基于現代辦公環境的機關文檔痕跡化管理模式初探

管先海　孫洋洋　亓曉華　白樺

摘要：機關文檔工作是機關工作的重要組成部分。本文在分析基于現代辦公環境的機關文檔管理特點和癥結的基礎上，引入痕跡化管理的理論，提出了借助新媒體增強機關文檔痕跡化管理意識、依托新制度健全機關文檔痕跡化管理規范、適應新需求完善機關文檔痕跡化管理機制、構建新結構嚴密的機關文檔痕跡化管理流程、基于新科技提升機關文檔痕跡化管理技術的“五位一體”的機關文檔痕跡化管理模式。

關鍵詞：現代辦公環境；機關文檔管理；文檔痕跡化管理；“五位一體”管理模式

1983年4月28日中央辦公廳、國務院辦公廳發布的《機關檔案工作條例》第二條指出：“機關檔案工作是機關工作的重要組成部分，是提高機關工作效率和工作質量的必要條件，是維護機關歷史真實面貌的一項重要工作。”隨著政治、經濟、社會、科技的不斷進步，我國機關辦公環境和文檔管理也發生了巨大變化。筆者基于現代辦公環境，對我國機關文檔管理的特點和癥結進行分析，引入痕跡化管理理論，提出了“五位一體”的機關文檔痕跡化管理模式。

1 基于現代辦公環境的機關文檔管理的特點與癥結

1.1 現代辦公環境下的機關文檔管理的特點

1.1.1 機關文檔管理硬件、軟件的現代化。20世紀90年代以來，伴隨著現代信息技術的飛速發展，各機關也逐漸實現了辦公設備現代化，在提高工作效率同時使得電子文件的數量明顯增加。在2002年發布的《全國檔案信息化建設實施綱要》中將檔案管理應用系統建設與推廣作為一項重要內容，并明確提出要提高計算機、網絡技術在檔案工作中的應用，推廣規范檔案管理軟件，普及文檔一體化管理系統，推進檔案目錄、全文及多媒體數據庫建設，加強網站及檔案工作信息網的構建與利用等內容，并要求各級檔案部門認真組織落實，有效推動了現代化硬、軟件在我國檔案工作中的廣泛應用。因此，機關利用現代化硬件、軟件設備處理文檔工作并不斷提高其效率作為發展趨勢和努力方向，也對信息化背景下促進機關文檔管理一體化的應用理論發展提出了客觀要求。

1.1.2 機關文檔管理的載體形式的現代化。適應現代辦公環境的要求，我國對各級機關文檔提出“雙套制”歸檔要求。2003年7月28日國家檔案局第6號令公布的《電子公文歸檔管理暫行辦法》第六條指出：“電子公文形成單位必須將具有永久和長期保存價值的電子公文，制成紙質公文與原電子公文的存儲載體一同歸檔，并使兩者建立互聯。”中華人民共和國國家標準《電子文件歸檔與管理規范》（GB/T18894-2002）總則中也指出：“電子文件自形成時應有嚴格的管理制度和技術措施，確保其真實性、完整性和有效性。”“歸檔電子文件同時存在相應的紙質或其他載體形式的文件時，應在內容、相關說明及描述上保持一致。”“應保證電子文件的憑證作用，對只有電子簽章的電子文件，歸檔時應附加有法律效力的非電子簽章。”因此，在機關內部，文件最初以電子文件形式起草生成，以傳統文件形式在組織內部實際運轉，即便是已在電子文件有電子簽章的情況下，也同時要在紙質文件上再予簽發，可謂是雙套文件交錯運行，后以傳統檔案形式歸入檔案室，其電子檔案多留存至文印中心。一句話，現代辦公環境下的機關文檔管理正在逐步實現載體形式的現代化，電子公文、電子檔案的數量正在逐年增加。

