法治視域下國家治理機(jī)制改革研究

丁遠(yuǎn)朋

黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，如學(xué)者李景鵬所說，這是繼工業(yè)現(xiàn)代化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、國防現(xiàn)代化和科學(xué)技術(shù)現(xiàn)代化之后的“第五個(gè)現(xiàn)代化”，是中國共產(chǎn)黨站在新的歷史起點(diǎn)上的又一理論創(chuàng)新。國家治理機(jī)制直接關(guān)系著國家治理體系的完善和治理能力的提升，國家治理機(jī)制的有效改革是推進(jìn)“第五個(gè)現(xiàn)代化”的題中應(yīng)有之義。而黨的十八屆四中全會(huì)提出的“堅(jiān)持全面依法治國，建設(shè)社會(huì)主義法治國家”，為國家治理機(jī)制改革明確了前進(jìn)的方向。

法治在國家治理機(jī)制

改革中的定位

1法治為國家治理機(jī)制改革明確了方向和目標(biāo)。法治是現(xiàn)代國家治理的鮮明特點(diǎn)和基本方式，因而也是改革傳統(tǒng)的國家治理機(jī)制的目標(biāo)指向。現(xiàn)代國家治理與傳統(tǒng)的國家治理的區(qū)別在于：現(xiàn)代國家治理是運(yùn)用法治方式來規(guī)范和約束社會(huì)行為，協(xié)調(diào)各方利益關(guān)系，化解社會(huì)矛盾與沖突，促進(jìn)社會(huì)公平與正義，進(jìn)而促進(jìn)社會(huì)的和諧發(fā)展。而傳統(tǒng)的國家治理則是依靠權(quán)、術(shù)、勢，帶有專斷性、隨意性、多變性等特征，與現(xiàn)代法治精神格格不入。習(xí)近平同志強(qiáng)調(diào)“各級(jí)黨組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部要帶頭厲行法治，不斷提高依法執(zhí)政能力和水平，不斷推進(jìn)各項(xiàng)治國理政活動(dòng)的制度化、法律化。”由此可見，推進(jìn)國家治理機(jī)制改革的目標(biāo)和方向就是要推動(dòng)傳統(tǒng)的國家治理機(jī)制向現(xiàn)代法治化的治理機(jī)制轉(zhuǎn)變，即實(shí)現(xiàn)國家治理機(jī)制法治化。因而，法治化程度也成為國家治理機(jī)制改革成敗的重要衡量標(biāo)準(zhǔn)。

2法治建設(shè)是推進(jìn)國家治理機(jī)制改革的核心和關(guān)鍵。推進(jìn)國家治理機(jī)制向法治化方向改革，其核心就是要進(jìn)行法治建設(shè)。法治是治國理政的基本方式，意味著包括國家治理主體在內(nèi)的一切活動(dòng)和行為都要在憲法和法律范圍內(nèi)進(jìn)行。實(shí)現(xiàn)國家治理機(jī)制的法治化，就是要運(yùn)用法治思維和法治方式，在法治軌道上實(shí)現(xiàn)國家治理過程和活動(dòng)的制度化、規(guī)范化和程序化。運(yùn)用法治思維，就是要改變過去的人治思維、強(qiáng)權(quán)思維以及特權(quán)思維，做到一切于法有據(jù)、依法而為;運(yùn)用法治方式，就是要改變權(quán)力壓服方式，并以法律為標(biāo)準(zhǔn)裁量人們行為的得與失，按照法律程序和運(yùn)用法律手段來解決社會(huì)矛盾。若無法治建設(shè)，改革國家治理機(jī)制將成為一紙空文。因此法治必須在我國國家治理機(jī)制改革中處于核心地位，法治建設(shè)也是國家治理機(jī)制改革能否成功的關(guān)鍵所在。

