“新常態”背景下中國農村社會保障問題研究

睢黨臣，彭慶超(陜西師范大學國際商學院，陜西西安710062)

“新常態”背景下中國農村社會保障問題研究

睢黨臣，彭慶超
(陜西師范大學國際商學院，陜西西安710062)

摘要:現階段中國經濟發展最突出的特征就是經濟發展新常態。經濟“新常態”下中國農村的社會保障制度也面臨著新形勢和新要求，既有機遇也有挑戰。文章對“新常態”背景下中國農村社會保障制度建設面臨的挑戰和機遇進行了思考，在此基礎上從社保資金管理、社保基金運營、社保資金投入、社保信息化建設、社保法制建設這五個方面，提出了“新常態”背景下中國大力發展農村社會保障的政策建議。

關鍵詞:“新常態”;農村社會保障;社會保障制度;基金增值;法制建設

網絡出版地址: http://www. cnki. net/kcms/doi/10.13937/j. cnki. sjzjjxyxb. 2015.04.014.html網絡出版時間:2015－08－20 15:30

一、引言

新常態是今年頗為流行的新名詞。2014年5月，習主席在河南考察時首次提出“新常態”的概念來描述我國當前的經濟發展階段，指出要從當前我國經濟發展的階段性特征出發，“適應新常態”，“保持戰略上的平常心態”。［1］2014年11月，習主席在APEC工商領導人峰會開幕式主旨演講中，首次全面而系統性地闡釋了中國經濟新常態，就新常態的主要特點、發展機遇、戰略舉措等重要問題進行了深入的分析和論述。［2］他指出，中國能否抓住新的機遇，應對新常態下的各種挑戰和風險，關鍵在于全面深化改革的力度。全面深化改革，就要創新拓寬道路。2014年12月中央經濟工作會議則進一步闡述了新常態的內涵，指出了經濟新常態的四大特征，即經濟正在從高速增長轉向中高速增長;經濟發展方式正從規模速度型粗放增長轉向質量效率型集約增長;經濟結構正從增量擴能為主轉向調整存量、做優增量并存的深度調整;經濟發展動力正從傳統增長點轉向新的增長點。［3］還從消費、投資、出口、產業結構、生產要素、市場機制、資源環境、宏觀調控、經濟風險等方面提出了經濟新常態下的九大發展趨勢。［4］事實上自2010年以來，中國宏觀經濟指標呈現出幾個新現象:一是隨著增長速度由高速向中高速轉換，CPI卻保持相對穩定，沒有出現整體性通縮;二隨著是產業結構由中低端向中高端轉換，就業水平并沒有惡化，反而在服務業的不斷發展中有所改善;三是隨著增長動力由要素驅動、投資驅動向創新驅動轉換，很多金融企業的財務指標依然不錯，但總體金融風險卻在持續上揚。由此可見，經濟新常態實質上就是經濟發展要保持速度、質量和效益的協調統一。經濟新常態的提出對我們正確地認識今后一個時期經濟發展形勢的特點具有重要意義，有利于全面深化改革，有利于中國經濟發展的轉型升級。

經濟基礎決定上層建筑，經濟新常態下我國農村的社會保障制度也面臨著新形勢和新要求，既有機遇也有挑戰。隨著經濟增速降低，政府財政對社保的補助力度受到制約;部分企業經營面臨困難，失業人數和退保人數可能明顯增加;加之農村人口的老齡化日益加劇，城鄉社保發展水平的不平衡，勞動力流動性的提高等都將使農村社會保障面臨的壓力增大。然而在我國社保障制度的發展進程中，城市人口的社保問題總是最先受到關注，一系列相關政策已經出臺。在國家為城市人口構建起社保安全網的同時，農村的社保問題變得日益突出，這已經成為影響農村社會穩定和社會主義新農村建設的重要問題。因此，如何與時俱進繼續完善和發展農村的社會保障制度，并使之與農村的經濟發展狀況相適應，將成為學者和政府面臨的又一個重要課題。［5］