1.1.3 機關文檔管理的方式方法的現代化。機關文檔載體與機關文檔信息是管理工作的兩個基本方面。當機關文檔載體在機關文檔管理中占主導地位時，按照形象思維與手工管理的方式，以機關文檔的物質介質為基本對象，來進行機關文檔管理工作；當機關文檔信息在機關文檔管理中占主導地位時，按照抽象思維的方式，以機關文檔的信息內容為對象和手段，來進行機關文檔管理。鑒于我國機關電子、紙質文檔雙套運行的現狀，我國機關文檔管理現處于實體管理向信息管理過渡的時代，但目前還是實體管理的時代特征較為顯著。一句話，現代辦公環境下的機關文檔管理正在逐步實現方式方法的現代化，盡管目前機關文檔實體管理的特點仍較為明顯，但是機關文檔管理已經進入由實體管理向信息管理過渡的嶄新時代。

1.2 基于現代辦公環境的機關文檔管理的癥結。在現代辦公環境下，機關文檔管理出現了一體化的發展趨勢，大文件觀風行一時。《文件管理國際標準（ISO15489）》將文件定義為“機構或個人在履行其法定義務或者業務事務活動中形成、收到并保管的作為證據及信息的記錄”。陳兆祦教授在大文件學說的創立中功不可沒。早在1987年在國內提出該學說，并將文件定義為：“組織或個人在社會活動中，為了相互聯系、記載事物、處理事務、表達意志、交流情況而制作的又構成該項活動組成部分的記錄材料。”[1]根據上述大文件觀的理論，現代辦公環境下的機關文檔涵蓋了機關活動中形成、收到并保管的作為證據及信息的一切記錄。

在大文件的視域下，筆者關注到了機關微觀文檔，即記載內容范圍較小或時間較短的文檔，如機關、企業的月報、季報和某些具體記錄、各種統計材料的基礎數據等。機關痕跡文檔正是機關微觀文檔的一種。筆者認為，機關痕跡文檔是機關在文件運動過程中形成的區別于機關主文檔的輔助性信息軌跡的記錄材料。就機關實體文檔而言，機關痕跡文檔主要包括以下三類：一是標注型文檔。是指在文件歸檔過程中形成的關于文件辦理活動的記錄，如公文辦理標注卡、公文材料傳遞袋、公文流轉記錄卡以及公文分類整理日志等。二是關聯型文檔。是指可與歸檔文件歸為同一案卷，有附屬性關聯但只在檔案室短暫保存而無需歸檔的信息記錄，如過量附件、請柬及信封等。三是輔助型文檔。是指在文件辦理過程中補充的有利于文件下一步辦理的信息資料，如臨時性意見審批卡、文件整理參考資料（部門職能分類表）等。

基于現代辦公環境下機關文檔管理特點，結合大文件視域下機關痕跡文檔的各類實體文檔，參照文件生命周期幾個階段，綜合審視現代辦公環境下機關文檔管理中存在的癥結性問題，主要有以下兩個方面。