3法治建設(shè)是推進(jìn)國家治理機(jī)制改革的重要基石。法治化是國家治理機(jī)制改革的目標(biāo)指向，而實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的基礎(chǔ)工程在于法治建設(shè)。習(xí)近平同志多次指出：要堅(jiān)持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治中國、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)。這就為推進(jìn)國家治理機(jī)制改革指明了戰(zhàn)略突破口。法治是現(xiàn)代社會(huì)中規(guī)范和制約社會(huì)主體行為、協(xié)調(diào)各方利益關(guān)系的核心力量。它自身所具有的長效性、確定性等特點(diǎn)，能夠增強(qiáng)人們對(duì)治理行為以及治理體系的認(rèn)同和信任。所以轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)觀念、培養(yǎng)法治思維、運(yùn)用法治方式、提高法治能力、創(chuàng)造法治環(huán)境等各方面的法治建設(shè)，是推進(jìn)國家治理機(jī)制改革的戰(zhàn)略舉措和重要基石。

推進(jìn)國家治理機(jī)制

改革的困境分析

1官僚體制障礙。美國學(xué)者詹姆斯·馬奇和約翰·奧爾森認(rèn)為政治制度具有相對(duì)的自主性和獨(dú)立的作用。國家治理機(jī)制改革屬于國家政治體制改革的重要組成部分，而阻礙國家治理機(jī)制實(shí)現(xiàn)法治化的首要因素就是官僚體制。與德國學(xué)者馬克斯·韋伯筆下的注重規(guī)章制度的官僚制相比，“中國官僚制度的核心是由上下級(jí)間的忠誠、信任、庇護(hù)關(guān)系交織而成的向上負(fù)責(zé)制”。這種“向上負(fù)責(zé)”的體制造就了官員的兩重性：“一方面，日常工作中小心翼翼，避重就輕，規(guī)避風(fēng)險(xiǎn);另一方面，一旦把握上司意圖，則積極跟進(jìn)，以求賞識(shí)”。這種“向上負(fù)責(zé)制”為傳統(tǒng)運(yùn)動(dòng)式的治理機(jī)制奠定了組織基礎(chǔ)，進(jìn)而造成“不怕群眾不滿意，就怕上級(jí)不注意”的嚴(yán)重投機(jī)傾向，造成唯上司馬首是瞻，而將法律規(guī)章虛置一邊，使人治和權(quán)治的思維固化。

2制度資源障礙。推進(jìn)國家治理機(jī)制改革，需要建立完善的治理體系。國家治理體系本質(zhì)上就是國家制度體系。中國特色社會(huì)主義國家治理體系由一整套制度構(gòu)成，包括以中國共產(chǎn)黨的黨章為統(tǒng)領(lǐng)的黨內(nèi)法規(guī)制度體系、以黨的基本路線為統(tǒng)領(lǐng)的政策制度體系、以憲法為統(tǒng)領(lǐng)的法律制度體系。新中國成立以來，尤其是改革開放以來，我國的制度建設(shè)和法治建設(shè)取得長足進(jìn)步，但形成的國家制度體系還不完善，也不夠精細(xì)，具體體現(xiàn)在：在社會(huì)管理領(lǐng)域，“立法在整個(gè)法律體系中所占比例不高，流動(dòng)人口管理、特殊人群幫教、虛擬社會(huì)管控等社會(huì)法制建設(shè)明顯滯后”。一些現(xiàn)行的法律規(guī)章內(nèi)容顯得籠統(tǒng)，過于原則化;法律實(shí)施細(xì)則尚不健全，法律規(guī)定與實(shí)際操作環(huán)節(jié)之間的關(guān)系不夠協(xié)調(diào)，造成法律制度的可操作性差，進(jìn)而嚴(yán)重影響其執(zhí)行力和實(shí)際運(yùn)行效果，“鉆空子”“打擦邊球”現(xiàn)象較為突出。推進(jìn)國家治理機(jī)制向法治化方向改革的前提和基礎(chǔ)就是具有充足的法律制度資源，否則就可能出現(xiàn)治理主體無規(guī)可守、隨意而為的現(xiàn)象。

