公民社會視角下的我國腐敗治理問題研究

【摘 要】 腐敗問題備受黨和國家的關注，一直以來我國把制度建設和思想政治建設作為兩條腐敗治理的主要路徑，在取得一些成效的同時，腐敗行為仍十分猖獗。鑒于我國公民社會正處于快速成長階段，學術界也對公民社會參與腐敗治理的有效性表示認可，本文試圖欲打破傳統思路，結合已有研究和我國國情，從公民社會的角度探討如何更好治理腐敗。

【關鍵詞】 腐敗 腐敗治理 公民社會

【作者簡介】 王亞，上海師范大學法政學院碩士研究生，研究方向：行政管理。

【中圖分類號】 D601 【文獻標識碼】 A 【文章編號】 2095-5103（2015）03-0016-04

黨和國家一直以來都十分關注腐敗問題。黨的十八大以來，新一屆黨中央和中央紀委本著對腐敗“零容忍”的態度，嚴格依紀依法查處各類腐敗案件，僅2014年就查處了違紀違法紀檢監察干部1575人。腐敗治理的成效可謂顯著。然而我們也發現，腐敗行為仍十分猖獗，在公布的案件中許多腐敗行為潛伏期之長也同樣讓人錯愕。這在一定程度上說明我國長久以來以制度建設和思想道德建設為中心的腐敗治理策略還有所缺陷。

與此同時，隨著我國經濟政治體制改革的不斷深入，作為國家與社會關系調整的產物，公民社會正逐漸成長壯大起來。據民政部統計數據顯示，我國的社會組織增幅逐年擴大，截至2013年底，全國共有社會組織54.7萬個，其中社會團體28.9萬個，民辦非企業單位25.5萬個，基金會3549個。公民社會作為新興的腐敗治理主體，已經越來越受到世界各國的重視。

一、相關理論簡述

1. 腐敗及其治理理論

國際貨幣基金組織將腐敗定義為“濫用公共權力以謀取私人的利益”，本文主要研究國家公職人員侵犯公民權利，濫用公共權力以謀求私利的問題。

腐敗治理的問題國內外已有較多研究。學者何增科總結了國際學術界控制腐敗政策的三大方向，分別是民主化、市場化和現代化。提倡民主治理是影響很大的一種觀點。但目前的經驗研究表明，民主與腐敗治理之間的關系是復雜的，民主在許多情況下并不能夠有效地治理腐敗，民主的水平、民主的經驗以及經濟發展水平等因素都可能會影響民主治理腐敗的效果。反腐敗組織透明國際（Transparency International，簡稱TI）則倡導各國建設一個統一的國家廉政體系。我國學者姜琪認為，中國腐敗問題的治理需要經濟的市場化、社會的法制化和政治的民主化來實現。只有做到社會治理機制的“共有”，才能真正遏制腐敗的蔓延。縱觀已有研究，國內外學界對公民社會視角下的腐敗治理問題已有所觸及但未成系統。

2. 公民社會理論

公民社會的概念屬西方舶來品，英譯為civil society。我國學者俞可平認為公民社會是指“國家或政府之外的所有民間組織或民間關系的總和，其組成要素是各種非國家或非政府所屬的公民組織，包括非政府組織、公民的志愿性社團、協會、社區組織、利益團體和公民自發組織起來的運動等，它們又被稱為介于政府與企業之間的‘第三部門”。

公民社會理論主張公民社會獨立于國家而存在，強調以公民社會的力量制約國家權力。一個成熟的公民社會可以使治理更公平、透明、民主和負有責任，而在一個發育不完全的公民社會里，公民掌握的權力不足以與國家抗衡，無法通過正常渠道影響公共決策和進行正當權益的伸張，從而影響善治的進程。