1.2.1 機關文檔管理無跡可循、無據可查。具體表現為：其一，在文件的制作階段，就機關實體文檔而言，沒有將文件內容、版本和背景信息的變更及時標注，致使不同版本的文件不能被完整留存，不利于幫助人們了解和研究文件的形成過程，也不利于發揮對文件各種文本的印證核實作用；就電子文件而言，文件生成已多非人工手寫，而是直接在計算機上起草生成，甚至在建立了局域網的機關，連電子文件草稿的審核、簽發也在網上完成，而這期間電子文件草稿的各種修改情況，如不采取特殊的版本保護措施和版本留痕技術，將會蕩然無存，導致電子文件草稿不復存在，出現“定稿與正本的合一”的現象。其二，在文件的現實使用階段，即文件的運轉與審批階段，這一階段的文件形式多以紙質文件形式呈現。在機關工作中，一份文件常在多個處室進行流轉，供同一工作體系的不同負責人予以審批。但在這個過程中，卻沒有明確而規范的流轉記錄和審批意見標注，致使在對文件級檔案按照職能原則進行鑒定時難以準確鑒定其價值，在按照“年度—機構—保管期限”對文件級檔案分類時難以精確劃分。此外，電子文件在此階段的元數據追加、保存也沒有得到充分重視。其三，在文件由現實使用向暫時保存過渡的階段，即機關業務部門在一項職能活動結束或告一段落后，需要按照歸檔程序和歸檔制度的有關規定，對歸檔文件進行科學的鑒定篩選和系統整理，一般由文書單位負責此項工作。在這個過程中，機關內部文書單位或負責人不能對辦理完畢的文件的鑒定結果、收集和分類情況進行及時記錄，也沒有在檔案袋上進行及時標注，以致向檔案室移交時存在收集失全、失準的現象，比如附件和賬外文件的遺漏。其四，在文件的暫時保存階段，其問題主要體現在檔案鑒定、整理和編目過程中，檔案管理人員對價值鑒定不明確的文件沒有及時標注而是主觀處理，致使檔案遺漏或者泄密；在檔案整理過程中，沒有規范留存檔案整理日志，致使缺損檔案不能得到及時補充；在檔案編目過程中，沒有對暫時斷裂的檔案號做出標注，造成檔案號缺省或者重復。與此同時，電子管理系統內部歸檔范圍設置通常不盡明確，會導致電子檔案移交失全現象。總之，無論是在文件的制作階段，還是在文件的現實使用階段，抑或是在文件由現實使用向暫時保存過渡的階段，甚至是在文件的暫時保存階段，機關文檔管理無跡可循、無據可依的癥結性問題都或多或少地普遍存在，從而導致機關文檔管理無跡可循、無據可查癥結的產生。

1.2.2 機關文檔管理有跡可循、無據可依。具體表現為：其一，機關痕跡文檔格式不規范。就標注型痕跡文檔而言，普遍存在各自為政的現象，不同階段、業務部門的載體規格和信息著錄格式不一。以公文標注卡為例，部分處室以便箋代替標識卡，并用曲別針將其附在檔案上一同移交，因易于遺失而無法提供可參考信息；就公文流轉袋而言，形制不一，也沒有設定內含公文目錄的標注格式，不易于整理且易造成重復勞動。就檔案整理日志而言，因考慮到無須歸檔，便隨手將整理情況記錄于任一處，同樣易于遺失。此外，痕跡文檔著錄格式不統一導致其難以被讀取，也難以發揮參考和憑證作用。其二，痕跡文檔處理無依據。某些文件攜帶的大量附件在整理檔案時并不一同歸檔，也沒有規范的處置方式、保存期限和保密限定，但其自身常攜帶有大量的原始信息，并具備一定的參考價值，不能直接銷毀，有時便置于角落中，等全部工作完畢由文檔人員自行處理，易造成泄密現象。反之，輔助型文檔如政府單位的職能劃分表，文檔工作期間擁有強烈的參考價值，工作結束之后理應直接銷毀紙質版以防信息泄露。總之，就大文件視域下的機關痕跡文檔的各類實體文檔而言，現代辦公環境下的機關文檔管理過程中，機關痕跡文檔格式不規范、痕跡文檔處理無依據的問題或多或少地普遍存在，從而導致機關文檔管理有跡可循、無據可依癥結的產生。

2 基于現代辦公環境的機關文檔痕跡化管理模式

關于痕跡化管理的概念，陳舜平先生在《痕跡化管理芻議》一文中指出：“痕跡化管理就是讓所有的管理都留下印記，即使是小小的一個環節、步驟都要留有痕跡，以便以后有證可查，還可理解為對管理痕跡的管理，即對于實施管理時所做的記錄、圖片、電子檔案等都需要收集、整理、分類、保存等，以備今后考察。”[2]結合陳舜平先生的觀點，筆者認為，痕跡化管理是指注重過程管理，將管理過程中每一個步驟和環節及時痕跡化，并對所留痕跡進行規范的收集、整理、分類、保存的科學管理方式，使得各項管理活動條理清晰，有跡可循。痕跡化管理最突出的特點就是通過查證保留下來的文字、圖片、實物、電子檔案等資料，可以有效復原已經發生了的管理活動。