二、新常態背景下我國農村社會保障制度建設面臨的挑戰

當前，農村社會保障事業正處在一個新的發展起點。一方面是經濟發展新常態對農村社會保障制度建設必然帶來新的影響;另一方面是農村社會保障制度建設已經由過去的廣覆蓋階段進入到全覆蓋的發展階段，這個階段最顯著的特征就是廣大農村地區已經步入了全民保障。據2014年人力資源社會保障年度數據顯示:到2014年底，城鄉居民養老保險的參保人數已經達到5億，全國已有超過2億人在按月領取養老金;城鎮職工醫保、城居醫保和新農合參保人數超過13億;社會救助制度也基本實現了城鄉全覆蓋。然而在經濟新常態和全民保障的新形勢下，我國農村的社會保障建設還面臨著一系列嚴峻的挑戰。

(一)經濟增速放緩，將會影響到未來政府對農村社保資金的投入

農村社會保障的健康發展離不開政府的政策和資金支持。據統計，截至2013年年底，中央財政累計安排城鄉居民基本養老保險制度補助資金1 960億元，新型農村合作醫療補助資金4 142億元，農村最低生活保障制度補助資金2 195億元，年均分別增長191.9%、78.1%、65.3% (見表1)，均遠高于財政支出增長速度。［6］具體以2013年的數據為例，就養老保障而言，全國養老保險基金總收入達到2 052億元，而個人繳費只有636億元，剩下的大部分差額主要由各級政府財政進行補貼。就醫療保障而言，一方面老年人的收入水平相對較低，另一方面鑒于身體素質醫療費用又相對較高，因此人口老齡化將增加醫療保險基金的支付壓力。就對城鄉低保戶、五保戶以及其他各類救助的社會救助的財政投入而言，從2009年的991.4億元增加到2013年的2 020.8億元，五年來足足增加了一倍不止。［7］然而隨著經濟增速的放緩，公共財政收入增速也將降低。2014年中國一般公共財政收入140 350億元，比上年增長8.6%，增速比2012、2013年分別回落4.3個和1.6個百分點，為近23年來首次跌破兩位數(見表2)。［8］特別是地方財政前些年的收入主要來自土地出讓和資源開發，現在由于經濟增長方式的調整，地方政府“不差錢”的年代已經過去了。對于主要靠財政補貼來維持的農村社會保障而言，財政收入的減少無疑會威脅到農村社會保障制度的發展。

表1　截至2013年底中央財政累計安排農村社會保障補助資金

表2　2009年—2014年公共財政收入及其增速

(二)經濟結構調整，部分困難企業參保繳費能力將會受到影響

經濟結構調整必然導致行業的重新洗牌，過去中國的企業結構性矛盾突出，有些企業產能過剩嚴重，創造性嚴重不足，這樣的企業在結構轉型的過程中往往經營比較困難甚至面臨重組、破產;而且中小企業由于融資難、負擔重，經營環境也可能會變差。企業生產經營困難直接影響到參保繳費的穩定性，萬一勞動者面臨失業，也就沒有辦法繼續繳納養老保險和醫療保險，中斷社保繳費的可能性也大大增加。目前大多數在外務工的農民工大多從事于勞動密集型的低端制造業，這在產業結構調整過程中最容易受到影響。他們中很多人并沒有參加城鎮職工基本養老保險，而是選擇在戶籍地的農村參加城鄉居民養老保險制度，他們一旦失業也就很難保證養老保險繳費的連續性。盡管失業的人依然可以繼續為自己繳納養老保險和醫療保險，但是這個時候失業者不得不自己全額繳納，否則繳費一旦中斷以后到了退休年齡也不能正常領取養老金。這無疑加重了失業者的經濟負擔和心理負擔，挫傷了他們繼續參加社會保險的積極性。同時，對一些生產經營狀況較差的企業來說，為員工繳納社保無疑加重了企業的經濟壓力，因此便會想法設法逃避繳納員工社保費，從而減輕企業生存壓力。據統計，2013年職工基本養老保險中斷繳費人數達3064萬人，比上年增長12.7%，中斷繳費人數的增速高于參保人數增速的7.1個百分點。［9］估計未來幾年社會保險的脫保、斷保現象還會持續。其他幾項保險的斷保情況沒有統計，但問題也肯定存在。

