韓國無人島開發、保護、管理及對我國的借鑒*

王泉斌

(1.國家海洋局第一海洋研究所 青島 266061； 2.中韓海洋科學共同研究中心 青島 266061)

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韓國無人島開發、保護、管理及對我國的借鑒*

王泉斌1,2

(1.國家海洋局第一海洋研究所 青島 266061； 2.中韓海洋科學共同研究中心 青島 266061)

海島是一國國土的重要組成部分，是經濟社會發展中的一個特殊區域。海島的開發、保護、管理對于維護海洋權益和促進社會經濟發展有著重要意義。文章通過對韓國無人島開發、保護、管理的現狀，存在的問題分析和思考，提出了我國無人島開發、保護、建設和管理過程中的對策，以實現海島資源在保護中開發，在開發中保護。

韓國無人島；發展規劃；管理規劃；我國對策

1 概述

海島是一國國土的重要組成部分，是重要的地理單元。從人文地理學的分類角度，海島可以分為有人島和無人島。無人島指的是沒有居民常年居住的，海洋中自然形成的陸地[1]。

1.1 韓國無人島現狀

韓國目前共有3 300余個島嶼，其中無人島約占全部島嶼的85%[2]。無人島是由島陸，島基，島灘和環島海域組成的一個完整而獨立的生態地域系統。不同類型的海島都有其特殊的生物群落與小生境，從而形成獨特的生態系統，海島自然地理環境，資源和社會經濟條件各不相同，又由于歷史、社會、地理等因素使海島形成了特殊的經濟區域[3]。

1.2 無人島的價值

從社會和經濟發展的角度看，無人島的價值意義主要體現在以下方面。

1.2.1 自然資源價值

無人島有陸域資源、水域資源等資源，這些資源可以給經營者帶來經濟利益。

1.2.2 生態經濟價值

獨立的，沒有或很少有人類活動干擾的無人島，生態系統相對獨立且獨特，同時也比較脆弱。其生態經濟價值既包括可度量的市場價值，還包括非市場價值。一些無人島上有良好的植被，是一些鳥類，蛇類及其他珍稀動物棲息地；一些無人島蘊藏著特有的，稀有礦物資源。海島作為海洋的一部分，其生態經濟價值在區域經濟中具有不容置疑的重要地位[1]。

1.2.3 科學研究價值

無人島相對單一、封閉、少干擾的自然環境和資源體系，使得其保存有較好的歷史發展長河的軌跡，如地球形成過程中的地質地貌變化情況，生物進化不同階段的痕跡或化石等這些都具有重大的科學研究價值[1]。

1.2.4 軍事利用價值

海島所起的軍事作用主要由海島的位置、大小、形態以及在國家政治、經濟、軍事活動中的地位所決定。部分海島(多為無人島)是國家領海的基點，具有重要的政治地位；還有一些海島由于其所處位置的特殊，成為軍事布防的戰略要地。

2 韓國無人島的開發、保護與管理

2.1 韓國無人島的開發、保護

作為國家領土的重要組成部分，無人島具有難以估量的經濟、社會、政治和軍事價值：它們或具有潛在的資源、環境價值，或是天然軍事屏障，或是國家領海前沿，因而對無人島的開發、保護與管理就變得尤為重要。各國在開發其無人島資源的同時，都很善于結合自身的條件，因地制宜，形成自己獨特的風格。20世紀90年代，韓國的海島開發以污染少效益高的旅游項目居多，1997年韓國把生態旅游確定為主導產業進行培育，海島的生態保護也越來越受到重視。眾所周知的韓國濟州島就將低碳經濟作為發展遠景，提出“全球環境資本”的口號，推出生態環境評值系列[4]，而韓國在無人島嶼的開發中也傳承了這一思想。在無人島的開發中韓國對于絕對保護和準保護無人島內私有土地的買入是通過協商來進行的，同時限制對絕對保護或準保護無人島的開發行為；而可利用無人島韓國是通過海洋休閑活動產業等，促進可利用無人島嶼開發利用同時增加財政預算的支持，誘導可開發島嶼的開發利用；對于可開發無人島則主要體現在海島開發批準權限的確定和完成開發的無人島的事后管理體制這兩個方面。

