我國職業教育辦學體制改革研究

高明

摘 要 辦學體制改革是我國教育領域綜合改革的重要內容，是加快發展現代職業教育，構建具有中國特色現代職業教育體系的重要抓手。在各級政府和社會各界的大力推動下，我國職業教育辦學體制改革不斷推進，但仍存在著戰略地位不高、法律體系不健全、指導職教辦學體制改革的跨部門政策少、企業辦學主體作用不明顯等問題。建議從國家戰略的高度，落實全面深化改革，貫徹全面推進依法治國，充分發揮市場作用，探索職業院校混合所有制的實現方式，暢通企業參與職業教育渠道等方面，統籌推進職業教育辦學體制改革。

關鍵詞 職業教育；辦學體制；改革；現代職業教育體系

中圖分類號 G710 文獻標識碼 A 文章編號 1008-3219（2015）19-0019-05

職業教育辦學體制是教育行政部門依照國家教育基本法律、職業教育法律和相關法規，管理各級各類職業學校辦學主體的制度體系，包括辦學主體的資質、辦學環境的要求、辦學主體的責權利以及規章制度等內容。其核心是對職業教育辦學主體的資格和條件、責權利劃分、各辦學主體對職業教育資源的所有權、使用權、收益和責任的規定。職業教育辦學體制改革是教育行政部門依據法律法規和辦學實際，對職業教育機構的設置、辦學主體應具備的資格、享有的權利、承擔的責任和利益的劃分以及相應的運行機制等方面進行改良和革新，以調動全社會舉辦或參與舉辦職業教育的積極性，激發職業教育活力，滿足社會和人民群眾對于現代職業教育的需要。

我國的職業教育辦學體制改革發端于教育體制改革，源自經濟體制改革，時間節點為改革開放初期。在計劃經濟體制下，政府掌握著辦學的所有資源，各級各類學校都由政府主辦，學校的資金、規模、專業、招生及教學等由政府統一安排，學校依照政府的規定辦學。改革開放后，隨著市場經濟的發展和人民生活水平的不斷提高，人民群眾對教育的需求逐漸增加且日趨多樣，以政府為單一主體的辦學體制，對多元化教育需求的反應遲緩，單純依靠政府力量辦教育，影響了我國教育事業持續發展的動力和活力。因此，辦學體制改革的重要性和緊迫性日益凸顯，鼓勵社會力量辦學，發展以政府為主導、社會多元參與的辦學體制成為我國經濟社會進入“新常態”下的必然選擇。

一、我國職業教育辦學體制改革的新進展

職業教育領域的辦學體制改革始于1985年，與整個教育體制改革同向同行，以《中共中央關于教育體制改革的決定》頒布為標志，目標是建立健全政府主導、行業指導、企業參與的辦學體制。30年來，職業教育辦學體制改革在各級政府的大力支持下，在實踐中不斷探索，逐步走出了以政府辦學為主體、社會力量共同參與、公辦學校和民辦學校相輔相成的多元化發展道路。

（一）大力發展職教集團，推動辦學模式改革創新

職業教育辦學體制改革的關鍵是改革辦學模式。為改變政府“包辦”職業教育的單一模式，國家鼓勵各地探索集團化辦學模式，推動職業教育辦學主體和辦學模式從一元向多元的方向發展。我國職教集團發端于20世紀90年代，1992年成立的北京旅游職業教育集團首開先河。2005年國務院頒布《關于大力發展職業教育的決定》，提出“走規模化、集團化、連鎖化辦學的路子”；同年，教育部先后出臺《關于加快發展中等職業教育的意見》和《關于加快推進職業教育集團化辦學的若干意見》，鼓勵發展職業教育集團辦學模式。之后，全國職教集團發展迅速，到2013年底，全國累計成立各類職教集團865個，參與職教集團的院校6725所，企業17538家，行業協會1387個，政府部門1596個，科研機構822個，其他機構1304個[1]。2014年，國家先后出臺《關于加快發展現代職業教育的決定》（簡稱《決定》）和《現代職業教育體系建設規劃（2014-2020年）》（簡稱《規劃》），助推職教集團的發展。目前，我國29個省市職教集團已達1078家，各地在實踐中探索出各具特色的職教集團化辦學模式，如：北京交通職教集團的“政府驅動模式”、湖南現代物流職教集團的“產業引領模式”、重慶工商職教集團的園區一體化模式、江蘇商貿職教集團的借船出海模式、河北曹妃甸工業職教集團的“校企一體模式”、嘉興欣禾職教集團的“集群對接模式”、上海電子信息職教集團的“中高職貫通模式”和河南信息職教集團的“城鄉聯合模式”等。