(三)農村養老、醫療的支出壓力將越來越大

近年來，我國各項社會保障支出上漲趨勢明顯而且還會持續，其中包括年人均退休金、人均養老金、人均醫保支出等每年都在不斷增長。首先，農村養老保險待遇水平的不斷提高和人口老齡化的加快對基本養老保險基金收支平衡形成較大壓力。目前我國農村的養老保險尚未建立待遇正常調整機制，農村養老金調整主要依靠行政決定，沒有遵循養老保險制度的精算平衡，這既不利于各地養老保險當下的收支平衡，也不利于養老保險的可持續。而且農村的補充養老保險制度很不完善，養老保障體系較為單一，人們養老還是主要依賴于城鄉居民基本養老保險制度。隨著物價和生活水平的提高，現有待遇水平由于福利剛性難以下調，人們對基本養老保障的需求將會只增不減，從而導致未來基本養老保險的支出壓力越來越大。除了當期的收支壓力，我國人口結構也出現了變化，老齡化程度正在快速加深。這決定了今后我國養老保險基金的收支平衡壓力將持續加大。其次，醫療消費水平的過快增長和醫療保險待遇水平的普遍過快提高形成醫保基金的安全隱患。近年來醫療衛生費用的增長很快，衛生總費用從2001年的5 026億元增長到2013年的31 661.5億元，人均衛生費用從2001年394元增長到2013年的2 326.8元，2013年衛生總費用已經占GDP百分比為5.57%，政府衛生支出、社會衛生支出、個人現金衛生支出的數額都在快速上升。［10］過快的醫療消費水平上漲既加重了患者的醫療費用負擔，也給醫保基金的收支平衡帶來很大壓力。

(四)養老保險制度的公平性將更為突出

隨著社會經濟的發展和收入水平的提高，人民的生活水平顯著提高。養老制度改革在實現制度全覆蓋之后，“公平合理、安全可靠”，成為老百姓對養老保險最直接、最急迫的期盼。雖然目前在養老、醫療等社會保險方面雖然已經做到了基本全覆蓋，但是不同人群、不同制度共存的狀況可能還要持續一段時間，期間待遇差距過大帶來的公平性問題要引起高度重視。現在不僅不同的人群、不同的職業存在不同的制度性差距，而且也存在著繳費水平差距較大但待遇水平卻逐步縮小的政策性差距。在過去城鄉分割和部門分別管理的體制下，這種矛盾沖突還不太明顯，隨著城鄉統籌和管理體制的統一，這些矛盾就會集中的顯現出來。［11］就養老保險體制而言，由于我國長期以來存在的城鄉差別、地區差距以及養老保險制度建立初期采取的因地制宜、先易后難、地方統籌等政策，形成了以人、以地區劃分的不同制度及待遇標準，也就是今天我們說的制度碎片化。就醫療保險體制而言，目前我國城鄉基本醫療保險體系由城鎮職工基本醫療保險、城鎮居民基本醫療保險和新型農村合作醫療三種制度構成。由于籌資水平的不同，三種制度在報銷條件、保障水平等方面存在較大的差距，這顯然違背了制度的公平原則，也大大增加了跨區域醫療和異地結算的難度。全民保障背景下，就更加需要盡快完成“十二五”規劃中關于整合城鄉居民醫療保險體制，統一城鎮居民醫保和新農合制度的目標，實現城鄉居民醫療保障待遇的公平。

三、新常態背景下我國農村社會保障制度建設面臨的機遇

由前所述，經濟新常態背景下，我國經濟發展的速度將保持在中高位運行，經濟發展質量將不斷得到提高。這一方面有利于產業結構調整，有利于未來經濟的平穩健康發展，從而為今后加大對社保領域的資金投入奠定堅實的經濟基礎，另一方面經濟新常態背景下的“雙軌制”改革不僅可以化解雙軌制帶來的社會矛盾，也能讓人們根深蒂固的養老觀念發生改變，進一步激發社會活力，并帶來新的發展機遇。具體主要表現在以下幾個方面:

