PPP撬動(dòng)改革

地方政府性債務(wù)問題是中國經(jīng)濟(jì)的潛在主要風(fēng)險(xiǎn)，也是改革要解決的對象。在2014年國務(wù)院“43號(hào)文”當(dāng)中，作為針對地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)提出的兩大措施，放開地方政府發(fā)債只是將風(fēng)險(xiǎn)延后爭取時(shí)間，推廣使用政府與社會(huì)資本合作（PPP）模式才是能夠真正化解風(fēng)險(xiǎn)的辦法。

同時(shí)，以往政府大包大攬、不計(jì)成本收益的投資行為，以及一些公共服務(wù)領(lǐng)域投資不足的現(xiàn)狀，暴露了政府主導(dǎo)的投融資機(jī)制缺乏有效激勵(lì)和約束的弊端。通過PPP轉(zhuǎn)變公共服務(wù)的供給方式不僅有利于長期經(jīng)濟(jì)增長，還可以實(shí)現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變，進(jìn)而幫助理順央地之間的支出責(zé)任和事權(quán)打下基礎(chǔ)。

到目前為止，地方政府雖然具有開展PPP項(xiàng)目的需求，但是落實(shí)進(jìn)度緩慢，而且部分項(xiàng)目與中央政府的設(shè)計(jì)規(guī)劃“形似神不似”。一些典型案例顯示，大規(guī)模推廣PPP的難題并不僅在對接資金，更在于地方政府放開壟斷領(lǐng)域，并且嚴(yán)格遵守合同的約束。

意義遠(yuǎn)超融資工具

PPP指政府與私營部門合作方簽訂合同，在一特定時(shí)期內(nèi)設(shè)計(jì)、建設(shè)、融資、運(yùn)營和維護(hù)某一基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)。通常情況下，政府在合同期內(nèi)持有資產(chǎn)所有權(quán)，出讓特許經(jīng)營權(quán)。如果僅從一項(xiàng)新的融資手段來看待PPP，目前存在的各類債務(wù)工具已經(jīng)可以在短期內(nèi)滿足需求，PPP在融資方面甚至還不如這些工具能立竿見影。但是如果從解決政府部門債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、推動(dòng)投融資體制改革、轉(zhuǎn)變政府職能等長期改革目標(biāo)看，PPP則具備獨(dú)特的優(yōu)勢。

PPP之所以能夠解決地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，首先由于其具有權(quán)益性融資屬性。通過對特許經(jīng)營權(quán)出讓，地方政府不僅可以在現(xiàn)階段改善資產(chǎn)負(fù)債表，還能避免在將來為新項(xiàng)目舉債過度。

二是避免資金籌集和使用之間的期限錯(cuò)配。由于PPP項(xiàng)目期限長，即便是政府需要給予盈利能力欠佳的社會(huì)公益項(xiàng)目運(yùn)營方補(bǔ)貼，也會(huì)通過持續(xù)購買服務(wù)的方式，將財(cái)政支出責(zé)任平滑到一個(gè)10-20年甚至更久的期限內(nèi)，可以憑借較少的財(cái)政資金撬動(dòng)巨大的民間投資。

例如河北省固安縣工業(yè)園區(qū)和房地產(chǎn)企業(yè)華夏幸福的PPP合作，從2008年至2014年華夏幸福公司在園區(qū)內(nèi)累計(jì)投資超過160億元，園區(qū)采用使用者付費(fèi)和政府付費(fèi)結(jié)合的補(bǔ)貼方式。截至2014年底，園區(qū)累計(jì)引進(jìn)簽約項(xiàng)目482家，投資額達(dá)638.19億元，形成了航空航天、生物醫(yī)藥、電子信息、汽車零部件、高端裝備制造等五大產(chǎn)業(yè)集群。而直到2014年園區(qū)財(cái)政收入也才23.3億元，如果憑借一己之力進(jìn)行先期投資必然債臺(tái)高筑或者延誤發(fā)展。

從改善投融資體制看，PPP的積極意義更為明顯。PPP由于引入了市場機(jī)制，前期需要經(jīng)過財(cái)政部“物有所值（Value for Money）”評(píng)價(jià)體系的考量確認(rèn)具有經(jīng)濟(jì)效益，另外運(yùn)營過程中經(jīng)濟(jì)利益的激勵(lì)還能促使運(yùn)營者提高效益。

