“圍墻”與“紅線”

季煥爽 陳墨白

【摘 要】 《中華人民共和國人民檢察院組織法》的修改已經箭在弦上，其修改應當在尊重現行憲法的前提下，兼顧“公檢法”三機關的關系，并保證黨對檢察機關的領導、黨委的絕對權威，堅持科學立法、民主立法，并吸收世界法治國家的經驗。

【關鍵詞】 人民檢察院 組織法 憲法 黨的領導

【作者簡介】 季煥爽，河南大學法學院碩士，現工作于清遠市清城區人民檢察院;陳墨白，河南大學法學院2012級本科生。

【中圖分類號】 D926 【文獻標識碼】 A 【文章編號】 2095-5103（2015）03-0031-03

《中華人民共和國人民檢察院組織法》已施行近三十五個年頭，期間我國檢察機關的具體職能、履職程序均發生了顯著變化，特別是近年刑事訴訟法等法律的修改，使修改人民檢察院組織法這一命題變得愈加緊迫和必要。但是，對一部規定檢察機關的憲法性法律進行修改，面臨著諸多問題：檢察機關“法律監督”性質應當如何在檢察院組織法的修改中予以體現？檢察院組織法應當如何與三大訴訟法協調？對于十八屆三中全會所作出的司法改革決定又當如何被檢察院組織法所吸收呢？當然，這些問題都還只是九牛一毛而已。筆者以為，檢察院組織法的修改最為根本的問題就是修改的原則問題。那么檢察院組織法的修改應該遵循什么原則呢？學者們主張的觀點中一部分是一般性原則，如堅持群眾路線、科學立法、黨的領導;另一部分則是特殊性原則，如堅持和落實檢察機關的憲法定位等。這些原則無疑都應當在修改檢察院組織法上予以貫徹，但是以上觀點是否已窮盡所有的原則呢？肯定沒有，比如民主立法原則、合理立法原則等等。如此歸納檢察院組織法修改的原則其實意義并不大，因為這些原則即便不提出也會在實際的立法中得到遵守，相反，采用逆向思維的方法可能對指導檢察院組織法的修改的意義更為實際。簡單講，就是在對檢察院組織法進行修改的時候哪些是不能做的，即檢察院組織法修改所不能越過的“圍墻”、不能碰觸的“紅線”。這些“圍墻”和“紅線”同時也為檢察院組織法的修改劃定了界限。

一、憲法權威：現行憲法規定之“圍墻”

現行憲法第一百三十條第三款規定：“人民檢察院的組織由法律規定。”這表明，檢察院組織法是我國憲法授權的規定人民檢察院組織的憲法性法律。檢察院組織法作為憲法性法律，其作用在于輔助憲法之實施，這也決定了檢察院組織法的修改必須在現行憲法的框架內進行，不能越界，不能超前。現行憲法關于檢察機關和檢察權的定位有如下五個方面的內容：“檢察機關的性質、檢察機關的設置和最高人民檢察院的任期、檢察權獨立行使原則、上下級檢察機關的關系以及檢察機關與權力機關的關系”。憲法規范中關于檢察機關和檢察權的定位是檢察院組織法修改的大前提。但是，有的學者恰恰忽略了這一點。比如，有學者建議：（修改檢察院組織法）在優化民事行政檢察權方面，要建立起以民事行政訴訟監督權、公益訴權和司法彈劾權（包括違法調查權、建議更換承辦人權、提請人大罷免違法審判人員建議權）為內容的新型權能結構體系。該建議的出發點是立法的科學性和前瞻性，但是卻忽略了憲法設定的“紅線”，司法彈劾權是對于“法律監督”的具體化還是擴張？難脫突破憲法界限之嫌。

我們再回顧一下我國的檢察史以及檢察院組織法發展歷程：1949年9月27日通過的《中央人民政府組織法》明確規定建立最高人民檢察署為國家最高檢察機關，并于1949年10月22日宣布成立。1954年9月15日，第一屆全國人大一次會議在北京召開，會議表決通過了新中國第一部《憲法》、《人民檢察院組織法》，最高人民檢察署更名為最高人民檢察院;1960年11月，受反右斗爭及大躍進運動的沖擊，最高人民檢察院停止辦公，至1968年12月被撤銷，檢察制度從此中斷。1975年1月，第四屆全國人大召開，審議并通過1975年《憲法》，確認取消人民檢察院。1978年3月《憲法》重新設立人民檢察院;1979年7月，第五屆全國人大二次會議通過的《人民檢察院組織法》，明確規定人民檢察院是國家的法律監督機關。1982年11月26日，第五屆人大五次會議通過1982年憲法（即現行憲法）。1983年9月2日，第六屆全國人大常委會第二次會議通過《關于修改人民檢察院組織法的決定》。