筆者基于現代辦公環境下的機關文檔管理一體化思想，將痕跡化管理的理論引入機關文檔管理中，不僅體現在各機關從文書管理和檔案管理的全局出發，以時間和職能部門為軸，在文件形成、辦理、運轉、收集到歸檔管理的全過程中，對文件內容或者形態的變更進行及時的標注、補充或記錄，還包括對該過程中伴隨產生的痕跡文檔進行規范處理，以掃除機關文檔管理中的死角，實現文檔管理一體化的無縫銜接。簡單來說，筆者認為，基于現代辦公環境的機關文檔痕跡化管理，就是既要將機關的文書管理、檔案管理及時痕跡化，又要對伴隨機關的文書管理、檔案管理所產生的痕跡文檔及時進行科學處理。機關文檔管理一體化是機關文檔痕跡化管理的提綱，而機關文檔痕跡化管理又是機關文檔管理一體化的黏合劑。正是基于上述對基于現代辦公環境的機關文檔痕跡化管理的理解與認識，筆者探索了一種基于現代辦公環境的“五位一體”的機關文檔痕跡化管理的嶄新模式。這里的“五位一體”，就是借助新媒體增強機關文檔痕跡化管理意識、依托新制度健全機關文檔痕跡化管理規范、適應新需求完善機關文檔痕跡化管理機制、構建新結構嚴密的機關文檔痕跡化管理流程、基于新科技提升機關文檔痕跡化管理技術的五位一體。這五個方面互為聯系、不可或缺，共同構成基于現代辦公環境的“五位一體”的機關文檔痕跡化管理模式。

2.1 借助新媒體增強機關文檔痕跡化管理意識。由于機關文檔痕跡化管理模式在當下尚未被引入機關文檔管理中，所以增強機關文檔痕跡化管理意識是進行機關文檔痕跡化管理工作的前提，也就應當借助新媒體對機關工作人員進行宣傳教育以增強其痕跡化管理意識。首先，就宣傳教育途徑而言，筆者倡導機關擺脫材料印發、會議宣傳、視頻觀看等傳統模式，利用當下炙手可熱的新媒體如微信、微博、博客等交互性“微”媒介進行宣傳推廣。其次，就宣傳教育內容而言，應根據機關文檔痕跡化管理的需要側重提高以下幾種意識：一是提高記錄意識。也就是說，機關各部門在處理機關文檔時應該對機關文檔的更改、流轉、整理等行為做出及時的記錄，并對記錄進行短暫保存或向檔案室移交以發揮機關文檔現行價值。二是提高收集意識。也就是說，機關業務部門人員應有主動的收集意識，在處理機關文檔的過程中對其價值做出初步鑒定和篩選，將需要歸檔的文件及其痕跡檔案及時收集起來，以保證歸檔文件的全面、完整、齊全。三是提高分類意識。分類是機關文檔整理中的重要一環，機關業務部門人員應按照分類原則和具體標準對機關文檔進行有序分類，為機關文檔管理提供良好的基礎。四是提高歸檔意識。也就是說，機關各部門應該主動地、及時地按照工作要求將本部門處理完的機關文檔和伴隨其產生的痕跡文檔向機關檔案室移交歸檔，謹防出現遺漏、延時現象。

