街頭官僚自由裁量權的行使邏輯與規范路徑

【摘 要】 街頭官僚是指處于基層一線，并直接為廣大公民辦事的公務人員。其自由裁量權行使邏輯表現在四個方面，即選擇執行、動力不足、規則依賴和一線棄權。其自由裁量權規范路徑有三條，即從司法審查角度來實現對街頭官僚自由裁量權的控制、通過設定裁量基準實現對行政自由裁量權的控制和加強道德倫理對街頭官僚自由裁量權的控制。

【關鍵詞】 街頭官僚 自由裁量權 行使邏輯 規范路徑

【作者簡介】 霍達，湘潭大學公共管理學院碩士研究生，研究方向為行政管理理論與實踐。

【中圖分類號】 D630.3 【文獻標識碼】 A 【文章編號】 2095-5103（2015）03-0014-02

街頭官僚的自由裁量權是一種非常微觀的行政權力，它是在法律基礎框架內根據自己的主觀判斷來行使的一種權力，也是街頭官僚在決定供給利益和采取懲罰時必不可少的行政執行工具。研究街頭官僚自由裁量權的行使邏輯與規范路徑，對于基層公共服務水平的提升，對于基層政府形象的改善，以及對于政府公信力的提高與和諧的基層行政關系的建立，都是不無裨益的。

一、街頭官僚及其自由裁量權概念的界定

首先提出“街頭官僚”這一概念的是美國學者李普斯基（Lipsky）。在李普斯基看來，街頭官僚是處于基層一線，并且與廣大公民直接接觸的公務人員。街頭官僚典型的構成人員主要有公辦學校教師、一線警務人員、社區工作人員、稅務人員以及在公共福利一線工作的公職人員。從政府雇傭的人員結構來看，街頭官僚占有重大比例。隨著福利國家的推進，越來越多的公共資金被其掌控。這些人員的一舉一動直接影響到廣大公民的福利水平。

按照街頭官僚理論，普通公民需要得到一定的公共產品與服務，但又不能直接通過一己之力得到，往往需要有其他人代為做出決定。但是公共產品與服務提供的過程中，不可避免地存在著個人的判斷。人的判斷所產生的相應作用是難以被規劃的，也從來沒有被機器所取代過。所以，必須配置給街頭官僚自由裁量權。街頭官僚在此層面上，無疑是行使決策權的決策者。街頭官僚在具體的政治生活中發揮著重要的政治作用，他們在具體公共物品和公共服務的配置過程中發揮重要作用。自由裁量權，以及在自由裁量權基礎之上形成的政策創制能力，是街頭官僚理論論述的核心問題。

依照街頭官僚理論的邏輯，自由裁量權主要是指公務人員在既定法律法規框架之下，處理各種公務活動所享有的依照自身主觀判斷，來酌情解決問題和完成任務的權力。簡言之，就是在一定條件之下所享有的自由選擇的權力。街頭官僚理論認為，街頭官僚比較其他組織中的中低級職員來講，往往具有更大的自由裁量權。街頭官僚在決定將利益提供給誰，或者將處罰向誰做出時，是有很大的自由裁量空間的。正因為街頭官僚擁有較大的自由裁量權，他們常常能夠更好地處置自身的工作環境，讓自身處在更加有利的安全環境之中。

街頭官僚在實際操作層面具有相當的政策創制能力。政治家和高級管理者所創制的政策，要落實到具體的操作層面，實際上很大程度都仰仗街頭官僚。街頭官僚雖然在等級明晰的官僚體系中地位處在基層底端，總體上來說顯得權力小且地位低，但卻占據著政府機構人數的絕大部分;與各級政府機關坐在辦公室決策的領導不同，街頭官僚是和公民互動最為頻繁、最為密切的公務員群體，他們往往都是工作在充滿風險和不確定性的“街道”層面，經常與公民“面對面”打交道。伴隨著福利國家在理念和實際操作層面的確立，許多公共福利控制在街頭管理層面，街頭官僚具有合法的權力來直接制裁和獎勵公民，如開出罰單和審批福利。這種制裁和獎勵過程是與公民當面交割的，不需要走繁瑣的程序，更沒有復雜的分析、綜合和比較。可以看出，街頭官僚的日常工作構成了政府公共政策的直接產出，其行為態度、辦事作風、執法能力主導著公眾對政府形象的直觀評價;同時，層出不窮的街頭官僚濫用權力行為、官民沖突事件以及“上有政策，下有對策”等問題，導致輿論將街頭官僚推向了廣大公民的中心議題。