2006年成立的合資企業(yè)京港地鐵公司運(yùn)營北京市4號(hào)線、大興線和14號(hào)線3條地鐵線路，是國內(nèi)首個(gè)PPP地鐵項(xiàng)目。京港地鐵公司在每年財(cái)政補(bǔ)貼給定的情況下自負(fù)盈虧。根據(jù)京港地鐵公司的測算，已經(jīng)成熟運(yùn)行的4號(hào)線在PPP模式下，政府的財(cái)政支出總額為500多億元，比按照傳統(tǒng)模式減少財(cái)政支出100億元。

再者， PPP項(xiàng)目可以在政府力所不能及的領(lǐng)域增加部分公共品的供給。環(huán)保領(lǐng)域是借助社會(huì)資本促進(jìn)供給的典型行業(yè)，有一定公益性同時(shí)也能夠產(chǎn)生一定收入，但自身較難實(shí)現(xiàn)商業(yè)化運(yùn)營。根據(jù)世界銀行的評(píng)分測算，垃圾收集和污水處理領(lǐng)域尤其適合市場化運(yùn)營。財(cái)政部首批示范項(xiàng)目也以污水處理為主。

更進(jìn)一步看，通過前述方方面面，地方政府的財(cái)政支出壓力得到減輕，部分職能也由社會(huì)分擔(dān)。在這基礎(chǔ)上，重構(gòu)中央和地方的權(quán)責(zé)關(guān)系將會(huì)變得容易一些。

需求巨大 不乏沖突

財(cái)政部估算到2020年中國的基建投資需求高達(dá)人民幣42萬億元。可以說，第二產(chǎn)業(yè)中絕大部分涉及公共服務(wù)的行業(yè)，以及第三產(chǎn)業(yè)中的基建領(lǐng)域都將推廣PPP。

國家發(fā)改委在2015年5月公布的PPP項(xiàng)目庫共計(jì)1043個(gè)投資項(xiàng)目，總投資1.97萬億元，涉及水利設(shè)施、交通設(shè)施、市政設(shè)施、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境五大領(lǐng)域。進(jìn)入7月，發(fā)改委又將鐵路領(lǐng)域納入了鼓勵(lì)運(yùn)用PPP的投資范圍，并指出社會(huì)資本在鐵路領(lǐng)域法無禁止即可投。同時(shí)財(cái)政部也準(zhǔn)備在第一批總計(jì)1800億元、30個(gè)項(xiàng)目的基礎(chǔ)上盡快推出第二批，同時(shí)鼓勵(lì)收費(fèi)公路開展PPP。

但民生證券宏觀分析師朱振鑫對《證券市場周刊》表示，自2014年9月至今，在中央政府督促之下項(xiàng)目落地仍不理想，目前PPP簽約規(guī)模率僅在30%-40%。近12個(gè)月來，連2014年地方政府最初上報(bào)1.6萬億元的目標(biāo)都還沒有完成。

目前PPP的落實(shí)在政府、投資方、使用方之間都存在沖突。正確處理這些沖突，需要回歸PPP的設(shè)計(jì)原理，即通過管制行業(yè)的市場化改革，在平衡公共利益的基礎(chǔ)上，給公共品合理地重新定價(jià)，讓政府從低效領(lǐng)域退出，從而實(shí)現(xiàn)降低風(fēng)險(xiǎn)。

首先在投資主體資格方面，中央政府各部委分頭監(jiān)管就存在指導(dǎo)意見不一。例如，財(cái)政部明確規(guī)定“本級(jí)政府所屬融資平臺(tái)公司及其他控股國有企業(yè)”不得成為PPP項(xiàng)目實(shí)施單位主體，而發(fā)改委并沒有對此做出明確規(guī)定。這就直接關(guān)系到市場化機(jī)制的真實(shí)性，吸收的是否為社會(huì)資本。

例如在財(cái)政部的項(xiàng)目庫中的安徽省池州市污水處理及市政排水設(shè)施購買服務(wù)項(xiàng)目，由國企深圳水務(wù)集團(tuán)取得了項(xiàng)目公司80%的股權(quán)，池州市持有另外20%股權(quán)。雖然是深圳水務(wù)作為國企參與給社會(huì)資本略打折扣，但是異地單位畢竟較少受到當(dāng)?shù)卣挠绊憽Ｌ热羰浅刂莓?dāng)?shù)貒髤⑴c，恐怕效果就要存疑了。