2.2 依托新制度健全機關文檔痕跡化管理規范。一方面，各級機關要健全機關文檔管理工作規范，完善與落實相關制度和標準。首先，文書標準可操作性差且滯后于檔案標準是阻礙文檔工作銜接的一個重要因素，我國應統籌規劃文件標準的制定工作，滿足文件標準化管理的實際需求，注重與檔案標準的呼應，適應檔案信息化管理的新形勢，并輔以推廣落實和檢查考核。其次，各級機關應以《檔案法》、《機關檔案工作條例》、《機關檔案工作業務建設規范》等法律法規和檔案工作的制度規范為根據，結合本機關的工作實際，健全和完善檔案工作制度和規范，如機關檔案管理辦法、檔案分類大綱、保管期限表、檔案文件材料歸檔和不歸檔范圍等；完善檔案的管理、利用、保密、鑒定、銷毀制度等。再次，各級機關應貫徹執行《黨政機關公文格式》（GB/T 9704-2012），注重文件的登記、著錄格式等。最后，各級機關應注重文件的載體格式即用紙、書寫材料、封裝格式等。另一方面，各級機關要建立機關痕跡文檔管理規范，強化機關痕跡文檔管理。我國對于機關痕跡文檔的處理尚無明確的規范，機關各部門或檔案室往往按照自己的工作習慣進行處理。這就要求有關部門盡快出臺機關痕跡文檔書寫標準和處理制度，如機關痕跡文檔的書寫格式、保存期限、保密范圍和處置去向等。此外，對于不同類型的機關痕跡文檔所需要的記錄載體如標注卡、統計表、流轉袋的格式、材料應該由機關統一定制或采購，以利于機關痕跡文檔的規范化管理。

2.3 適應新需求完善機關文檔痕跡化管理機制。機關文檔一體化管理機制是機關文檔痕跡化管理機制的基礎，完善機關文檔痕跡化管理機制離不開機關文檔一體化管理機制的完善。而文檔一體化管理要求在機關系統內建立統一的工作程序和統一的控制中心，使得文件管理和檔案管理之間不存在明顯的分野，但立足于我國機關內部文書部門和檔案部門的相對獨立性的現狀，筆者從“協同”的角度出發，認為各機關應從宏觀協同、前端協同、末端協同三個方面完善機關文檔一體化管理機制，進而建立健全機關文檔痕跡化管理機制。其一，宏觀協同。也就是說，各級機關要組建機關文檔管理工作領導小組及其辦公室，一方面，負責機關文檔管理工作的規劃、制度、標準的審核和發布；另一方面，要負責本機關文檔管理工作的內調外聯工作，及時召開機關文檔管理工作協調會議，與各部門密切配合，做好機關文檔管理工作，進而做好機關文檔痕跡化管理。其二，前端協同。也就是說，對整個機關文檔管理過程的目標、要求和規則進行系統分析、科學整合后，把需要和可能在文件現行階段實現或者部分實現的管理功能盡量在現行階段實現，從前端確保機關文檔一體化管理的實施效果，進而強化機關文檔痕跡化管理。如吉林省和長春市檔案局創建的“三位一體”的“吉林模式”，將文件的登記、立卷、著錄（包括標引）同時進行，其最大特點是將文件的“歸檔關口”提前至文件的“收發文登記”，文件一旦正式形成或者收到就轉化為檔案，既簡化了工作程序，又將已形成生效或收到的文件此后運動的全過程統一協同起來。[3]其三，末端協同。也就是說，各級機關一方面要完善機關文檔管理工作通報機制，定期通報包括機關文檔痕跡化管理在內的機關文檔管理工作的進展情況，使機關主管領導、內設機構、所屬單位及檔案員對機關文檔管理和機關文檔痕跡化管理有一個全面的了解；另一方面要完善機關文檔管理工作監督檢查機制，定期或者不定期地檢查機關文檔管理和機關文檔痕跡化管理工作，通過檢查及時發現問題、解決問題、總結經驗，推動機關文檔一體化管理機制和機關文檔痕跡化管理機制順利運行。