從我國檢察機關的歷史和檢察院組織法的發展歷程中，我們清晰地看到了《憲法》同檢察院組織法的“親密”關系，幾乎每一次的檢察院組織法的修改都是以憲法的修改為背景的。所以，在現行憲法未修改的前提下，檢察院組織法的修改必須充分尊重憲法的權威，在憲法規范的框架內進行修改。

二、權力制約： “公檢法”關系原則之“圍墻”

憲法將檢察機關定位為法律監督機關，那么就產生了學界一直爭論不休的問題：法律監督權的內容包括哪些？法律監督權與人民法院審判權、偵查機關偵查權的關系如何？檢察院組織法是規定檢察機關職權的憲法性法律，不僅應當是憲法原則的具體化，也應當是檢察機關權力邊界的規范。所以，界定法律監督權的范圍與內容是檢察院組織法不能回避的問題。現行檢察院組織法第五條以列舉的方式對檢察院的職權進行了歸納，而實踐中法律監督的范圍早已超越了該條規定。

有學者將我國檢察機關的監督成為“泛法律監督”，這種法律監督實質上是“控訴、制約和監督”的“三位一體”，并對我國檢察監督泛化的體制原因進行了分析，認為法律監督是我國人民代表大會政體下的邏輯結果。法律監督源于我國的人大授權性國家政體。上述觀點為我國檢察泛法律監督權的產生提供了中國語境下的合理解釋，但是卻未能夠為法律監督的界限提供理論支撐。我國現行憲法第135條規定：“人民法院、人民檢察院和公安機關辦理刑事案件，應當分工負責，互相配合，互相制約，以保證準確有效地執行法律。”現行刑事訴訟法第7條做了相同規定。筆者認為以上法律規范既為公安機關、檢察機關和審判機關的工作原則提供指引，但同時也為檢察院組織法的修改劃定了界限，即“公檢法”的權力結構。三機關“分工負責，互相配合，互相制約”的原則并非一日之功，該原則的形成經歷了長期的歷史演變，我們對此進行簡要回顧。

該原則形成的第一階段（1949-1978）。新中國成立初期，由于還存在肅清反革命殘余等任務，加之各項制度尚不成熟，三機關之間的關系主要以配合為主。在之后現實與制度發展中，法院、檢察機關和公安機關逐漸形成了一定的權力格局和相互關系的規則，但并未體現在憲法和法律規范層面，而是以文件、政策和領導人講話、指示等形式出現。此外，這一時期三機關的關系還存在另一個特點：公安機關優先。1958年“大躍進”期間，三機關分工負責、相互制約機制再次被拋棄，實行“一長代三長”（公安局長、檢察長、法院院長一長代行三長的職權）、“一員頂三員”（公安局預審員、檢察院檢察員、法院審判員一員代行三員的職權）的做法。“文化大革命”開始后，各地人民法院、人民檢察院機關被砸爛，相繼被“群眾專政指揮部”、“軍事管制委員會”、“人民革命委員會保衛組”所取代，司法工作陷入癱瘓。1968年12月11日，最高人民檢察院、最高人民法院、內務部的軍代表和公安部領導小組聯合提出了《關于撤銷高檢院、內務部、內務辦三個單位，公安部、高法院留下少數人的請示報告》，報中共中央和毛澤東，毛澤東批示“照辦”。這事實上是取消了檢察機關。法院的審判職能由公安機關的軍管會下屬的“審判組”代為履行。第二階段（1979- ）。1978年憲法首先恢復了檢察院的設置，重新強調了三機關“互相配合又互相制約”的工作原則，1979年刑事訴訟法對此也予以了確認。

從歷史的回顧中我們發現，公安機關、檢察機關和審判機關的“分工負責，互相配合，互相制約”是我國特殊國情下的產物，也是黨中央對司法工作認識逐漸加深的結果。所以三機關的關系可謂“牽一發而動全身”，不能孤立地將偵查權、檢察權和審判權進行改革，這也意味著檢察官組織法在修改的時候必須與法院組織法等相關法律保持一致，不能為了加強檢察權而破壞現有權力結構。

三、黨的權威：黨的領導之“紅線”

