廣西北侖河口自然保護區生態恢復工程績效評價*

林金蘭，劉昕明，陳圓，賴廷和，何斌源

(廣西壯族自治區海洋研究院 南寧 530022)

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廣西北侖河口自然保護區生態恢復工程績效評價*

林金蘭，劉昕明，陳圓，賴廷和，何斌源

(廣西壯族自治區海洋研究院 南寧 530022)

海洋生態修復工程的興起建設，帶動了沿海地區海洋資源和生態環境的保護，但尚未形成規范完整的績效管理體系。為了定量、科學地評價“廣西北侖河口自然保護區生態恢復工程”的實施成效，文章基于工程特點和管理要求，結合“邏輯框架法”和“平衡計分卡”兩種方法設計績效評價模型，從“投入和保障-實施和管理-目標和效益”3個維度構建了績效評價指標體系。評價結果顯示：工程整體績效良好(90分)，較好地完成了預期目標并發揮了一定效益，但在前期技術投入、資金撥付以及施工進度安排方面仍存在一定問題，還需在今后工程實施中不斷加以改進。

生態修復；績效評估；北侖河口；層次分析法

績效的字面意思是成績和效率，其運用于經濟、人力資源以及政府等多方面的含義各不相同，目前還未有統一的定義。通常，績效可以理解成某項活動針對其預定目標的實現程度和有效性[1]。績效評價是績效管理的重要組成部分，指對行為效果和效益的評價，貫穿于行為的全部過程。

績效理念源于企業，20世紀七八十年代被引入政府管理領域，長久以來一直作為西方國家評價、監管企業和政府部門職能效益的有效手段。國外實施的績效評價具備較健全的法律制度，評價對象涵蓋宏觀的政府部門、政策以及微觀的專項、計劃，評價方法系統全面[2]。

相對于國外，我國傳入績效管理的理念比較晚，但至今相關學者也已經開展了多方面的研究及應用，包括與績效評價相關的理論探討[3-5]，不同對象評價指標體系的構建[6-10]，以及評價技術的實際應用[11-12]等。隨著社會經濟的快速發展，如何針對不同行業、不同工程項目進行績效評價，提升工作效率越來越為人們所重視，其中針對公益性工程項目的績效評價和管理也成為研究熱點之一。

近年來，國家大力支持開展海洋生態環境整治及生態修復工程，如中央分成海域使用金支持的海域海島海岸帶整治修復與保護工作，這為沿海省、市、自治區提供了資金支持，且有力地推動了各地海洋資源和生態環境保護工作的開展。但目前關于此類工程的績效評價極為鮮見，尤其缺乏定量化的績效評價技術體系。為全面掌握海洋生態修復項目資金支出和項目執行情況，完善項目監管，有必要借助績效考核手段開展工程實施成效的評價。

為了應對人為干擾造成的北侖河口生境喪失和生態退化，“廣西北侖河口國家級自然保護區生物多樣生態恢復工程(KLFCGG20092037)”(簡稱廣西北侖河口自然保護區生態恢復工程)應運而生，該工程是近年來廣西開展且已竣工驗收的重點海洋生態修復項目之一。本研究基于項目績效評價和管理的理念，結合工程特性構建科學合理的技術體系，以綜合評價工程實施的效率和效果，并識別工程實施、管理過程中存在的不足，從而提出對應的改進措施。

1 工程概況

“廣西北侖河口自然保護區生態恢復工程”是在國家海洋局的支持下，北侖河口自然保護區提出的重大海洋生態工程建設項目，以保護區內紅樹林、海草、鹽沼和濱海植被的生態修復為目的。2010年4月29日，廣西紅樹林研究中心通過招投標方式承擔了該項目。項目投資總額6 127 260.00元，項目計劃工期3年。

工程建設內容為完成北侖河口保護區生物多樣性修復面積共33.3 hm2，且兩年后確保一定的苗木保存率。其中紅樹林、鹽沼草修復工程23.3 hm2，海草修復工程3.3 hm2，濱海植被修復工程6.7 hm2。各生態修復工程區分布見圖1。其中，濱海植被修復工程建設因鶴山土地的糾紛問題拖延1年，后通過專家論證重新調整建設地點，面積4 hm2。項目于2014年5月19日通過竣工驗收。

圖1 項目恢復工程區分布

2 績效評價技術體系構建

2.1 績效評價模型設計

邏輯框架法和平衡計分卡是績效評價常用的兩種模型。

邏輯框架法(logic framework approach，LFA)是美國國際開發署(USAID)于1970 年提出的一種模型，主要用于開發設計、工作計劃和考核評價。該方法的核心是建立事物層次間的因果邏輯關系，其基本結構為“目標/影響-目的/作用-產出/結果-投入/措施”，能夠較好地凸顯實施流程中的關鍵環節，有助于系統全面地評價項目績效。