(一)新常態下，國民經濟將穩步發展，增長將更平穩，有利于社保改革和基金增值

首先，新常態下經濟發展整體狀態將越來越平穩，周期性波動越來越少，波動影響也越來越弱，有利于企業調整戰略、轉型升級，從而不斷提高企業的創新精神，轉變企業的發展方式。其次，新常態下經濟增長速度不僅趨于穩定而且將保持在中高速的空間運行，有利于宏觀經濟的持續健康有序發展，有利于政府轉變服務理念，提高服務效率。再次，宏觀經濟經濟平穩增長有利于保持物價穩定，有利于拉動內需，進而使得消費趨于理性。總之，長遠看來新常態對中國經濟社會發展的影響是正面、積極的，有利于中國加快經濟發展方式的轉變，整體上機遇大于挑戰。［12］經濟發展速度、質量和效益的改善首先為中國社會保障制度的改革創造了有利的宏觀經濟環境，穩定有序的宏觀經濟環境可以減輕社保改革的阻力，有利于提高社保部門的協作意識和服務水平，有利于政府更好的實行對社會保障的監管，提高信息透明度，有利于推進各項社保改革措施順利實施。除此之外，中高速平穩增長的宏觀經濟有利于社保基金特別是養老保險基金投資運營環境的改善，為養老保險基金投資運營的市場化和多元化創造條件，從而有利于實現社保基金保值增值的目標。［13］

(二)從長期范圍內看，企業生產經營狀況逐步改善，有利于社保擴面征繳

企業生產經營狀況逐步改善，經濟景氣度逐漸提升，有利于發展第三產業尤其是服務產業，因此長遠看來有利于就業質量的提升。有學者做過統計發現，以服務業為代表的第三產業吸納就業的能力高于以制造業為代表的第二產業。比如在2012年，每億元GDP第二產業能吸納就業980人，而第三產業可以吸納1 200人。［14］然而在新常態背景下，第三產業尤其是服務業的需求將越來越大，第三產業的發展速度和規模都有望得到顯著提高，從而有效地拉動就業。加之第三產業吸納就業的能力很大，未來大多數從第二產業失業的人都能轉移到第三產業上來，全社會的就業狀況也將得到明顯改善。這樣不僅有利于提高就業率，維護社會穩定，更重要的是隨著就業率的提高，人們的收入水平也將隨之提高，企業的經營環境也越來越好，企業職工也將全部納入公司的社會保障范圍，從而有利于有利于社保面的擴充以及征繳能力的提高，也有利于社保繳費的連續性。除此之外，新常態下居民收入水平的穩健提高有利于擴大居民消費水平，從而有助于縮小貧富差距，收入分配將漸趨合理。

(三)新常態背景下有利于社會保障的信息化建設

社會保障的信息化管理是指各級社會保障管理機構利用計算機、信息網絡等信息技術建立社會保障業務處理系統，目的是為了提高社保管理機構的工作效率和質量，降低管理成本，增加社會保障管理工作的透明度。經濟新常態背景下，隨著經濟發展方式的轉變，第三產業的發展以及國家對信息化產業的政策支持，社會保障領域的信息化建設將迎來一個利好的發展時機。充分利用國家對信息化產業的資金扶持，加快社會保障領域的信息化建設，提升社會保障運行管理的效率。同時，積極引進相關領域的人才，建立專業化的社會保障賬戶管理系統，有利于增強社會保障關系的便攜性。