3. 公民社會視角下腐敗治理研究綜述

國外學者不僅探討了公民社會參與治理腐敗的有效性，也有不少該領域的實證研究。美國學者邁克爾·約翰斯頓認為，公民社會和國家應實現力量上的均衡，否則容易造成腐敗。世界銀行學院全球治理局長丹尼爾·考夫曼指出，政治權利與公民自由與腐敗具有負相關關系。公民社會對政策制定和公共部門功能的監督及參與，是反對腐敗和改善治理的重要砝碼。Plamen Ralchev揭示了西南部歐洲國家公民社會組織在腐敗治理方面所發揮的積極作用：提高公眾的反腐意識，提供反腐的分析和建議，以及通過研討會、工作坊、講座的方式對公民進行反腐知識、自身權利等方面的培訓。這些公民社會組織與國家官方機構建立了良好的合作關系，共同分析腐敗的起因及如何進行有效地腐敗治理。在對鄰國印度的腐敗治理研究中，Rob Jenkins 與Sunil Sondhi 均提及公民社會的積極作用：公民社會對政策改革施加壓力，改善政府治理，同時有效監控政府在反腐方面的作為，公民社會以一種可測量的、透明的和負有責任感的方式實現了整個社會的意志。

我國學者多是探討公民社會參與腐敗治理的積極作用。王麗萍從倫理學角度分析，認為公民社會所蘊含的民主、自由、平等、正義等健康、積極的價值理念使其成為行政權力腐敗的一道不可或缺的防線。黃鳳蘭、甫玉龍從法律學角度強調要運用法律手段推動“公退民進”，充分保障公民對公共管理的參與權，切斷公權力的無所不在，斬斷公權力的無所不能，形成對公權力腐敗的有效遏制。施雪華和房玉霞從國家與社會關系角度，指出我國的腐敗是國家與社會關系失衡的產物，通過在政治系統和經濟系統之間培育成熟的公民社會，來對政府及其官員行使公共權力進行有力的監督和制約，從而有效制約腐敗。

總之，國內外學者基本肯定公民社會在腐敗治理方面的有效性。但縱觀現有研究，成果零碎化，缺少對該問題的深刻剖析和系統化研究，且鮮有對我國公民社會治理腐敗的研究。

二、我國公民社會參與腐敗治理的現狀分析

1. 我國公民社會發展現狀

鑒于當前我國經濟政治體制的不斷改革，我國公民社會也在逐漸成長壯大。民政部統計數據顯示，我國公民社會主要由社會團體、民辦非企業單位和基金會等組成，近年來，公民社會組織數量不斷增長（見下圖）。

2004-2013年我國公民社會組織數量增長圖

目前公民社會所具備的行政化、等級化、依附性還很明顯，其所承擔的社會政治功能也有限。這就表現為我國公民社會并不能真正起到利益表達和利益整合的作用，也不具備與國家或政府相互配合與互相制衡的地位和能力。潘建會基于實地調研對我國當前公民社會的狀態進行了分析：在結構維度上，我國公民社會參與廣度不夠，深度更不足，公民社會組織之間信息不共享，資源不足;在環境維度上，公民社會的外部環境總體還不寬松，國家對公民社會的行政干預多于平等對話，企業雖然給予公民社會很大的經濟支持，但卻得不到社會的認可;在價值維度上，雖然我國公民社會所持有的價值觀正面評價較高，但公民社會組織在社會上推行價值觀的行動總體上不多，作用也不大;在影響維度上，我國公民社會在影響國家政策方面雖有所動作但作用不理想，同時面臨自身社會公信度低的問題。

2. 我國公民社會參與腐敗治理的現狀

當前我國公民社會參與腐敗治理機制主要有以下三種：第一，政務公開機制。政務公開是指政府機關依法將有關公共事務和公共服務的事項和信息向社會公布。政務公開機制實現并保障了公民對國家及社會公共事務的知情權，奠定了公民社會參與腐敗治理的基礎。第二，信訪舉報機制。信訪舉報是指公民、法人或其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請求，并依法由有關行政機關處理。信訪機制為公民社會和相關政府工作部門搭建起溝通的橋梁，也是公民社會實現民主監督的有效途徑。第三，輿論監督機制。輿論監督機制是指公民社會通過公共輿論，主要包括傳統媒介輿論和網絡輿論兩種方式來參與腐敗治理的機制。傳統媒介輿論主要包括廣播、電視、書籍、報刊雜志等主流媒介傳播的輿論信息;網絡輿論則是指通過網絡平臺對發布、評論、轉發的信息進行傳播而形成的一種輿論。后者更靈活、廣泛，透明度高，成為了當前公民社會揭發腐敗行為、監督公職人員的強有力的手段，這也成為政府與公民社會相互合作，共同治理腐敗的主要機制。