3國民觀念障礙。任何治理機(jī)制的運(yùn)行，歸根到底都要靠人。而人的法治意識(shí)的強(qiáng)弱直接影響著治理過程中法律規(guī)章等的執(zhí)行效能。中國幾千年的封建社會(huì)創(chuàng)造了燦爛的歷史文化，同時(shí)也給我們留下了沉重的歷史包袱。根深蒂固的“臣民文化”使得民眾對(duì)政治權(quán)威表現(xiàn)出天然而盲目的忠誠，造成法律信仰缺失，尤其表現(xiàn)在社會(huì)大眾的“官本位”“權(quán)本位”觀念強(qiáng)烈，而法治精神、民主權(quán)利意識(shí)淡薄。很多人不知法、不懂法、不守法、不護(hù)法，即使自身的合法權(quán)益受到侵害也不會(huì)用法。新中國成立以來，尤其是改革開放以來，雖然普法教育不斷進(jìn)行，法治建設(shè)不斷推進(jìn)，但法律工具主義的文化傳統(tǒng)影響依然較大，官民的法治觀念依舊滿足不了現(xiàn)代化建設(shè)的需要，法治精神傳承和法治理念的弘揚(yáng)可謂任重而道遠(yuǎn)。推進(jìn)國家治理機(jī)制法治化改革的核心就在于依據(jù)法律規(guī)章制度來治理社會(huì)公共事務(wù)。在一個(gè)缺少法治氛圍的社會(huì)，推進(jìn)國家治理機(jī)制法治化是沒有出路可言的。

推進(jìn)國家治理機(jī)制

改革的路徑探析

1堅(jiān)持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持依法執(zhí)政、依憲執(zhí)政。中國共產(chǎn)黨是中國特色社會(huì)主義的領(lǐng)導(dǎo)核心，也是國家治理機(jī)制改革的重要推動(dòng)力量。因此推進(jìn)國家治理機(jī)制法治化，首先要完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式，充分發(fā)揮黨在現(xiàn)代化建設(shè)中總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，進(jìn)一步提高科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政的能力和水平。習(xí)近平總書記指出：“依法治國，首先是依憲治國;依法執(zhí)政，關(guān)鍵是依憲執(zhí)政。新形勢下，我們黨要履行好執(zhí)政興國的重大職責(zé)，必須依據(jù)黨章從嚴(yán)治黨、依據(jù)憲法治國理政。”因此，首先要進(jìn)一步樹立憲法意識(shí)鞏固憲法權(quán)威。黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定并執(zhí)行憲法和法律，黨自身活動(dòng)也必須在憲法和法律范圍內(nèi)進(jìn)行，真正做到黨領(lǐng)導(dǎo)立法、保證執(zhí)法和帶頭守法。其次要深化黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度改革，理順并明確黨與人大、政府、政協(xié)以及各人民團(tuán)體之間的關(guān)系，處理好黨權(quán)、政權(quán)、民權(quán)之間的關(guān)系。此外，各級(jí)黨組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部要充分發(fā)揮自身的模范表率作用，帶頭厲行法治，不斷提高運(yùn)用法治思維和法治方式進(jìn)行深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾和維護(hù)穩(wěn)定的能力，不斷推進(jìn)國家治理活動(dòng)的制度化與法治化水平。

2加快立法進(jìn)程，完善國家法律制度體系。推進(jìn)國家治理機(jī)制法治化，首先，要有良法可依，而良法的產(chǎn)生則要靠科學(xué)立法。要堅(jiān)持把立法決策與改革決策更好地結(jié)合起來，抓緊制定和修改同全面深化改革相關(guān)的法律，從法律制度上推動(dòng)和落實(shí)改革舉措，充分發(fā)揮立法在引領(lǐng)、推動(dòng)和保障改革方面的重要作用。要緊跟改革步伐，加快立法進(jìn)程，不斷完善中國特色社會(huì)主義法律制度體系，“要完善立法規(guī)劃，突出立法重點(diǎn)，堅(jiān)持立改廢并舉，提高立法科學(xué)化、民主化水平，提高法律的針對(duì)性、及時(shí)性、系統(tǒng)性。”其次，立法質(zhì)量直接影響到法律制度的具體落實(shí)，而立法質(zhì)量的保證則要靠高素質(zhì)的立法人才，因此要加強(qiáng)立法機(jī)關(guān)的立法人才隊(duì)伍建設(shè)。當(dāng)前我國立法機(jī)關(guān)中的法律專家、立法職業(yè)人才缺乏，嚴(yán)重影響著科學(xué)立法能力的增強(qiáng)。所以要?jiǎng)?chuàng)新形式和渠道，積極培養(yǎng)法律人才，通過組建專業(yè)化的法律人才智庫等方法，提高理論素養(yǎng)和業(yè)務(wù)能力，壯大立法隊(duì)伍。此外，要注意完善各項(xiàng)法律規(guī)章制度的實(shí)施細(xì)則和機(jī)制，將國家制度體系由“分子結(jié)構(gòu)”精細(xì)化為“原子結(jié)構(gòu)”，增強(qiáng)法律實(shí)際運(yùn)行環(huán)節(jié)的有序性和有效性，做到關(guān)系協(xié)調(diào)、良性互動(dòng)。

