以下四個方面的原因：

（1）從環境權方面來說，我國法律雖然沒有明確規定環境權，但已有涉及環境權的法律規定。如《寧夏回族自治區環境保護條例》（1990）、《福建省環境保護條例》（2002年修訂）等法規已明確規定單位和個人的環境權。2005年修訂的《上海市環境保護條例》第8條規定：“一切單位和個人都有享受良好環境的權利，有權對污染、破壞環境的行為進行檢舉和控告。”《珠海市環境保護條例》（2008）第9條規定：“一切單位和個人都有享受良好環境、參與環境保護、知悉環境信息、監督環境保護工作、檢舉和控告破壞環境行為的權利。”既然環境權益或環境權是一種得到法律肯定和確認的合法權益，侵犯公眾環境權益和環境權也是對公民、法人或者其他組織權利義務產生“直接利害關系”的行為，對侵犯環境權益或環境權的行為，公民、法人或其他組織應該有權提起環境公益民事訴訟。

（2）從訴訟法上來講，一般質疑行政單位做訴訟主體不適格主要是依據《民事訴訟法》第108條規定：“原告是與本案有直接利害關系的公民、法人和其他組織。”對此，筆者提出以下兩點意見：首先《環境保護法》規定“一切單位和個人都有保護環境的義務，并有權對污染和破壞環境的單位和個人進行檢舉和控告”。《大氣污染防治法》、《水污染防治法》、《固體廢物污染防治法》、《野生動物保護法》等也都有類似的規定。因此單位和個人在行使對污染和破壞環境的單位和個人進行檢舉和控告的權利時，無須有“直接利害關系”。此處的檢舉和控告當然包括向法院提起訴訟，可以解釋或引申為允許一切單位和個人提起環境公益民事訴訟。此外《國務院關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》（2005）要求“鼓勵檢舉和揭發各種環境違法行為，推動環境公益訴訟”，“研究建立環境民事和行政公訴制度”也印證了該觀點。如將民訴法108條解釋為：要求在環境訴訟中原告只能是為了與自己“直接有關的”利益，不能為了雖然與自己直接有關、但同時也與不特定多數人有關社會、公眾和環境利益起訴，更不能為了只與自己有間接利害關系的他人權益起訴。則不利于環境的保護與改善。

（3）從物權法上來講，依據《物權法》第四十六條“礦藏、水流、海域屬于國家所有。”第四十五條“法律規定屬于國家所有的財產，屬于國家所有即全民所有。國有財產由國務院代表國家行使所有權；法律另有規定的，依照其規定。”顯然，國務院不可能代為行使全國范圍內的國有財產的所有權，故而授予地方政府、地方環保行政主管部門以職責，從而確保在其物權遭受侵害時的物權請求權和債權請求權得以及時行使，進而保障國有財產的安全。也就是說根據我國法律規定，國家和集體對自然資源享有所有權。因此當出現破壞自然資源行為時，國家或者集體組織可以作為所有權人對侵害人提起侵權之訴。

（4）從司法實踐先例上來講，無論是2002年“塔斯曼海”油輪海洋環境污染案天津市海事法院的判例，還是1999年最高人民法院關于黑龍江省雞西市梨樹區人民政府與雞西市化工局、沈陽冶煉廠環境污染糾紛案的復函。涉及其當地行政主管單位的訴訟主體資格都無一例外的獲得了有關法院的支持。

3、環境民事公益訴訟。環境民事公益訴訟是賦予公民、企事業單位、社會團體以環境侵權救濟主體資格，以代表環境公共利益提起的民事訴訟。訴訟的發起者不一定與案件有直接的厲害關系，訴訟的發起者基于一種具有社會公共性的環境私權提起訴訟。所謂具有社會公共性的環境私權是指，權利的性質本身具有私權性質，為每個公民個人平等的享有，但權利牽涉到整個社會公民的利益。 環境公益訴訟的提起及最終裁決并不要求損害事實的實際發生，只要能根據有關情況合理判斷出可能使社會公益受到侵害，即可提起訴訟，由違法行為人承擔相應的法律責任。這也體現了環境公益訴訟具有顯著的預防性。

二、環境損害的行政救濟

1、國家的環境管理職責。國家作為社會公共利益的代表，享有對環境資源的所有權的同時，負責對環境資源的管理，因而國家可以通過行政職能制裁環境侵權行為。可以通過過罰款、稅費的征收、行政強制等要求侵權人賠償環境損害的損失，承擔環境治理的費用，要求侵權人采取措施恢復生態系統。