二、街頭官僚自由裁量權的行使邏輯分析

行政自由裁量行為是街頭官僚的職業特性決定的。街頭官僚自由裁量權的行使邏輯主要表現在四個方面：

一是選擇執行。隨著社會經濟的發展，公眾對公共產品的需求日益增加。但公共資源有限，無法完全匹配公眾需求，導致街頭官僚陷入有效回應困境。同時，由于上級的政策目標往往模糊不清甚至互相沖突，街頭官僚往往只能在既定的法律法規框架之內，結合個人的經驗技能等，從自身的價值理念出發來排定價值位序。據此，街頭官僚在決策過程中，往往會從自身利益出發而選擇性執行政策，對那些費力不討好、毫無利益的工作則消極應對甚至硬性抵抗，導致公共服務價值取向偏離。

二是動力不足。街頭官僚處于權力運行的末端且數量龐大，而提供給基層人員晉升的職位卻相對稀少，大部分基層公務員的待遇往往維持在較低水平，致使其在日常管理工作中動力不足。據統計，我國普通公務員只有4.4%的可能從科員晉升為縣處級領導干部，要從縣處級干部晉升為廳局級干部，其比例更低，只有1%左右。近六成的基層公務員從事的都是常規化、重復化和程序化的一般事務，要取得非凡的成績來獲得升遷機會是很難的。缺乏職務晉升空間，致使很多基層公務員喪失工作激情和動力——即使其擁有一定自由裁量權，也寧愿選擇安于現狀。

三是規則依賴。十八屆四中全會以依法治國為主題，預示著街頭官僚會面臨越來越多的法治約束。在正面激勵不夠的情況下，不當行為還會招來麻煩，街頭官僚出于保護自己的想法，常常會選擇照章辦事。因為“對程序的依賴是公務員逃避責任的一種方法。當發生錯誤的時候，他們至少可以主張是嚴格按照既定程序進行的。”這往往導致所謂的以“規則為本”。此外，立法者的有限理性往往造成法律規則不可能納入所有可能出現的問題，在法律規則缺位的領域，對規則的依賴束縛了街頭官僚自由裁量權的行使，成為街頭官僚規避責任的擋箭牌。而那些真正需要積極回應的公共需求往往會排除在“規則依賴”之外。

四是一線棄權。街頭官僚工作在一線，更容易面臨復雜且不確定的情況。就交通部門道路運管人員來說，在《中華人民共和國道路運輸》中明確規定，“道路運輸管理機構的工作人員應當重點在道路運輸及相關業務經營場所、客貨集散地進行監督檢查。”而“道路運輸相關經營場所”和“客貨集散地”往往都是突發事件的潛在區域，其工作壓力不言而喻。不可測的對象群體以及復雜多變的“街頭”場景致使街頭官僚從理性視角出發，采取巧妙的方式規避“一線”風險，造成“一線棄權”。此外，一些街頭官僚利用信息的不對等，游走于上級與民眾之間，放棄一線任務的情況比比皆是。

三、街頭官僚自由裁量權的規范路徑

第一，從司法審查角度來實現對街頭官僚自由裁量權的控制。街頭官僚手中的行政自由裁量權要得到相應的規制，無疑是一個系統工程，需要從立法、行政和司法等方面來做出監督安排。但立法、行政和司法方面的監督中，當下最應該重視的是司法監督，要讓司法實現對自由裁量權的司法審查。公民作為最能夠反映街頭官僚是否盡責的群體，對街頭官僚行為或決定有異議時，需要利用復議或訴訟手段維護自身的正當權益，并將街頭官僚的自由裁量權納入司法審查的范圍。因此，降低司法審查的成本、建構多種司法救濟渠道、提升司法程序的公正性，才能更好地發揮公民的監督效力，進而將街頭官僚手中的自由裁量權嚴格規制在可控的范圍之內。

第二，通過設定裁量基準實現對行政自由裁量權的控制。設定裁量基準意在約束自由裁量權，讓自由裁量的過程更加透明、公開與平等，同時增加自由裁量權行使的可預期程度。“人情”與“關系”等得到有效規避。縣級以上機關要梳理法律法規中可以量化的自由裁量權，在此基礎上制定出自由裁量權基準。基層一線行政機關則依照上級的裁量基準制定出自己的裁量基準。

第三，加強道德倫理對街頭官僚自由裁量權的控制。當法律規制制度等外部手段對街頭官僚自由裁量權的控制漸趨弱勢之時，需要重視道德倫理約束。一些學者提倡依靠行政的道德自覺來保證自由裁量權行使的公共目的性——“只有道德規范才能夠既實現對公共管理主體的限制，同時又不減損其靈活性”。外部約束路徑是源于對街頭官僚行政人格的不信任而采取的一種消極方法，忽視了自由裁量權的主觀判斷屬性即倫理性。街頭官僚被賦予一定的自由裁量權即是對其自身行政人格的肯定和信任，通過提高街頭官僚的責任意識和職業道德，才能既實現對自由裁量權的規制，同時又不會減損其主觀能動性。

參考文獻：

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責任編輯：趙春燕