平衡計分卡(balanced score card，BSC)是由Robert S.Kaplan和David P.Norton于1992 年提出的一種績效管理、考核的工具。該方法圍繞企業戰略目標制訂績效評價指標，是一種融合了組織戰略的有效管理工具[13]。我國學者運用或者結合這兩種模型，展開了不同方面的工程績效評價研究[14-16]，這兩種模型各有優勢，對海洋生態修復工程績效評價有一定的借鑒意義。

該海洋生態修復工程包含明確因果邏輯關系的“投入”“過程”“產出”和“作用”等環節，因此可選用邏輯框架法進行績效評價。但考慮到績效評價一般作用于工程實施過程中和實施結束后，項目產生的長期影響在短期內難以體現，且影響類的指標難以定量化，因此可弱化側重于長期效益的“影響”維度，將符合工程績效評價的框架簡化成“投入-過程-作用”，并具體細化為“投入和保障”“實施和管理”“目標和效益”3個層次。另外，考慮到工程為財政支出的公益項目，在建設過程中各不同層次和形式的利益相關方依據合同約束運作，其委托代理關系較復雜。為了識別能夠反映工程真實績效水平的評價因素，在構建績效評價指標體系時，應系統梳理各參與方在工程實施過程中的關鍵性活動[17]。因此，在建立績效評價模型時也應涉入平衡計分卡的相關理念，在“實施和管理”中強調利益相關者影響工程實施的關鍵因素。本研究構建的績效評價模型見圖2。

圖2 海洋生態修復工程績效評價模型

2.2 評價指標體系構建

評價指標的選取是績效評價的基礎和依據，其設定是否科學合理直接關系到評價結果的客觀和公正[18]。本文基于績效評價模型，結合工程實際特點和專家意見，構建了3個分析要素(A1～A3)共含17個指標(C1～C17)在內的績效評價指標體系(表1)，其中：

(1)投入和保障。對于海洋生態修復工程在實施過程中所需的各項投入，財政資金是首要關注的資源，工程實施的各個環節均離不開資金的支配和控制；其次，此類工程技術要求較強，需要具備深入的前期研究；此外組織制度、人力資源等也是重要的保障措施。此過程主要體現工程的資金、技術和制度保障，具體指標包括前期研究執行率、資金到位率和時效、施工能力水平、組織機構健全性。

(2)實施和管理。海洋生態修復工程是各類利益主體在充分利用現有資源，特過特定行為相互協調和實施的過程，整個過程涉及組織、施工、監管、協調等多方面活動。此過程主要體現項目的效率性，具體指標包括管理措施健全性、項目監管力度、政策法規執行度、招投標制度、合同履約率、實施調整規范性和公眾配合度。

(3)目標和效益。海洋生態修復工程的實施是為了通過采取有效措施改善工程區海洋環境，提升生態質量，其績效考核注重的是工程對立項預定目標的完成情況，包括程度和成效。此過程主要體現工程的影響性，具體指標包括預算執行率、進度執行情況、預期目標完成情況、服務對象滿意程度和工程后期養護保障。

表1 海洋生態修復工程績效評價指標

2.3 評價方法

績效評價領域使用的方法多樣[19-20]，其中層次分析法常用于建設項目管理[21]、污染治理工程[22]等方面的績效評價；為了提高評價的準確性，近年來多策略評價方法成為工程績效評價的常用方式，如層次分析法和專家咨詢法的組合[14]；另外，政府財政支出項目的績效考核多采用計分表的形式設置指標體系，如財政部修訂印發的《財政支出績效評價管理暫行辦法》(〔2011〕285號)等。

基于現有研究成果并結合工程管理要求，本研究結合專家咨詢法和層次分析法將績效考核指數設置成計分制(滿分100)，從而使績效評價的結果直觀且容易發現問題。經多次反饋調整后最終確定的績效考核權重分值見表2。將各項績效評價指標疊加綜合分值劃分成不合格(分值<60)、合格(60≤分值<80)、良(80≤分值<90)、優(90≤分值≤100)4個等級。

3 結果分析

通過實地檢驗該項目各項工程的建設規模和質量，結合對組織單位、施工單位的詢問，以及對工程相關材料的審核，對工程績效進行打分(表3)。

評價指標采取的數據來源于工程開工至驗收全過程匯集的文件資料(2010-2014年)，主要包括：工程招標文件及合同、工程設計與實施方案、技術調查報告等前期準備材料；開工申請、施工現場確認記錄、進度檢查和查定意見、工程變更申請等施工過程文件；工程竣工驗收查定及評審意見、工作總結報告、技術總結報告、專著書稿、原始記錄以及財務報告等成果輸出文件。

表2 案例工程績效考核

注：括號內數值為指標相應權重分值.