韓國全羅南道麗水市的海上密密麻麻地分布著310多個無人島，這些島嶼大都風景優美，人跡罕至，保留著大自然原有的風貌。韓國地方政府和海洋水產部已于2011年著手開發無人島旅游項目，開發一部分原始島嶼，目的在于吸引中國等國外游客。無人島的開發方式多種多樣。其中，船只容易靠岸、開發條件良好的無人島將被重點開發。游客可以親自到島上參觀保持原有風貌的島嶼，也可以體驗各種海上娛樂運動。海洋水產部計劃用可承載8人的游艇免費接送游客往返于陸地和無人島之間。

全羅南道新安郡計劃將距離新安郡內陸約6 km的沙稚島(面積為4.7萬m2)開發成“中國島”，另一個無人島牛洗島(面積為2.2萬m2)將被指定為“亞洲島”，無人島開發計劃的目的是要將前往首爾或濟洲島的中國等國外游客吸引到新安郡。

另外，韓國其他地方政府也紛紛加入開發無人島的行列當中。全羅南道高興郡時好島(音譯)打出了“體驗原始時代”的口號，目前正在搭建窩棚；全羅南道新安郡計劃將鹿島(音譯)和馬木島(音譯)等無人島打造成擁有家庭酒店和高爾夫球場的“療養島”以及擁有康復中心和瑜伽中心等的“瘦身島”；慶尚南道南海郡計劃在木果島等無人島上建造生態公園；濟洲西歸浦市計劃在兄弟一島建造潛水體驗場等設施。

為了避免無人島的開發熱潮帶來一系列的環境污染問題。韓國海洋水產部對韓國全國2 900多個無人島中的680多個島嶼進行了實地考察，為保護環境，將其中170多個島嶼指定為禁止開發無人島，將其余510多個無人島列為可開發無人島。另外，2 000多個無人島則尚未進行實地考察。韓國海洋水產部的一位有關人士表示：“將盡快出臺相關開發指導方針政策，以防止地方政府盲目開發無人島” 。實施無人島開發與保護，應以實現促進海島資源合理有序開發利用為目的，同時要牢記生態環境是其開發可持續發展的基礎。

2.2 韓國無人島的管理

2.2.1 無人島管理的必要性

根據《聯合國海洋法公約》，沿海國家為擴大本國的海洋主權而展開激烈的競爭。日本、中國均制定了關于無人島保護的法律，為應對可能造成的影響及韓日、韓中海洋劃界，韓國強化作為海洋主權基礎的無人島嶼的作用。此外，為了應對由于地球變暖及大規模圍海造田導致的海平面上升，也要求系統的、長期的角度對領海基點進行持續地管理[2]。由于韓國無人島的管理體制不健全，一方面對于無人島嶼進行系統管理的基礎資料不足，缺乏統一管理的基礎數據；另一方面因海洋垃圾、不適當采伐，造成無人島自然景觀和生態系統遭到破壞，有必要加強管理，確保無人島的可持續利用，以維持保護和開發之間的協調和平衡。

2.2.2 關于無人島嶼的立法現狀

韓國對海島開發保護管理的法律規定多體現在海島的綜合立法中，在單行立法模式中既有統一的海島立法，如《島嶼開發促進法》和《韓國島嶼開發促進法實施令》；又有專門針對一個海島的立法，如《關于獨島等島嶼地域生態系保護的特別法》。同時，在海岸帶的法律中也有管理海島的規定，如《韓國沿岸管理法》等[5]。對無人島嶼進行管理法律法規主要包括：《關于無人島嶼保護及管理法》《關于國土計劃及利用法》《關于獨島等島嶼區域的生態保護法》《自然公園法》《沿岸管理法》《產地管理法》等。《關于無人島嶼保護及管理法》根據管理分類標準將無人島分為絕對保護、準保護、可以利用、可以開發4類進行管理。