兩部委PPP指導(dǎo)意見不盡相同，還會(huì)引發(fā)下級(jí)政府不同標(biāo)準(zhǔn)的監(jiān)管要求。例如，浙江省發(fā)改委和財(cái)政廳在PPP項(xiàng)目外商投資限制方面就做出了截然不同的要求。省發(fā)改委要求國有控股，省財(cái)政廳則無此硬性規(guī)定。這種情況就需要省政府和國務(wù)院部委組織協(xié)調(diào)了。

經(jīng)濟(jì)價(jià)值是另一直接制約因素。“PPP項(xiàng)目周期長，回報(bào)偏低，運(yùn)營經(jīng)驗(yàn)不足，退出機(jī)制復(fù)雜。這會(huì)在實(shí)務(wù)層面讓投資者望而生畏。”朱振鑫說，“據(jù)我們了解，目前PPP項(xiàng)目收益率普遍在6%左右，受當(dāng)前融資成本制約，投資者普遍希望獲得7.5%-8%的預(yù)期回報(bào)，才能補(bǔ)償風(fēng)險(xiǎn)。”事實(shí)上，即便被業(yè)內(nèi)普遍認(rèn)為是優(yōu)良資產(chǎn)的京滬線濟(jì)青鐵路段PPP項(xiàng)目，其約定最高收益率也才只有7.2%。

解決這一矛盾必然需要從價(jià)格入手，原本免費(fèi)或價(jià)格低廉的公共服務(wù)，在“使用者付費(fèi)”原則下很可能會(huì)出現(xiàn)普遍漲價(jià)。這樣的例子已經(jīng)發(fā)生在居民生活的每個(gè)角落。

2014年起至今，全國36個(gè)樣本城市污水處理費(fèi)用持續(xù)上調(diào)，按照國家發(fā)改委、財(cái)政部、住建部聯(lián)合發(fā)文的標(biāo)準(zhǔn)2016年底前還將繼續(xù)漲價(jià);2015年1月起，北京地鐵實(shí)施分段計(jì)價(jià)，票價(jià)整體上浮;在剛剛過去的7月，交通部就收費(fèi)高速公路不再規(guī)定收費(fèi)期限征求意見;就在8月1日，自2013年以來一年一度的鐵路運(yùn)價(jià)上調(diào)正式生效。

長期重在政府誠信

前述矛盾基本上屬于可協(xié)調(diào)范疇，落實(shí)PPP更重要的問題在于投資者對政府缺乏信任。政府對項(xiàng)目估值的不科學(xué)，對PPP合同不嚴(yán)格執(zhí)行，后期施工乃至市政規(guī)劃的隨意變動(dòng)，都會(huì)傷害特許經(jīng)營權(quán)的價(jià)值，導(dǎo)致PPP失敗。

北京冬奧會(huì)將推動(dòng)巨大的基建投資，我們不妨在此回顧中國第一個(gè)大型PPP體育場項(xiàng)目——國家體育場（“鳥巢”）。中信集團(tuán)聯(lián)合體中標(biāo)國家體育場項(xiàng)目，其與北京國有資產(chǎn)經(jīng)營管理有限公司共同組建項(xiàng)目公司——國家體育館有限責(zé)任公司，負(fù)責(zé)國家體育館的融資、建設(shè)工作，項(xiàng)目總投資額31.4億元。

通常而言項(xiàng)目公司是標(biāo)的設(shè)施的業(yè)主，設(shè)計(jì)方應(yīng)根據(jù)業(yè)主的需求確定設(shè)計(jì)方案。但本案中，項(xiàng)目公司被迫接受了北京市政府確定的設(shè)計(jì)方案。在項(xiàng)目建設(shè)階段，北京市政府多次更改設(shè)計(jì)，延長了建設(shè)工期，增加成本。此外，市政府還削減了停車位，減少體育場中的商業(yè)設(shè)施，取消了體育場可閉合頂蓋，進(jìn)而影響了項(xiàng)目公司的租金收入。

在奧運(yùn)會(huì)結(jié)束后的運(yùn)營階段，北京市政府出于維護(hù)聲譽(yù)及公眾利益出發(fā)，限制項(xiàng)目公司給國家體育場商業(yè)冠名。投資協(xié)議中有條款規(guī)定北京市發(fā)改委協(xié)調(diào)各部門幫助聯(lián)合體取得收益，但如何協(xié)調(diào)既無具體規(guī)定也無實(shí)際操作，使其成為一紙空文。最終在2009年8月，北京市政府將其出資持有的58%股份改為股權(quán)，中信聯(lián)合體放棄特許經(jīng)營權(quán)而轉(zhuǎn)為永久股東。該P(yáng)PP項(xiàng)目宣告失敗。