然而，我國公民社會參與腐敗治理的機制也存在許多問題。第一，政務公開不全面。信息不對稱是我國政務公開機制最大的不足。公民社會無法通過官方獲得全面、真實的政務信息，也就無法真正有效參與到腐敗治理中來。第二，政府回應不積極。對于來電、來郵、來信和來訪等形式的公民投訴請求，相關部門處理效率不高、時效性差。此外有些部門會根據上級指示來“選擇性”地處理公民的請求。政府回應不積極使得公民社會參與腐敗治理的熱情和積極性大大減弱，同時也滋生了公民對政府反腐工作的不信任感。第三，輿論監督不到位。雖然近年來網絡反腐的勁頭越來越足，但是網絡反腐的信息真實度有待甄別，容易出現非理性行為，且舉報信息往往因力量上的懸殊和時效問題而被迅速埋沒。另外，目前我國傳統媒體在腐敗問題上普遍不敢輕易“發聲”，重在傳播官方反腐信息而疏于主動調查揭發腐敗行為。

此外，公民參與腐敗治理的途徑也很有限，實際操作中，通過人大和政治協商會議參與腐敗治理，時間成本高代價大，相關受理部門也常因職能權限而推諉責任，時有投訴無門的情況發生。這無疑削弱了公民社會參與腐敗治理的成效。

3. 我國公民社會參與腐敗治理現狀堪憂的原因

（1）外部環境制約。第一，在政治法律環境方面，雖然政治體制不斷改革，但目前我國仍處于強國家弱社會的狀態，黨和國家從維護自身權威和社會穩定的角度出發，一直以來對公民社會的法律和政策取向以制約和控制為主，對民間組織的登記注冊、活動范圍、人數規模實行嚴格控制，至今有許多社會組織還以“非法”身份而存在。這樣的政治理念和制度安排忽視了公民社會在政治生活中發揮積極作用的一面。第二，在社會文化環境方面，在傳統價值觀念仍未破產、新的價值體系還未建立和穩定的情況下，社會文化特征表現在三個方面：一是國民對政治生活秉持謹慎態度，關心和參與程度不高。二是我國特有的“走關系”和“送禮”文化使得國民對腐敗行為的容忍度相對較高。三是公眾對于公民社會這種新鮮事物還不是很接受、信任。對參與腐敗治理往往會表現出不理解、不支持、不參與的態度。

（2）內部能力不足。從內部看，相比西方公民社會，目前我國公民社會的能力不強，發育還不成熟，表現為：第一，缺乏資金、人才和技術知識。資金、人才和技術知識是公民社會尤其是公民組織確立合法地位、取得政府和社會關注的重要“財產”，而缺乏這三樣“財產”，公民社會活動就難以組織和進行。第二，缺乏專業的反腐組織。我國目前的公民社會組織價值取向大多屬于經濟和社會服務類別，政治和法律類的社會組織較少，而專業的反腐組織更為缺乏。這就表明，至少在腐敗治理領域里，公民社會起到的作用還僅限于民主監督和檢舉揭發。第三，自身存在腐敗現象。由于外部疏于監管，內部管理混亂，導致許多公民組織自身也存在嚴重的腐敗現象。這就使得我國公民社會在取得社會公信力上“雪上加霜”，內部聚合程度也不夠，從而無法形成統一規范的組織來對公共權力形成監督和制約。

三、公民社會視角下我國腐敗治理的路徑選擇

1. 改善政治法律環境

（1）轉變理念和態度。“政府應該通過提供一種寬松的氛圍來為公眾創造其發揮能力的空間。”黨和國家應看到公民社會參與社會治理積極的一面，在社會治理尤其是腐敗治理領域塑造力量均衡的國家與社會關系，實現政府權力的下放和職能的轉變。同時，黨和國家對待公民社會的態度也應從被動、控制逐漸轉向引導、支持，積極帶動市場、社會對我國公民社會理念和態度的轉變。只有這樣，我國公民社會才能在“寬松”而非充滿敵意、約束的環境下發展壯大起來。