2.2.3 韓國無人島嶼2012管理規劃投資計劃的內容

投資計劃共分4個領域，20個詳細課題，包括：① 無人島嶼管理基礎建設：無人島嶼管理制度調整；推進盡早完成實態調查；建立綜合信息體系；確立及加強管理體系；管理財政確保及人力增強；構建相關機關合作體系。② 各管理類型系統管理：無人島嶼管理類型指定；根據管理方案進行系統管理；對于未登記無人島嶼的管理；惡化生態的恢復及外貌復原；保護無人島嶼內的私有土地購買；推進利用及開發。③ 領海基點無人島嶼特別管理：確立管理體系基礎；實態調查及建立數據庫；構筑科學系統。④ 教育宣傳：實施管理力量增強教育計劃；提高認識建立宣傳體系；加強自發的無人島嶼管理力量；培育政策研究和教育機關；培育教育機關。投資計劃系統地分3個階段推進：2013年年底前、2014-2017年、2018-2019年，總投資1 367億韓元(約1.3億美元)。

2.2.4 韓國無人島嶼2012管理規劃的主要內容[2]

(1)整頓無人島嶼管理制度，強化管理體制建設。海洋水產部負責修訂相關法律法規，完善對無人島嶼保護和強化管理的法制手段，制定自然休息年制度、日常使用管理制度等；建立無人島嶼管理分配體制，明確海洋水產部、國立海洋調查院、地方海洋港灣廳、海洋警察廳(韓國無人島保護及管理法實施法令第二十條第一款規定了海洋警察廳、地方海洋港灣廳、國立海洋調查院是無人島的檢察機關[6])、地方自治團體、市民團體的職責；設置無人島嶼管理協議會，協調部門管理，定期進行管理事宜的商討；鼓勵公眾參與，建立區域和居民密集型無人島嶼管理體制，加強保護無人島嶼的宣傳與教育，通報懲罰破壞行為，獎勵保護行為。

(2)早日完成實況調查，構建綜合情報體制。確保所有島嶼的陸地考察最晚在2012年年底前完成，將無人島嶼的生態和自然環境，人文環境等實況調查結果資料的數據庫化，引入歷史管理系統，多部門合作，對所有島嶼進行綜合管理。建立門戶網站，搭建地方海洋港灣廳和自治團體的信息共享平臺，實現官方、民眾及時、快捷獲得無人島嶼的相關信息。通過門戶網站的運行，與國土地理情報院正在構建的島嶼情報系統結合，至2013年建立國家無人島嶼信息系統(無人島嶼綜合情報系統經營管理指南)。

(3)制定無人島嶼管理類型的標準。確立合理的管理類型指定基本原則，包括制定的先后順序和細節原則，確定與無人島實情相符的管理類型。積極組織相關行政部門的收集利害當事人的意見，確保無人島嶼管理政策的民主性和實效性。

(4)制訂不同模式的管理方案。絕對保護無人島嶼的基本管理方案，包括事前預防的無人島嶼管理、根據自然環境、生態界的隔年計劃實施監控、居民和地域密集型保護、管理體制的確立；準保護無人島嶼的基本管理方案，包括行為限制管理、強化管理和相關機關的協作、根據自然環境、生態界的隔年計劃實施監控；可利用無人島嶼的基本管理方案，包括海洋休閑活動和探訪生態體驗等推進、國庫對地方可利用島嶼保護設施的支持；可開發無人島嶼的基本管理方案，包括對島嶼開發批準權限的確定和完成開發的無人島嶼的事后管理體制等。

(5)未登錄無人島嶼的管理。通過實況調查，根據《國有財產法》對新發現的島嶼命名并進行國有化以及登錄在地籍公簿上，對錯誤的登記信息予以更正。國土地理情報院，國立海洋調查院等擁有無人島嶼相關的衛星資料的機關，要協助錯誤島嶼信息的更正。

(6)對受損害的無人島嶼實施生態修復。通過實況調查，構建關于無人島嶼的生態界、受損現狀類型和原因的數據庫數據，進行系統化管理。強化無人島嶼管理模式，利用監察和教育宣傳防止損害強化事前的活動，使環境負荷最小化。對領海基線無人島嶼的現狀進行定期檢查和修復。