（二）加強體制機制建設，推進產教融合、校企合作

加強校企合作立法，依法推進產教深度融合。教育部正在制定“校企合作促進辦法”、“學徒制指導意見”、“集團化辦學意見”和“學生實習管理規定”等。山東、河南、上海、湖南、廣西等省市，以及寧波、蘇州、沈陽和大連等地市已制定并實施地方性校企合作法規或條例，為校企合作發展提供法律保障。同時，各地探索多樣的校企合作形式，如“現代學徒制”、“訂單式培養”、 企業“冠名班”、“引企入校”、“前校后廠”、“半工半讀”、“基地互建”和“專業共建”等。

成立行業指導委員會，深度構建產教融合機制。近年來教育部開展產教對話60余次，出臺了5個行業職教專項政策，會同有關行業組建了基本覆蓋國民經濟各門類的行業職業教育教學指導委員會59個，形成了產教共同發展職業教育的組織機制[2]。同時，各地也采取積極措施發揮行業指導作用，與產業發展相協同，探索地方性產教融合新舉措。如陜西省組建了包括裝備制造業、現代服務業和現代農業等9個面向職業教育領域的行業指導委員會；浙江省依托醫藥高職院校（浙江醫藥高等專科學校和寧波天一職業技術學院）分別與省內的醫藥行業和衛生系統組建行業指導委員會，培養符合市場需要的技能人才[3]；重慶市依據全市的產業結構和布局，統一制定發展規劃，統籌相關企業和職業學校的布局結構；遼寧省確定了91項對接產業集群的省級示范專業；安徽省構建面向區域經濟社會發展的職業教育專業動態調整機制；廣西引導中職學校圍繞區域內支柱產業、重點發展行業和新興產業調整專業設置。

（三）發揮政府主導作用，明確各級政府發展職教的具體責任

隨著經濟社會的發展和國家對職業教育發展的高度重視，各級政府為職業教育規模擴張和質量提升提供了有力支撐和保障，其發展職業教育的主體責任意識日益增強，通過制度創新、政策引導、資金投入、評價監督等措施，夯實職業教育發展基礎，營造良好環境和輿論氛圍。地方政府根據區域實際，在職權范圍內，創新職業教育體制機制，促進本地區職業教育健康和可持續發展。如河南省新鄉市2009年在全國成立首家職業教育局，提升職業教育的地位，提高工作的有效性；各地方政府把職業教育納入地方經濟社會發展規劃，確保用于舉辦職業學校的財政性經費逐步增長，已有20個省區市了制定地方性職業學校生均經費標準，依法確保向各類職業學校舉辦者足額撥付職業教育經費，使得職業學校的辦學條件大為改善。同時，地方政府為拓寬職業教育籌資渠道，鼓勵企事業單位、非政府組織以及公民個人舉辦或參與舉辦職業學校，特別是對企業和個人通過政府部門或社會中介機構對職業學校資助和捐贈予以稅收優惠。有條件的地方政府引入境外優質職業教育資源，開展合作辦學。

二、我國職業教育辦學體制改革存在的主要問題

（一）職業教育戰略地位不高，尚未形成辦學體制改革合力

職業教育是經濟社會發展的基礎工程，但長期以來，我國職教的社會地位不高，未得到足夠重視。2014年，國家對職業教育的關注度空前提升，國務院在北京組織召開全國職業教育工作會議，習近平總書記作出重要批示，并出臺了《決定》和《規劃》。但與其他國家相比，我國職業教育尚未上升到國家戰略。而職業教育與其他類型的教育相比，與經濟社會發展的關系最緊密，多元的辦學主體，使得職教辦學體制改革調整的關系更復雜，涉及面更廣，已超出教育領域的范圍。在中央政府層面的統籌力度不夠，職業教育資源整合程度不高，相關職能部門推進職教辦學體制改革的步調不一致，僅依靠教育行政部門推進職教辦學體制改革，很難取得實質性突破。