幾乎所有的關于檢察院組織法修改原則的文章都提到，應當將“黨的領導”作為修改原則，但鮮有論及“黨的領導”的憲法淵源、黨應當如何領導、如何實現黨的領導，此處我們首先探討黨對檢察機關的領導。《中國共產黨章程》開篇即規定：中國共產黨是中國工人階級的先鋒隊，同時是中國人民和中華民族的先鋒隊，是中國特色社會主義事業的領導核心。此外，《黨章》還規定：堅持社會主義道路、堅持人民民主專政、堅持中國共產黨的領導、堅持馬克思列寧主義毛澤東思想這四項基本原則，是我們的立國之本。有人質疑，《黨章》作為一個政黨的內部章程如何能夠成為憲法性文件？筆者認為其當屬于實質意義的憲法范疇。以憲法規范的內容為標準，可將憲法分為實質意義的憲法和形式意義的憲法。雖然《黨章》并未經過立法機關審議通過，在形式上不具備法律的特征，但是在我國的憲政視野內無人能夠忽視其效力，其內容更是關乎國家的社會制度、政黨制度、權力結構以及其他憲法意義的事項。所以筆者認為應當將其視為我國憲法的范疇，這也是檢察院組織法修改堅持黨的領導的憲法基礎。

那么在實踐中黨是如何實現對檢察機關的領導的呢？從內容看，《黨章》規定：黨的領導主要是政治、思想和組織的領導。具體到檢察機關，黨的領導就表現為引導檢察機關運用社會主義法治理念開展檢察工作，將黨的理論、方針、政策在檢察工作中加以貫徹，使檢察事業沿著社會主義方向前行，并通過人事任免權保證上述內容的實施。而從形式上看黨對于檢察機關的領導包括外部和內部領導兩個方面。一方面，黨對于檢察機關的外部領導，即同級黨委的領導，同級黨委對人民檢察院的領導主要表現在人事任免、重大案件的審批方面。而黨委中政法委員會無疑是同檢察院關系最為密切的機構。目前一般認為政法委員會是人民檢察院的領導機關，但是根據政法委員會的發展歷史來看，設立政法委員會的初衷僅僅限于“聯系和指導”，即聯系和指導各政法部門。同級黨委的各級政法委員會雖然是黨領導和管理政法工作的職能部門，但這與黨的領導還不是一回事，它的性質為各級黨委領導政法工作的助手、參謀。但在此后的發展歷程中，政法委員會的職能逐漸細化，從宏觀的指導轉向了具體的案件“督促”和“指導”。如此一來對于司法的影響在于審判結果不再是“事實+法律”的邏輯，而變成了“事實+法律+協調”的結果。另一方面，黨對于檢察機關的內部領導，即黨組（委）負責制。以檢察長為首的檢察院黨組是檢察院科層制中的頂端，決定著檢察院內部的人事、考評、行政和案件審理工作。在當前我國關于人民檢察院組織機構的法律中，無論是《人民檢察院組織法》或是《檢察官法》，都找尋不到檢察院黨組的地位和功能規定，但在實踐中以檢察長為首的黨組是黨在檢察院中的分支機構，負責貫徹落實黨的方針、政策，把握檢察工作的方向甚至決定具體案件的處理。從這個意義上講，檢察院審判工作的開展其實就是在黨的領導下進行的，檢察工作不存在完全的獨立。有學者提出，十八屆三中全會為解決 “司法地方化” 而提出了“確保依法獨立公正行使審判權檢察權”的目標，這為改革黨委同檢察機關的關系提供了契機，應當藉此機會理順二者的關系。黨（尤其是地方黨委）的支持仍然是現階段檢察權順暢運行的必要條件。

四、結語

在我國司法改革如火如荼進行的背景下，檢察官組織法的修改還應當吸收司法改革的成果。但是筆者以為，鑒于檢察院組織的法律地位，應當只做概況性規定，而不宜細化。檢察院組織法與檢察官法、檢察人員管理規范有著不同的分工，檢察院組織法主要規定有關組織體系的檢察人員管理問題，而不應當過于詳細的規定具體內容。

總之，檢察官組織法是規定檢察機關職權的憲法性法律，其修改是應時之需，也是我國法治建設不斷深入的必然要求。自第十二屆全國人民代表大會將其納入立法規劃后，無論學界還是實務界都表現出極大的熱情，相關的文章不斷發表，但是在熱情之余我們更要保持克制和理性。一方面不能寄希望于一部檢察官組織法的修改解決所有問題，另一方面要立足于當前我國客觀的法治環境。在現行憲法未修改的前提下，憲法規范中檢察機關的定位以及“公檢法”三機關的關系原則都為檢察院組織法的修改筑下了“圍墻”，而黨對檢察機關的領導、黨委的權威更是不能觸碰的“紅線”。在不越過圍墻、不碰觸紅線的前提下，堅持科學立法、民主立法，吸收世界法治國家的經驗，是檢察院組織法進行修改的可行之路。

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責任編輯：吳雁玲