四、新常態背景下發展我國農村社會保障的對策

(一)加強農村社會保障資金管理

首先，要堅持保基本的原則，提高資金使用效率，使真正需要救助和補貼的農村困難群眾都能享受到相應的保障服務。其次，要加強基金的精算管理，轉變基金管理方式。十八屆三中全會以來，中央多次提出要加強社會保險的精算。作為一種保險制度，無論是商業保險還是社會保險，精算都必不可少。目前我國的社會保險基金實行地方分散管理，而且還是以較為粗放的行政管理模式為主，遠遠沒有達到科學規范的管理模式的要求。自從社會保險基金建立以來，我國不僅掌握了大量的第一手數據，如經濟增速、人均收入、人口壽命、人口結構、健康狀況、地方疾病譜以及和醫療費用相關的各項統計指標等，還積累了豐富的管理經驗，這些大量的數據和管理實踐都有利于開展社保基金的精算管理。再次，政府應該理順社保系統監督體制，完善其內外部監督制約機制。比如強化各級人大常委會的監督職權，督促有關方面真正管住用好這些公共福利基金，而且要嚴格財務制度，加強審計工作。同時要建立公開的群眾監督機制和新聞輿論監督，社保單位有必要定期公示社保資金的動向和投資的盈虧情況，并及時通過新聞媒體、報刊網絡向群眾傳達這些信息。

(二)提高社會保障資金運營效率

目前我國各地的勞動保障部門并沒有配備專業人才去負責社會保險基金的投資，導致社保資金投資效率較低，因此提高社保資金運營效率必須要確保基金的保值增值。首先，國家應該通過建立多元化的投資體系，因地制宜地選擇方便當地居民辦理社會保險基金的金融機構。比如，根據農村的實際情況，在確保社保基金安全的條件下，不一定非要選擇國有五大商業銀行作為管理社保賬戶的金融機構，那些網點已經深入到鄉鎮的地方性商業銀行和農村信用合作社反而可能更方便農民就近辦理養老保險和醫療保險業務，因此在選擇社保賬戶管理機構的問題上，這些地方性金融機構一樣可以納入考慮范圍。［15］其次，從國際經驗看，市場化、專業化投資是社保基金保值增值的必由之路。因此，有必要建立專業化的農村社保基金投資運營機構，不斷提高社保資金的運營效率，進而確保社保基金的保值增值，推動農村社會保障制度創新模式的規范運作。再次，優化統賬結合的養老、醫療保險基金結構。十八屆三中全會決定已經提出要“完善養老保險個人賬戶”，建議明確養老保險個人賬戶不再要求做實，實行名義賬戶制，提高個人賬戶的記賬利率，健全多繳多得的激勵機制，醫療保險繳費劃入個人賬戶的比例也需要調整。［16］因此可以考慮適當的減少個人賬戶資金的比例，轉而提高統籌基金的支付能力。

(三)合理安排公共財政的社會保障投入

經濟新常態下，隨著農村養老、醫療支出需求的逐漸加大，社保資金的支出壓力也將越來越大。要想實現農村社會保障制度更加公平和可持續的目標，就必須從“增收”和“控支”兩個方面想辦法。首先，各級財政要不斷提高用于社會保障支出的比重。在經濟發展規模和速度都有一定保證的前提下，民生問題也越來越受到社會的關注。中央政府應根據全國農村老齡人口的實際總人數劃撥足額的基礎養老金，各省、市級財政部門可以適當提高對選擇高檔次繳費標準農民的財政補貼力度，鼓勵有條件的農民選擇較高檔次的繳費標準，提高這部分農民的養老保障水平。其次，各地要積極拓寬社會保障基金的籌資渠道，比如通過適當轉移國有企業的股利分紅、大力發展補充保險制度等多種措施加大公共財政對農村社會保障體系建設的支持力度。再次，要嚴格控制各項社會保障項目的支出，提高社會保障資金支出的效率。就養老保險而言，可以考慮適當的延遲退休或者在有條件的單位實行彈性退休制度，以減輕養老保險的支出壓力。就醫療保險而言，加強對基層醫療服務機構的政策扶持力度和醫療服務過程的監管，適當控制醫保支出的過快上漲。同時，通過整合各類醫療保險的藥品目錄以及改革醫療保險藥品定價和招標制度等多種措施，實現醫保基金支出的合理化。