(7)確保和保障無人島嶼的管理經費和人力。無人島嶼的保護和被破壞島嶼的復原等需要大量財政支持，因而要擴大用于無人島嶼管理的持續性預算。另外，無人島嶼數量很多，分布在各個地方，所以對無人島嶼進行管理和監視的范圍很大，一定要確保進行管理的人力。

2.2.5 海島主權爭端

根據《聯合國海洋法公約》規定：一個島礁的主權歸屬可以決定這個島周圍以200 n mile為半徑的海域的主權和主權權益的歸屬；一個能維持人類居住或者其本身的經濟生活的島嶼可以擁有43萬km2的專屬經濟區及該區域內的生物和非生物資源，從這個意義上講，維護海島安全就是維護海洋國土的安全。這就使一些小島身價倍增，尤其是那些遠離大陸，資源十分匱乏，又是不毛之地，人類難以立足的小島、小礁更是如此[7]。

目前，一些遠離陸地島礁的主權爭端已成為國際“熱點”問題。例如：韓國與日本的獨島(日本稱竹島)(0.187 km2)之爭。

3 我國無人島開發的現狀、對策及借鑒

3.1 我國無人島開發保護的現狀

相較于韓國而言，我國無人島的開發保護建設也在積極推進中。我國無人島眾多，占海島總數的94%，面積為海島總面積的2%。無人島多數遠離大陸、交通不便、面積狹小、資源單一，生產和生活條件艱苦。從戰略意義上看，它們是我國海洋可持續發展的重要基地。長期以來，我國無人島處于無人管理狀態，存在很多問題：有些島嶼資源、環境遭受破壞；有些海島主權難以有效維護；有些海島因自然和人為因素已經或正在消失。

3.2 我國采取的對策

針對上述存在的問題，加強無人島的開發、保護及管理已經刻不容緩。依據2010年3月實施的《中華人民共和國海島保護法》，我國出臺了一系列配套政策、制度和標準，初步構建起了比較完善的無人島管理政策體系。2011年4月，我國無人島開發利用工程建設正式啟動，國家海洋局公布了首批176個開發利用無居民海島名單，這些海島涉及8個省(自治區)，其中遼寧11個、山東5個、江蘇2個、浙江31個、福建50個、廣東60個、廣西11個、海南6個，其開發利用的主導用途涉及旅游娛樂、交通運輸、工業、倉儲、漁業、農林牧業、可再生能源、城鄉建設、公共服務等多個領域。為推進無人島的合理開發利用，規范無人島使用秩序，2011年8月，國家海洋局出臺了《無居民海島保護和利用指導意見》和《無居民海島用島區塊劃分意見》。隨著我國管理政策的逐步完善，這為無人島開發保護提供了巨大的發展空間，有力地推動了無人島資源和環境的開發利用，同時強化了對一些面臨嚴重生態環境威脅海島的保護性修復工作(表1)。

表1 關于無居民海島的管理政策

資料來源：國家海洋局《2010年海島管理公報》.

3.3 對我國的借鑒

3.3.1 管理區域劃分，建立島嶼綜合情報信息管理系統

在有關無人島開發、保護及管理過程中，我國應加大資金和人力的投入，采取分級分類綜合管理方式進行無人島的管理，同時積極進行海島調查，摸清我國的海島情況。據報道，迄今為止中國僅在20世紀80年代開展過全國范圍的、較為系統的海島調查。隨著改革開放深入，海洋經濟快速發展，海島資源生態、開發利用情況等發生了巨大的變化，但調查研究工作卻沒能跟上經濟發展[10]。因此應開展海島綜合調查，建立海島數據庫。

3.3.2 能源開發政策的制定

海島的開發需要持久的能源供應，因此要大力發展新能源產業。韓國濟州島基于《韓國新能源和可再生能源基本計劃》確定了能源發展計劃，對新能源發展給予各項鼓勵，包括：對新能源及可再生能源基礎設施建設的貸款支持、稅收補貼、對新能源企業的支持、對新能源消費的支持等[11]，我國在海島開發過程中也應結合海島自身特點，制定相應的能源開發政策，包括鼓勵開發利用海島及周邊風能、溫差能、波浪能、太陽能等新能源及可再生能源。