（2）完善法律和政策。政府理念的轉變應貫穿落實在一定的法律和政策中。在法律——憲法層面，黨和國家應該承認和保護公民社會和公益產權，并對公權力和私權利加以明確區分;在法律——專門法和部門法層面，黨和國家應將現有公民社會組織的審批制改為注冊制，適當降低進入門檻，對公民社會組織的活動范圍及規模、財政稅收、人事制度等給予一定自主權并逐漸放開。在政策層面，黨和國家應出臺相應政策引導我國公民社會的規范化建設，在資金、人才、技術和稅收優惠等方面給予一定支持，并建立與公民社會的合作機制。此外，在現有機制下不斷擴大政務信息公開的范圍，增強信訪工作的時效性和回應性，拓寬公民社會參與腐敗治理的渠道。還需制定相應的保護政策，以確保參與腐敗治理的公民和公民社會組織的合法權益不受損害。

2. 營造社會文化環境

（1）進一步普及公民教育，培養公共精神。托克維爾認為美國的民主制度之所以成功，與美國公民具有參與政治生活的公共精神有很大關系。有數據表明，公民受教育程度與腐敗程度之間呈現顯著負相關。一個合理的解釋維度是，公民受教育程度越高，就會對公民權利、法治道德、社會責任、民主政治等知識了解越多，就更傾向于通過合法的渠道去維護自己的合法權益、參與腐敗治理。因此，黨和國家應通過國民教育體系和相關宣傳渠道，以公民喜聞樂見的形式，進一步普及公民教育，尤其注重公民的權利、民主、法治、社會責任和參與合作等意識的培養，塑造青少年乃至整個社會公民的公共精神，為公民社會參與腐敗治理營造良好社會氛圍。

（2）促進大眾媒體與公民社會的合作。促進大眾媒體與公民社會的合作，首先需要端正大眾媒體的工作理念，要服從于憲政和法律，做正直而不做虛假的新聞報道，大眾媒體應對公民社會尤其是有影響力的具有示范作用的公民社會組織廣為宣傳，增進企業、公民乃至政府對公民社會的了解和認同，為公民社會提供支持奠定基礎。在腐敗治理領域，大眾媒體不僅可作為獨立機構，也可與專業反腐組織合作，對現有腐敗治理制度、原因、對策進行公開討論，對腐敗行為進行揭露等。

3. 提升公民社會的組織能力

（1）提升學習溝通的能力，擴大影響力。第一，擴大公民社會組織參與社會治理的廣度和深度，尤其在腐敗治理領域，成立專業獨立的反腐組織，對我國目前的腐敗治理情況進行實證研究，同時對國內外腐敗治理政策進行對比研究，形成民間反腐調研報告;也可在學校、居委會、村委會等公共場所對公民進行腐敗治理相關政策的宣傳教育。第二，加強相關領域公民社會組織之間的相互交流，加強對國（境）外成熟公民社會組織的學習，彌補我國公民社會組織在經驗、技術上的缺失。第三，提高我國公民社會組織與政府、市場、社會“打交道”的能力，善于宣傳，不斷創造合作機會，并在此基礎上提高項目質量，吸引資金、人才和技術的投入。在贏得外界認同的基礎上，培養規范自律的意識，提高公信力，不斷擴大公民社會組織的影響力。

（2）對外提升學習、公關能力，對內加強組織規范和自律意識的培養。公民社會組織應明確自身的社會責任和影響，在政府引導下，規范組織人事制度、財務制度和管理制度等方面的建設，組織內部在吸納新成員時應對其進行必要的考察培訓，加強組織自律，杜絕擅自挪用公共資金等行為，并在我國憲法法律框架下合理組織社會活動，不惡意煽動公民情緒，不侵害公民合法權益。只有這樣，公民社會組織的公信力才會不斷提高。

筆者打破以制度建設和思想政治教育為核心的傳統的腐敗治理思路，從改善政治法律環境、營造社會文化環境和提高公民社會的組織能力三個方面對改善我國公民社會參與腐敗治理現狀、增強腐敗治理實效提出了對策建議，以期對當前的腐敗治理策略提供有價值的參考。應該看到，國家、市場和公民社會三方共同參與、有效互動才是腐敗治理的應有之義。只有在健康、成熟的市場經濟環境和公民社會的基礎上，腐敗行為才能在不斷完善的法律制度面前得到預防和遏制。從目前黨和政府反腐的決心和成效來看，我國的反腐之路將會朝著制度化、常態化的方向前進，腐敗行為也將在國家、市場和公民社會積極參與治理的局面下得到有效遏制。

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責任編輯：趙春燕