(四)積極推動社會保障信息化建設

近年來，我國社會保障領域的信息化水平已經得到了快速發展。比如“金保工程”進展順利，電子信息臺賬已經開始全面推廣運用，社會保障卡的發放和使用也基本覆蓋了所有群體，大部門省市的社會保障個人信息已經聯網，數據共享也已基本實現，這無疑都有利于提高社會保障管理的效率。然而，這些都是初步的，也是社保信息化管理最基本的條件，總體上看我國社會保障領域的信息化建設依然很落后。先期基本實現了社保卡的發放、網絡管理平臺的建設、個人信息的上傳等，但是接下來就到了具體管理個人賬戶的階段了。在這個階段還有很多問題沒有解決，比如各地的數據平臺對接不上、異地信息共享存在各種障礙等等。因此，還需要采取各種措施推動我國社會保障的信息化建設。首先，應以公民身份證號碼為唯一標識，以“金保工程”為平臺，加強全國范圍內社會保障信息的互聯互通，重點是加強薄弱的中部和西部地區以及農村地區的信息化建設，確保最基礎的賬戶信息全面而又準確。［17］其次，不斷加強社保、民政、財政以及計生等社會保障相關部門的協調，建設統一的社會保障數據庫和公共服務平臺，做到信息互享，以解決社會保障制度間的接續轉移問題，更好地為流動性較強的農民工提供社會保障服務。最后，提高農村中長期社會保障發展和改革意識，盡早做出中長期的發展規劃，健全管理體制，提供制度保障。

(五)加強農村社會保障法制建設

到目前為止，社會保障領域只有一部《社會保險法》，而且社會保險法中的很多規定都很模糊，適用范圍的解釋也不統一，在現實生活中進行參照使用依然存在很多問題。因此，目前不僅要嚴格貫徹這部唯一的《社會保險法》，還要不斷細化其中的規章條例，使之適用范圍更加明確，解釋力度更加具有說服力，更重要的是要在社會保障領域全面推進立法建設，包括社會救助、社會福利和社會優撫等方方面面。具體看來，加快制定和實施與《社會保險法》相配套的法規規章以及規范性文件，形成基本健全和完善的社會保險法律體系，并從依法管理轉向依法治理。［18］畢竟農民是社會的弱勢群體，農村的社會保障又是全面建設小康社會、構建和諧社會和新農村建設的重要內容，為了更好地實現他們的社會保障利益，就必須通過法律手段。首先，應該明晰立法規劃，從宏觀上把握社會保障法制建設的發展方向，目前采用多部單向法并立的分散立法形式比較切實可行。其次，要不斷完善立法內容，根據農村實際情況有計劃地把廣大農民納入到社會保障的法制范疇中，從法制上逐步縮小城鄉保障的差距。最后，要強化實施和監督機制，建立科學、高效、安全的社保管理機制、監督機制，完善相應的法律責任制度，切實促進社會保障制度的良好運行。最終用法律手段強化農村社會保障意識，保護農民的社會保障權益。

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(責任編輯吳星)

Study on Rural Social Security in China Under the Background of the "New Normal"

SUI Dang-chen，PENG Qing-chao
(Shaanxi Normal University，Xi＇an，Shaanxi 710062)

Abstract:The most prominent feature of the economic development of our country at tpresent stage is the "new normal".China＇s rural social security system in the new normal economy is also facing the new situation and new requirements，opportunities and challenges.This article analyses the main problems and the challenges or opportunities of our country＇s rural social security.Based on relevant research，it has put forward some policy suggestions from five perspectives——social security fund management，social security fund operation，social security fund input，social security information construction and social security legal system construction to develop the rural social security under the "new normal" background.

Key words:"new normal"; rural social security; social security system; fund increment; legal system construction

作者簡介:睢黨臣(1963—)，男，陜西臨潼人，陜西師范大學國際商學院教授，管理學博士、碩士生導師，研究方向為:社會保障、養老與失業保險。

收稿日期:2015－06－11

DOI:10.13937/j. cnki. sjzjjxyxb. 2015.04.014

中圖分類號:F323.89

文獻標識碼:A

文章編號:1007-6875 (2015) 04-0075-06