關于新形勢下高校檔案法治建設的思考

在依法治國戰略決策的指導下，高校檔案法治建設問題已經引起人們的重視。筆者試圖通過高校檔案法治建設的內涵，分析高校檔案法治建設存在的問題，討論加強高校檔案法治建設的對策措施，以期促進高校檔案法治建設的發展。

檔案是承載人類活動的原始記錄，是社會歷史的真實再現。高校檔案是高等學校在從事招生、教學、科研、管理、建設等日常工作中形成的具有保存價值和傳承作用的文字、圖表、聲像等不同形式和載體的歷史記錄。高校檔案工作是高校重要的基礎性工作。它猶如一條無形的紐帶把高等教育的昨天、今天和明天有機的聯系在一起。借助高校檔案工作可以促使人類社會的科技、文化、創造活動得以積累和沉淀，從而成為推動社會進步和歷史發展的動力資源。隨著歷史的進步，社會現實要求人們以法制的形式規范調整檔案工作。從而引起我們反思加強高校檔案法治建設問題。

一、高校檔案法治建設的內涵

法制建設是指國家關于法律制度建設的簡稱。法治建設是指國家塑造法律的運行狀態和工作過程，表達了支配與服從的關系，揭示出一切社會行為必須在法律的規范之下運行，不允許有超越法律之外的特權。它包括科學立法，嚴格執法，公正司法，全民守法等四個方面。科學立法是法治建設的前提，嚴格執法是法治建設的關鍵，公正司法是法治建設的防線，全民守法是法治建設的基礎。檔案法治建設是指國家機關及其公民為了實現依法治檔的目標，根據憲法和法律賦予的職權而進行的檔案立法、檔案行政執法、檔案行政執法監督、檔案行政復議、檔案普法教育等活動的有機體系。高校檔案法治建設是在《檔案法》和《檔案法實施辦法》的指導下，貫徹落實、具體細化、不斷完善《高校檔案管理辦法》的實施狀態和工作過程。在檔案基礎工作信息化，檔案資源結構多元化，檔案分類管理復雜化，檔案服務利用社會化的今天，不斷加強高校檔案法治建設是歷史賦予高校檔案工作人員的重要使命。

二、高校檔案法治建設存在的問題

近三十年來，國家教育行政管理部門及其高等學校以《檔案法》為核心，以《檔案法實施辦法》為主線，先后制訂了以《高校檔案管理辦法》為標志的一整套檔案管理的法律、法規、規章、條例，形成了國家法律、地方法規、部門規章等不同層面的法律規范，拉開了依法治檔的序幕，推動了高校檔案事業健康有序的發展。但是，隨著我國教育改革的不斷深化，在高校檔案法治建設中也遇到了一些新的問題，現實的檔案工作環境與檔案法治建設的要求還具有一定的差距，使我們不得不直面這些不容忽視的問題。

1、檔案法治意識薄弱。檔案法治意識在依法治檔的過程中具有重要的作用，檔案法治意識是檔案法治建設的基礎。檔案法治建設需要得到社會的關心，更需要得到領導的重視，還需要得到檔案工作人員堅持不懈的努力。然而，目前的實際情況是：社會檔案法治意識薄弱，重人治、輕法治;重人情、輕法理;重業務活動、輕法制建設;使得檔案行政執法缺乏社會基礎。領導檔案法治意識薄弱，檔案工作得不到應有的重視;檔案事業經費投入不足;檔案工作基礎設施薄弱;檔案信息化建設相對滯后;使得檔案行政執法缺乏客觀條件。某些工作人員檔案法制意識薄弱，以權代法;以言代法;以情代法;使得檔案行政執法力度不足。從而影響了檔案法治建設的進程。

2、檔案法律體系不夠健全。經過堅持不懈的努力，我們初步建立了檔案法律體系，基本做到了檔案管理有法可依，檔案工作有章可循。隨著社會改革的深化，檔案工作領域出現了一些新的情況，反映出部分檔案法律法規之間缺乏內容上的兼容性，新舊法規之間、部門規章之間、檔案管理規范之間協調不夠;也反映出部分檔案法律法規缺乏實際上的可操作性，某些檔案法律缺乏相應的實施細則，導致某些行為的違法情節、裁定標準、適用條款、難以準確把握;還反映出部分檔案法律法規缺乏執行中的嚴謹性，某些檔案法規不夠確切、缺少銜接、造成理解差異、援引法條不一、影響執法效果。所以，現行檔案法律法規的某些條款還需進一步細化和完善。