2、環境行政公益訴訟。環境公益訴訟一般指公民、法人或者其他組織認為行政機關的具體行政環境行為違法，且有可能造成或已經造成重大環境損害后果，依法提起訴訟要求法院確認特定環境行政行為無效或相關行政機關怠于履行特定行政職責的訴訟形式。 國家作為人民利益的代表著，國家所享有的所有權實質上是全民的所有，因而當國家對自然資源的所有權受到損害，國家行政機關怠于履行職責維護國家利益或者制裁不法行為時，或者行政機關自身的行為構成環境侵權時，公民有權針對行政機關的違法具體行政行為提起訴訟。環境行政公益訴訟對于公民監督國家環境政策的制定、行政機關的環境執法發揮了積極作用。

三、環境損害的社會救濟

環境損害賠償社會化的方式及我國選擇從制度角度分析，環境損害賠償社會化的方式至少包括以下幾種：環境責任保險制度、財務保證或擔保制度、行政補償制度等。結合我國國情，以哪些方式構建我國的環境侵權損害賠償社會化制度，應在立足國情的基礎上進行適當的選擇。

1、財務保證或擔保制度。財務保證或擔保主要是指由潛在的環境侵權責任人（主要是污染性危險企業）提供一定的資金專門用于對受害人進行及時、有效的救助的制度。具體來說，主要有兩類。一是提存金制度（或稱寄存擔保制度），是指污染性危險企業在開工之前，依照有關法令向提存機關預先提存一定的保證金、擔保金，或者在生產經營過程中，依照有關法令按期提存一定金額，以備損害賠償之用的制度。如日本現行《礦業法》第197條第3款規定了寄存擔保制度。二是企業互助基金制度（或稱公基金制度），是指由各個具有同樣危險的企業按照約定預先繳納一定的金額，從而建立互助基金，當其中某一企業因環境侵權而被索賠時，首先由該互助基金支付賠償金，其后再由被索賠的企業逐步將等額的資金返還給該互助基金的制度。如日本煤礦企業依據《煤礦礦害賠償擔保等臨時措施法》（1963年6月7日第97號法律）第4條建立的《煤礦礦害事業團的礦害賠償基金》等，這一制度是以全礦業權者提供的公積金來支付損害賠償的支出的，因此，同提存制度相比責任財產得到了強化，從而使賠償的履行確實可靠。從總體看，這兩種制度的責任社會化程度還比較低，實際上這是一種通過共同協助的方式將大額賠償轉由污染者逐年賠償的制度，將責任主體需要一次性支付的巨額損害賠償金在時間上予以分散，以保證賠償的實現。

2、行政補償制度——構建環境損害補償基金制度。 行政補償制度是指根據有關法律的規定，以行政手段介入環境侵權損害的賠償，由政府以征收環境費（包括排污費、自然資源補償費等）、環境稅等特別的費、稅作為籌資方式而設立損害補償基金，并設定相應的救助條件，以該基金補償環境受害人，以保障損害賠償獲得迅速、確實、妥善的實現，而且在侵權責任人可以確定的情形下，有的基金組織仍得以加害人的環境侵權民事責任為基礎，保留其向加害人追索所付補償金之權利的制度。建立行政補償制度可以以現行的排污收費制度為基礎，將排污費中的一部分用于建立損害賠償基金，專門用以對環境受害人進行補償。在財務保證或擔保制度、行政補償制度二者之間，筆者以為應優先采納后者。目前國內外相關實踐主要有日本的公害補償基金、美國的溢油責任信托基金以及國內的無主溢油應急基金。

3、構建環境責任保險。 環境責任保險是責任保險在環境侵權領域的運用，它以環境侵權損害賠償責任為保險標的，可以發揮商業保險分散損失的功能，將環境侵權損害賠償責任通過保險公司這一中介，分散到眾多的投保人身上。保險的基本功能是化解風險、分擔損失，因此環境責任保險制度在由公眾分擔賠償責任這一點上優勢明顯。鑒于環境責任保險有強制保險與任意保險之分，因此，我國也可以實行以強制保險為原則、以自愿保險為例外的投保方式制度。即對存在高度危險的突發性環境侵權行為應采取強制投保方式，而對危險程度不高的突發性的環境侵權行為可采取自愿投保方式；對持續性的環境侵權行為應采取強制投保方式，但對危險程度較小或已采取清潔生產等有效環保措施的單位，其持續性的環境侵權行為可采取自愿投保方式。

注釋：

曹和平，尚永昕.西方環境行政公益訴訟制度研究[J].人民論壇，2010（29）.

劉朝武.論環境損害賠償社會化[J].產業與科技論壇，2007，6（4）.

周珂，楊子蛟.論環境侵權損害填補綜合協調機制[J].法學評論，2003，6.

（作者單位：武漢大學法學院）