（二）職業教育法律體系不健全，辦學體制改革缺乏法律保障

隨著我國改革的全面深化，如何讓各項改革在法律保障下順利推進成為關鍵問題。目前我國尚未制定《改革法》，職業教育辦學體制改革主要依據《中華人民共和國職業教育法》。隨著時間的推移，職業教育發展的外部環境已發生了深刻變化，社會主義市場經濟體制下職教辦學主體間的關系日漸清晰，現行職教法已滯后于職教辦學體制改革的實踐，對于各辦學主體在職業教育與培訓機構中的角色、職責和分工不明確，各主體的責權利不對等，責任規定多，權利明確少，難以為職教辦學體制改革提供保障[4]。具體表現在：未規定各級政府的責任及行業企業發展職業教育的權利和義務。對國務院、教育部門、人社部門以及各級政府的職責，表述多為“統籌協調”“統籌規劃”“宏觀管理”“督導評估”等概括性語言，缺少對各級政府以及主管部門責任的具體表述，也缺乏保障法律執行的罰則。行業企業職責的表述同樣模糊不清，未明確規范行業企業參與職業教育的權利和義務，缺乏鼓勵企事業單位舉辦職業教育的具體措施。

（三）指導職教辦學體制改革的跨部門政策少，可操作性不強

職業教育作為“跨界”教育，是一種教育類型，其外延涉及到社會各個領域，僅依靠教育部門的力量推進職業教育辦學體制改革，收效不顯著。而有關職業教育辦學體制改革的政策文本，絕大多數出自教育部門，與職業教育相關的各職能部門聯合發文，政策文本中的改革措施缺乏系統設計，可操作性不高。國家要求地方政府發展職業教育，但在相關的政策文件中未明確表述各級政府應承擔的責任。對于行業如何在職業教育領域發揮作用，以原則性為主，缺乏相關的體制和機制建設，導致行業參與職業教育的政策無法落實。雖然國家政策鼓勵企業參與職業教育，各級政府相繼出臺政策促進行業企業舉辦和參與職業教育辦學，但多為指導性意見，缺少可操作性，對于企業參與職教辦學的責任、權利、利益未明確表達，而且缺少配套政策和實施辦法，政策落實不到位；尤其是在資金政策支持方面，目前執行的減稅政策程序復雜，對企業的吸引力不大。

（四）企業辦學主體作用不明顯，職教辦學“雙主體”尚未形成

雖然政策文本中鼓勵企業參與舉辦職業教育，發揮其在職業教育辦學中的主體作用，但從實際效果來看，企業尚未成為職業教育的辦學主體。國企改革和上市企業要求將所辦職業學校剝離。而舉辦職業教育的企業，辦學的公益性支出影響政府評價和股東利益。作為“特殊身份”的企業職業院校，屬于社會力量辦學，不具備獨立法人地位，既不能享受國家財政支持和優惠政策，也不適用民辦教育的收費政策，如果按照《企業會計制度》核算，不方便資金的使用，不能通過融資等方式爭取基建投入。而對企業征收的很多稅種職業院校也需上繳，嚴重挫傷了企業的積極性。此外，企業參與職業教育辦學的渠道不通暢，企業缺乏話語權，即使參與投資辦學，也停留在項目支持、建設實習基地、實施員工培訓等方面，類似于“贊助商”的角色，既沒有真正實現風險共擔、優勢互補和利益共享，在學校的管理中擁有“話語權”，也未能參與到職業學校人才培養的全過程。

三、深入推進我國職業教育辦學體制改革的政策建議

（一）從國家戰略的高度，統籌推進職業教育辦學體制改革

進入21世紀以來，世界各國為應對經濟、人口和環境的挑戰，實現高水平的可持續發展、促進就業和社會穩定，已將職業教育改革作為推動經濟社會綜合發展戰略的重要組成部分。聯合國教科文組織（UNESCO）將職業教育提升到對國家與人類發展至關重要的高度，提出職業教育是國家或地區實施發展戰略的關鍵因素。歐盟將職業教育視為實現“歐盟2020目標”的必要條件；美國將職業教育視為增強經濟競爭力的關鍵因素，并將進行長期投資；澳大利亞將發展職業教育作為提升勞動力水平，實現企業和社會可持續發展的重要手段。此外，發展中國家如東盟各國和阿曼等，將發展職業教育作為國家戰略。因此，建議我國將發展職業教育上升到國家戰略，建立支持職教發展的國家戰略和政策體系，在國家層面制定職業教育發展規劃，將職業教育與全國經濟社會創新發展、產業轉型升級和新型城鎮化相協同，并由國務院牽頭對現行職業教育辦學有關的政策進行梳理，理順不同職能部門政策之間的矛盾，統籌財政、發改委、稅務、教育、人社、農業、醫藥等職能部門，共同制定或修訂政策文本，統一頒布實施，形成推進辦學體制改革的合力[5]。在政策文本制定過程中，措施和辦法的闡述應準確，突出可操作性。在政策實施后，加強實施細則或實施辦法等制定工作，細化改革舉措，便于推行和落實。