根據工程績效評價結果，可知廣西北侖河口自然保護區生態恢復工程績效考核總分為90，等級為優。從“投入和保障”環節看，工程績效得分12，得分率80%，可知工程開展具有較充分的技術和資金支撐，組織機構和人力配置較合理完善，工程開展的前期準備條件較為充足；從“實施和管理”環節看，工程績效得分23，得分率92%，可知實施過程中，工程在管理、質控、組織、施工等方面規范合理，建設方、施工方和項目參與方等多主體配合協調，較好地完成了工程的施工建設和管理；從“目標和效益”環節看，工程績效得分55，得分率92%，可知工程進展較為順利，較好地完成了合同規定的內容和指標，工程具體指標完成情況見表3。總而言之，該工程竣工驗收后整體績效優秀，較好完成了工程預期目標，并發揮了一定效益。

表3 工程驗收指標完成情況

根據評價結果可知，該工程績效考核表中得分較低的指標，即影響工程績效的主要指標為前期研究執行率、資金到位時效、公眾配合度、進度符合性和工程后期養護保障。結合相關資料進行分析，可知該工程實施過程中存在的主要問題如下。

(1)資金到位不及時，影響工程開展。根據工程合同要求，甲方(廣西北侖河口國家級自然保護區管理處)應在工程實施的3年中，每年初支付乙方(廣西紅樹林研究中心)合同總額的30%，3年共支付90%，余款在項目驗收合格、審計報表出來后30天內付清。但甲方實際每年支付款項的時間和金額分別為：2010年9月100萬元，2010年11月83.82萬元，2011年3月150萬元，2012年7月183.81萬元，合計517.63萬元，占合同總額的84.48%。可見合同金額支付的時間和金額均未符合合同要求，資金到位的不及時，在一定程度上影響了工程開展。

(2)項目業主未能有效提供施工場地。工程于2010年5月開工后，施工單位按照項目設計與進度計劃積極開展紅樹林、海草與濱海植被的生態恢復工作，但原計劃在江平鎮巫頭村萬鶴山實施的生態恢復造林任務，因工程所在地的土地權屬存在爭議，產生土地糾紛問題而進展受阻。這主要是因為工程區所在社區主要利益相關者變卦，希望獲得超利益，從而導致工程進展不順。

(3)工程進度拖延，影響工程目標達成。按照合同要求，工程應于2012年12月完工，但實際竣工時間則為2014年5月，延期17個月。主要原因包括：一方面由于工程資金沒有及時到位；另一方面由于濱海植被恢復工程區的土地糾紛問題，施工方耗費1年的時間精力進行多方的協調工作。另外，由于變更生態恢復地點引起的工程計劃的調整也在一定程度上拖延了工程進度。

4 結論和建議

本研究結合邏輯框架法和平衡積分卡的相關理念，考慮管理規定、指標量化、利益相關方關鍵活動等因素，從“投入和保障”“實施和管理”“目標和效益”3個維度，構建符合海洋整治工程特性的績效評價框架。基于工程特性，選取17個指標，并結合專家咨詢法和層次分析法設置將績效考核計分表。以“廣西北侖河口自然保護區生態恢復工程”為對象進行績效評價，以全面掌握該工程的預算資金支出情況、工程實現預定目標和效益的程度和影響，發現工程實施、管理、監督等過程存在的問題，從而有針對性提出對策建議，為同類工程的進一步實施提供決策建議，有效保護和管理工程區生物多樣性可持續發展。

通過績效評價，可知“廣西北侖河口自然保護區生態恢復工程”得分90，整體績效水平優秀，影響工程績效的主要指標為前期研究執行率、資金到位時效、公眾配合度、進度符合性和工程后期養護保障。通過原因分析，可知資金投入不及時和前期研究的不全面是限制工程開展的主要原因，而前期準備不足導致的工程變更調整又引起對工程進度、資金的進一步影響。由此可見，此類海洋生態修復工程實施過程中各環節緊密相扣，建設方、施工方、公眾等多方利益關系復雜，為了保證工程的順利開展，不僅要齊備前期的技術和資金投入，還需要在工程實施時協調多方利益，合理安排資金使用和工程進度，使工程建設符合相關規定，按期按質達成工程目標，并發揮最大社會、經濟、生態效益。

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國家自然科學基金項目(41466001)；廣西科學研究與技術開發計劃項目(桂科合14125008-2-8)； 廣西海洋局科研專項經費項目(100、GXZC2014-G3-0621-KLZB).

X32；P7

A

1005-9857(2015)10-0084-06