3、檔案行政執法力度不夠。在現實檔案工作中存在著某種程度上的有法不依，執法不嚴，違法不究的現象。某些檔案法律條文沒有得到認真貫徹執行，違反檔案法規的行為時有發生，在實際工作中，檔案收集不夠完整，移交不夠規范，有的部門因為不夠重視檔案工作，造成檔案資源的損毀和流失;個別部門或者個人把檔案資源看成私有財產，隱匿不交，或者認為移交以后，使用不便，不愿移交;致使一些檔案資源不能及時歸檔。有的工作人員認為檔案部門是輔助服務部門，無權無勢，社會地位低微，對于違規行為，熟視無睹;有的工作人員認為檔案工作無足輕重，瑣事繁雜，容易惹人，不愿直接面對違規行為;有的工作人員認為檔案部門總是有求于人，不能得罪上下左右“關系”，“人治”思維仍存，人為因素影響檔案行政執法工作，使得某些應該查處的檔案違規行為難以查處，致使檔案行政執法工作舉步維艱。影響了《檔案法》的權威。

4、檔案工作人員的法律素質不高。高校檔案工作人員大多不是檔案專業畢業，大多沒有深入研究過檔案法律法規，不夠熟悉有關法律條文，缺乏相應的法律知識，依法行政能力還有欠缺。對于違紀行為、違法行為、適應規章、處罰標準、處罰程序等情況的把握還不十分準確。法規應用能力較低，行政執法能力薄弱。學習培訓法律法規活動跟不上形勢的發展。致使他們的執法理念、專業素質、信息技術水平還不能夠完全適應新時期檔案法治建設的需要。

5、檔案行政執法監督不力。高校檔案行政執法監督是指上級領導對學校檔案工作的行政執法監督，學校黨政機關對檔案工作的行政執法監督，學校師生及其他檔案利用者對檔案工作的行政執法監督，檔案部門對相關單位檔案工作的行政執法監督。上述監督旨在加強對檔案部門和檔案工作人員的監督約束機制，保證檔案工作按規有序的正常進行。在現實情況下，檔案行政執法監督缺乏具體的規章條例;監督機構不夠健全，監督成效不夠明顯;相關工作人員的行政執法水平與強化檔案行政執法監督的要求還有差距，工作中存在為難畏縮情緒，有被動應付之嫌。從檔案行政執法監督的形式上看，定期督查的多，不定期督查的少;綜合督查的多，專項督查的少;泛泛督查的多，有針對性督查的少;聽取匯報的多，深入調查的少。出現了重視安排督查、輕視督促整改，重視表面形式、輕視實質內容的現象。影響了檔案行政執法監督的成效。

三、高校檔案法治建設的對策

1、強化檔案法治意識。檔案法制意識是指人們依法管理國家檔案事務的思想觀念。這種思想觀念對于促進檔案法治建設具有及其重要的意義。強化檔案法治意識不僅是高校的事情，而且是全社會的共同責任。為了強化檔案法治意識，首先，要加強檔案法治教育;利用電視、網絡、廣播、報刊等新聞媒體，通過檔案法制講座、檔案知識競賽、檔案咨詢服務、檔案館藏珍品展覽等活動，普及檔案法律知識，宣傳檔案法治意義。其次，檔案法治教育要突出工作重點，注意工作方法;檔案法治教育的重點是各級領導干部和檔案工作人員、同時涵蓋全體公民。工作中要把檔案法治教育與檔案行政執法活動結合起來，把檔案法治教育與檔案社會服務工作結合起來，把檔案法治教育與檔案社會娛樂活動結合起來，提升檔案法治教育的社會效果，提高領導干部、檔案工作人員及其社會公眾的檔案法治意識。通過檔案法治教育，努力使檔案法律法規成為人們潛意識的自覺行動。再次，檔案法治教育要堅持常抓不懈;設法營造良好的檔案法治氛圍，認真履行檔案工作職責，努力激發檔案工作的創造性，不斷增強檔案行政執法的影響力，為形成社會檔案法治意識創造條件。社會檔案法治意識的形成，必然產生運用法律法規管理檔案工作的強烈要求，從而使其成為推動檔案法治建設的重要力量，促進檔案工作由注重行政管理方式轉向運用檔案行政執法措施解決問題的進程，推動檔案事業的健康發展。

2、完善檔案法治體系。加強檔案立法工作，提高檔案立法質量是完善檔案法治體系的根本保證。根據社會改革的趨勢，結合檔案工作的現狀，加強檔案基礎理論研究、檔案法學理論研究、檔案實體資料研究、檔案法治實踐研究、檔案信息技術研究、檔案管理機制研究，促進檔案法制建設，完善檔案法規體系，發現問題，剖析原因，找準對策，彌補缺漏，不斷健全檔案法律制度。探討公共檔案法、私人檔案法、法人檔案法、檔案館法等檔案法律法規的建設問題，提高檔案立法的科學性和預見性，增強檔案法規的具體性和操作性，強化檔案法規的靈敏性和權威性。正確處理檔案歸屬和流向問題、嚴格規范檔案工作的操作程序，具體量化檔案價值的評估標準，依法保護檔案知識產權、檔案著作權和檔案隱私權。規范電子檔案的生成、歸檔、利用等工作程序，確保電子檔案的真實可靠性。加快研究新領域、新載體、新事物的檔案立法工作，促進檔案法治建設的健康發展。