（二）落實全面深化改革，深入推進改革職業教育辦學體制

經過近30年的不斷探索，我國職業教育辦學體制改革不斷推進，但與《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》提出的“深化辦學體制改革”目標差距明顯。而“改革只有進行時，沒有完成時”，按照十八屆三中、四中全會和《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》的精神，依據《關于加快發展現代職業教育的決定》和《現代職業教育體系建設規劃（2014-2020年）》，我國職業教育辦學體制改革必須向“深水區”推進。對于公辦職業學校辦學改革，涉及公私合作、產權混合或產權變更等問題，需要進行“跨界”的制度設計，突破“非公即私”的思維框架，在設計中明晰產權和利益關系，確保行業企業參與職業教育的權益，在“公益性”的前提下，探索公辦職業教育提供方式和形式的多樣化。對于民辦職業教育，重點是將不同地區試點中行之有效的政策措施制度化，進行更系統的試驗；通過政府購買和委托服務等辦法，確保公共財政對民辦職業教育的扶持；將民辦職業學校的法律地位、師生的權力和義務、招生就業、學位學歷管理等在法律框架內制定實施細則。此外，在中外職業教育合作方面，重點做好合作辦學，讓境外優質教育資源實質性地參與，充分利用境內外優質職業教育資源的優勢，提升我國職業教育的競爭力和影響力。

（三）貫徹全面推進依法治國，沿法治航道改革職業教育辦學體制

根據十八屆四中全會的精神，我國將全面實施依法治教，依法推進職業教育辦學體制改革。首先，建議國家制定《改革法》，為我國職教辦學體制改革提供保障。其次，通過法律法規將職業教育辦學體制改革的方針、政策和措施法制化，增強改革的權威性和強制性。第三，加快修訂《職業教育法》，在“總則”中增加“多元辦學體制”的說明條款；增加強化政府辦學責任，發揮政府主導作用的條款，明確政府的角色、職能和舉措；增加明確企業舉辦或參與舉辦職業教育辦學相關權利的條款，使之與承擔的責任和義務相平衡，并增加促進校企合作的機制性條款；增加明確行業參與舉辦職業教育責任與權利的條款；增加“法律責任”一章，明確違反法律的具體罰則[6]。第四，制定《職業教育法》的下位法及各單項法，完善法律保障體系，如加快制定《職業教育校企合作促進條例》。第五，建議國家制定《行業組織法》，規范行業組織的建立和運行，不僅使得管理和監督行業組織有法可依，也為充分發揮行業組織在職教辦學方面的指導作用提供法律依據。最后，對企業辦學提供法律保障，通過修訂《企業法》，賦予企業舉辦或參與舉辦職業教育的權力，強化企業舉辦和參與職業教育發展的責任；同時，修訂《稅法》，對企業單獨舉辦或參與舉辦職業教育等相關支出給予稅收減免等優惠，降低辦學成本，盡可能減輕舉辦職業教育給企業帶來的經濟負擔。