3推進(jìn)法治政府建設(shè)，增強(qiáng)法律制度的執(zhí)行力。習(xí)近平同志指出，有些政策規(guī)定是約束性的，有些明確是剛性要求，卻成了“稻草人”，成了擺設(shè)，這樣就形成“破窗效應(yīng)”。推進(jìn)法治建設(shè)的一大重點(diǎn)和難點(diǎn)就是解決法律制度體系的“貫徹危機(jī)”，即執(zhí)行力問題。法律制度執(zhí)行力的強(qiáng)弱直接取決于國家組織體系以及權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的有效性。因此要深化政治體制和行政體制改革，破除中國官僚制中的“向上負(fù)責(zé)制”，推進(jìn)法治政府建設(shè)，具體做法體現(xiàn)在：強(qiáng)化法律規(guī)章制度的權(quán)威，并健全公共決策和執(zhí)行機(jī)制，科學(xué)設(shè)置和合理劃分黨政機(jī)關(guān)以及內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的權(quán)責(zé)，確保其按照法定權(quán)限和程序規(guī)則活動(dòng);推進(jìn)大部制改革，整合執(zhí)法主體，減少執(zhí)法層次，推進(jìn)綜合執(zhí)法;完善干部選用機(jī)制，將德才兼?zhèn)涞娜瞬盼{入干部隊(duì)伍中，強(qiáng)化公職人員的法治教育，培育其法治素質(zhì)和法治思維，提高其法治能力與水平;健全權(quán)力監(jiān)督和問責(zé)制度，將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里;依法公開權(quán)力運(yùn)行流程，將權(quán)力置于陽光之下，并完善懲治和預(yù)防腐敗機(jī)制，打造廉潔政府責(zé)任政府等。

4推進(jìn)法治社會(huì)建設(shè)和司法體制改革，增強(qiáng)法律制度的約束力和監(jiān)督力。法治建設(shè)的基礎(chǔ)在于法治社會(huì)建設(shè)。公民對(duì)法律的認(rèn)同和信仰是法治的力量之源。法律既是政府治理社會(huì)事務(wù)的依據(jù)，同時(shí)作為人民意志的體現(xiàn)，也是人民監(jiān)督政府的手段。因此要加強(qiáng)公民教育，尤其是要加強(qiáng)普法教育，弘揚(yáng)社會(huì)主義法治精神，引導(dǎo)人民知法、懂法、守法、用法、護(hù)法，著力培育公民的法治意識(shí)和法治信仰，進(jìn)而增強(qiáng)社會(huì)對(duì)公權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督力度。此外，司法作為維護(hù)社會(huì)公平正義的最后防線，是憲法和法律制度落實(shí)的重要環(huán)節(jié)，是實(shí)現(xiàn)國家治理活動(dòng)法治化的重要保障。它關(guān)乎人民對(duì)法律的信心和對(duì)國家的信任，正如英國學(xué)者培根所言：“一次不公正的司法判決其惡果甚于十次犯罪，因?yàn)榉缸镏皇桥K了水流，而不公正的判決卻是弄臟了水源。”因此要扎實(shí)推進(jìn)司法體制改革，要加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)力推動(dòng)、務(wù)求實(shí)效，加快建設(shè)公正高效權(quán)威的社會(huì)主義司法制度。當(dāng)前要著重祛除司法“地方化”，突出“國家性”;祛除司法“行政化”，加強(qiáng)“職業(yè)化”和公開化，并強(qiáng)化司法監(jiān)督制度建設(shè)，完善對(duì)司法權(quán)力自身運(yùn)行的監(jiān)督機(jī)制等。

作者單位：中共中央黨校

責(zé)任編輯：雙艷珍