3、落實檔案行政執法責任。落實檔案行政執法責任是加強依法治檔的重要措施。檔案行政執法是指檔案行政管理部門以檔案法規為依據，按照客觀事實，通過法定程序，履行法定職責的各種行政行為。為了規范檔案行政執法活動，必須落實檔案工作崗位責任制，努力把檔案工作的法律法規轉變為檔案工作人員的實際行動。為此，必須明確檔案行政執法主體，嚴格檔案行政執法程序，規范檔案行政執法權限，協調檔案行政執法關系，建立一套責、權、利相統一的檔案行政執法工作機制，落實檔案行政執法責任，提高檔案行政執法效率，促使檔案行政執法體系高效廉潔的運轉。目前，高校檔案工作應該努力做好三個轉變，一是檔案工作方法由看門守攤向主動服務轉變;二是檔案工作重心由被動查閱服務向注重檔案編研轉變;三是檔案工作模式由檔案行政管理向檔案行政執法轉變。逐步理順高校檔案行政執法關系，在檔案部門內部，以服務督導工作為主，不斷完善檔案的收集、整理、編研、保管、利用、服務等工作體系建設;在檔案部門外部，以協調配合工作為主，注意與兄弟院校、黨政機關、院系部門等互通情況、獲取信息、分析問題、研究對策、落實責任，努力形成檔案行政執法的合力，推進檔案行政執法工作。

4、提高檔案工作人員的法律素質。檔案工作人員的法律素質是檔案法治建設的核心要素，建立一支高效廉潔、精通業務、公正執法的檔案工作隊伍是檔案法治建設的必備條件。為了提高檔案工作人員的法律素質要努力做好三項工作，首先，做好引進人才工作;選擇那些政治品德好，文化層次高，專業知識精，法治觀念強的干部從事檔案工作。其次，堅持教育培訓制度;檔案部門要注重工作人員的教育培訓問題，組織他們認真學習《行政法》、《行政訴訟法》、《刑法》、《刑事訴訟法》，學習電子政務、信息資源保護、信息安全保密等相關法律法規，深入貫徹《檔案法》、《檔案法實施辦法》和《高校檔案管理辦法》，打好嚴格執法的根基。在法制培訓中，努力把檔案法治教育與思想道德教育結合起來，把檔案法治教育與檔案知識教育結合起來，把檔案法治教育與檔案信息技術教育結合起來，運用法律制度規范檔案工作人員的行動，不斷提高檔案工作人員的綜合素質。再次，完善考核激勵機制;檔案部門要定期組織階段性的檔案崗位責任考核和檔案執法能力考核活動，推行檔案工作崗位責任制，落實檔案行政執法能力考核制，提高檔案工作人員的責任意識，增強檔案工作人員的憂患意識，促使檔案工作人員不斷提升自己的政治、業務、法律素質，從而適應檔案事業發展的需要。

5、加強檔案行政執法監督。檔案行政執法監督是指依照國家有關法律，結合檔案工作實際，監督檢查檔案行政機關、檔案事業單位、檔案部門人員的工作狀態是否符合法律規定，是否廉潔高效的檔案行政執法活動。檔案行政執法監督是檔案法治建設的重要環節，是促進檔案事業發展的有效舉措。目前，高校檔案行政執法監督要努力做好三個方面的工作，首先，強化監督意識;根據高校檔案工作的實際，制訂監督條例，規范監督程序，解決當前檔案行政執法監督操作困難、措施不力、效力薄弱的問題。其次，明確監督重點;檔案行政執法監督要以事實為依據，以法律為準繩，監督查處檔案違法案件，調查處理檔案違紀事件，通報批評檔案違規行為，督促整改檔案不當做法，減少檔案工作失誤。再次，注意監督方法;認真落實層級監督制度，不斷完善上下級之間和檔案工作部門之間的監督制約機制，發揮社會公眾和新聞媒體的監督制約作用。做好檔案行政執法督查工作，堅持聯合督查與獨立督查相結合，定期督查與不定期督查相結合，綜合督查與專項督查相結合。從而實現科學、合理、有效的檔案行政執法監督機制，促進檔案事業的健康發展。

（作者單位：西北大學）