（四）充分發揮市場作用，探索職業院校混合所有制的實現方式

根據十八屆三中全會的精神和《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，我國將積極發展混合所有制經濟，并將混合所有制作為新一輪國企改革的重點。雖然“混合所有制”自“十五大”開始，在經濟改革領域探索多年，但根據《關于加快發展現代職業教育的決定》，在職業教育領域探索發展股份制、混合所有制職業院校，允許以資本、知識、技術、管理等要素參與辦學并享有相應權利尚屬首次。職業教育作為“跨界教育”，走出封閉的藩籬，利用市場的作用，與行業企業進行深度合作，是根本出路。發展混合所有制職業院校，不僅可以實現不同所有制形式之間的聯合與互補，而且有助于減少政府的行政性干預，發揮市場在資源配置中的作用，加速“政府宏觀管理、學校自主辦學、社會監督評價”機制的形成。到底該如何讓混合所有制在職業教育領域發揮“鯰魚效應”，還需在實踐中探索有效的方式。在沒有現成模式參考的情況下，應堅持試點的方式多管齊下，在公辦職業院校引入“非公資本”；在民辦職業院校引入“公有資本”；以委托管理的方式對公辦或民辦職業院校進行管理；也可以另起爐灶，借鑒具有混合所有制基本特征的獨立學院辦學形式，由公辦院校與來自國有、集體、民營資本以及外資，共同創辦新的職業學校；此外，還可以借鑒英國的PPP模式（Public—Private—Partnership）構建公辦職業學校與企業之間的合作伙伴關系，在基礎設施和實訓基地等領域實現共建共贏[7]。

（五）科學厘定企業重要辦學主體，暢通參與職業教育有效渠道

在《關于加快發展現代職業教育的決定》中，首次提出“發揮企業重要辦學主體作用”。但企業辦學的主體作用，并不是簡單的要企業舉辦職業學校，還體現在企業參與舉辦職業學校和組織職業教育教學活動。因此，企業應根據自身狀況，以及經濟社會、本行業或相關行業職業教育發展情況，選擇如何發揮辦學的主體作用。對于獨立舉辦職業學校的企業，通過稅收減免和抵扣、設立專項資金減輕企業辦學負擔，允許企業獲得合理的投資回報，并給予企業辦職業學校與公辦院校同等的地位和政策。對于參與舉辦職業教育的企業，應重點做好參與企業的稅收優惠，為企業向合作職業學校投入資金、捐贈設備、建設實訓基地以及合作科研等搭建平臺，完善相應機制，并通過修訂職業院校章程，建立企業代表參與的董事會或理事會，使企業參與辦學合法化。對于參與職業教育教學活動的企業，通過制度建設確保企業參與專業設置、人才培養方案制定、課程體系建設、教材開發、教師培訓、校園文化構建等職業學校人才培養全過程，確保其作用的發揮，實現專業設置與崗位需求相對接，人才培養標準與企業用工標準相對接。

參 考 文 獻

[1]沈建根.職教集團現狀與發展對策[EB/OL].（2014-10-23）.http：//www.zjchina.org/mms/shtml/245/news/1710.shtml.

[2]魯昕.教育部介紹職業教育改革與發展情況[EB/OL].（2015-03-07）.http：//www.gov.cn/xinwen/zb_xwb17/.

[3]魯昕.深入推進教育體制改革試點工作，完善職業教育國家制度體系——在國家職業教育體制改革試點暨職業教育集團化辦學現場交流會上的講話摘要[EB/OL].（2015-03-07）.http：//www.gxgsxy.com/public/gzyjs/zcfg/2013/08/29/14245411988.html.

[4]蔣莉.多元辦學體制改革：對《職教法》修訂的思考.[J].成人教育，2009（12）：8-11.

[5]曹月柱.新世紀以來我國職業教育政策取向研究[J].現代教育管理，2012（4）：38-41.

[6]陳大紅.基于就業導向的我國職業教育辦學體制改革路徑研究[J].職業技術教育，2009（25）：38-41.

[7]闕明坤.用市場的力量辦學 混合所有制職校大有可為[N].經濟日報，2014-09-16.

Research on the Reform of School-running System in Vocational Education

Gao Ming

Abstract School-running system reform is an important part of Chinese overall reform of education， and is also an important starting point to accelerate the modern vocational education development and build the modern vocational education system with Chinese characteristicss. The energetic efforts at all levels of government and the community have continued to advance vocational education system， but there are still some problems， such as the strategic position is not high， vocational education legal system is not perfect， the cross-sectored policy to guide the school-running system reform of vocational education is few， the school-running principal of business is not obvious， etc. So we suggest， from the height of national strategy， to implement comprehensive deepening reform， implement comprehensively promoting the ruling by law， give full play to market forces， explore the implementation means of mixed ownership of vocational institutions， smooth channels for enterprises to participate in vocational education etc.， so as to coordinate the reform of school-running system of vocational education.

Key words vocational education； school-running system； reform； modern vocational education system

Author Gao Ming， assistant research fellow of Liaoning Education Research Institution （Shenyang 110034）