3.3.3 突出特色開發海島資源

海島資源的開發，應因地制宜，形成自己的風格，突出自己的特點，韓國無人島的開發中有療養島，瘦身島，生態島等就是體現了這一點。我國在無人島的開發中，可以借鑒韓國無人島開發的成功經驗，注重開發的特色和模式。海島資源的開發不可避免的對海島脆弱的資源與環境基礎產生壓力，甚至是破壞并反過來影響到海島資源開發的健康，因而在海島資源開發過程中應注重海島的生態保護，以實現海島資源的可持續發展。當然開發利用無人島，除了關注生態開發島嶼外，還應該注重利用島嶼價值來開發海島(如，美國的帕邁拉礁因其具有的極高科研價值而成為美國的科研工程基地)。

3.3.4 加大開發保護的政策扶持力度

目前，無人島的自然條件普遍差，無人島的分散性使得相互聯系困難，基礎設施不能共享，再加上交通不便，這些都給開發活動帶來了較大的困難。如今海水淡化，風力發電以及衛星通信技術已成為可能，但所需資金依然巨大。這些都需要加大對無人島開發利用與保護的政策扶持力度，同時制定相關的開發優惠政策，以維護開發者的利益，使國家和個人都受益。

3.3.5 對有爭議海島采取“主動作為”的原則

在對待周邊海域有爭議的島嶼問題上，韓國采取了“主動作為”的原則，使與之有爭議的鄰國在某種程度上處于被動的局面。而我國的黃海、東海、南海均有島礁被周邊一些國家非法侵占，某種程度上失去對相關島嶼及附近海區的控制權，對這些無人島的開發、保護、管理不僅是經濟問題，已關系到我國的海洋權益，更應受到重點關注。對于海島主權爭端問題的解決，除采用司法途徑外，對有爭議海島采取“主動作為”的原則是緊迫和必要的。

[1] 劉容子，齊連明，王忠，等.我國無居民海島價值體系研究[M].北京：海洋出版社，2006.

[2] 韓國海洋水產部，韓國周邊無人島嶼管理戰略規劃[Z].2010.

[3] 國家海洋局.中國海洋21世紀議程[R].北京：海洋出版社，1996.

[4] 鄭瑋娜.國內外專家：低碳方式是海島旅游可持續發展的趨勢[EB/OL].(2010-11-04)[2015-02-10]. http://news.xinhuanet.com/society/2010-11/04/c_13590747.htm.

[5] 宋婷，朱曉燕.國外海島生態環境保護法律對我國的啟示[J].海洋開發與管理，2005，22(3)：14.

[6] 韓國海洋水產部.韓國無人島保護及管理法實施法令[Z].2013.

[7] 林河山，廖連招.從海島的戰略地位談海島生態環境保護的必要性[J].海洋開發與管理，2010，27(1)：5-6.

[8] 謝毅哲.韓國奪回獨島風云錄[EB/OL].(2010-09-22)[2015-02-12].http://news.xinhuanet.com/world/2010-09/22/c_12597001.htm.

[9] 韓國在韓日爭議島嶼建民宅 抗倭名將后人保平安[EB/OL].(2011-08-05)[2015-02-12] .http://news.xinmin.cn/rollnews/2011/08/05/11632971.html.

[10] 許雪毅.海洋局局長：中國海島“家底”將于2011年公布[EB/OL].(2011-03-11)[2015-02-13].http://www.gov.cn/jrzg/2011-03/11/content_1822745.htm.

[11] PARK Y C，KIM D S，HUH J C，et al. New and renewable energy policies of Jeju Island in Korea[Z]. World Renewable Energy Congress 2011 May 8-13，Linkoping，Sweden.

國家海洋局第一海洋研究所基本科研業務費專項基金項目“中韓海洋功能區選劃政策及技術方法比較研究(2015019)”及“中韓海洋功能區選劃政策及技術方法比較研究(2014019)”.

D931.3；D912.6；P7

A

1005-9857(2015)10-0030-05