2.4 構建新結構嚴密的機關文檔痕跡化管理流程。基于機關文檔痕跡化管理，要求各級機關在文件生命周期每一個階段做到“有跡可循”。因此，需要各級機關在“大文件”的概念基礎上構建新的工作結構，形成嚴密的機關文檔痕跡化管理工作流程，注重文件生命周期內各個階段所有管理活動和管理要素的統籌兼顧，強調各項利用內容和要求的無縫銜接、系統整合和總體效應。具體來說，筆者認為，就機關實體文檔而言，應從以下幾個方面努力構建新結構嚴密的機關文檔痕跡化管理流程：其一，在文件制作階段，要對文件版本的變更做出及時記錄，形成痕跡文檔。其二，在文件的現實使用階段，應該在文件流轉袋上注明內含文件數量和內容、下一步流轉方向以及相關文件是否加密等信息，及時形成痕跡文檔。此外，流轉過程中的辦理意見應在標準的意見標注卡上表明并且規范附屬在文件上。其三，在文件處于現實使用階段到暫時保存階段的過渡期時，機關業務部門人員應當在移交前形成初步的整理和篩選記錄，而機關檔案部門人員應形成規范的檔案整理日志，及時添加缺損或新增補文件號、鑒定不明文件號以及整理進度等記錄信息，確保隨時形成痕跡文檔。其四，在文件的暫時保存階段，機關檔案部門人員應形成規范的檔案借閱和移交記錄，及時留下痕跡文檔。

2.5 基于新科技提升機關文檔痕跡化管理技術。筆者認為，就機關電子文檔而言，應該注重新科技的提升來加強機關文檔痕跡化管理。就目前而言，筆者認為，各級機關應從以下幾個方面運用新科技來提升機關文檔痕跡化管理技術。其一，運用電子文件管理系統的設置、捕獲新科技提升機關文檔痕跡化管理技術。電子文件管理系統是信息化背景下推動文檔工作的重要因素，電子文件管理系統在機關文檔工作中的協同作用主要體現在“提前介入”，即盡可能地把文件各個階段的管理要求放在設計階段予以考慮，以功能合理的文件管理系統作為管理電子文件的先決條件，其要求主要體現在“系統管理、背景保留、即時歸檔、長期利用、信息安全”五個方面。聯系機關文檔痕跡化管理的內在要求，筆者強調其設置、捕獲技術，即凡是可能在文件形成同時生成的數據，包括描述文件內容、結構、背景、版本文件生成環境、存在狀態等各方面的信息等均可在當時及時采集、存儲下來，文件形成時尚無法生成的文件運轉、保管、利用等方面的數據也可及時追加。一句話，各級機關運用電子文件管理系統的設置、捕獲技術可以及時采集、存儲隨時產生的機關文檔痕跡化管理信息。其二，運用數字檔案室系統的審計跟蹤新科技提升機關文檔痕跡化管理技術。數字檔案室是機關在履行職能過程中，運用現代信息技術對電子檔案和傳統載體檔案數字副本等數字檔案信息進行采集、整理、存儲、管理，并通過不同類型網絡提供共享利用和有限公共檔案信息服務的檔案信息集成管理平臺。數字檔案室系統應具備日志功能，用于記錄、審計各類管理、操作行為，應能記錄管理員、各類用戶的行為信息，包括登錄數字檔案室應用系統，實施檔案門類管理，編輯元數據或目錄數據、處置電子檔案等各種操作行為；應能記錄非授權用戶試圖登錄或操作的行為；應能記錄登錄或操作失敗的有關信息；應具備日志檢索、輸出、導出等管理功能。一句話，各級機關運用數字檔案室系統的審計、跟蹤技術可以及時記錄、審計隨時產生的機關文檔痕跡化管理信息。其三，運用彩色留痕新科技提升機關文檔痕跡化管理技術。也就是說，各級機關在運用電子文件管理系統對機關電子文檔的任何增加、刪除或修改的痕跡進行保留的同時，運用彩色留痕新科技，能夠用不同顏色標注不同修改信息。2014年國家檔案局公布的《數字檔案室建設指南》的“5.3 文書類電子檔案質量要求”的“5.3.3 文件格式要求”明確指出：“集中記錄修改過程的彩色留痕稿以及確有必要保存的重要修改稿可以WPS、RIF、DOC等同級國家檔案館認可的方式歸檔保存。” 一句話，各級機關運用彩色留痕技術可以標注、修改機關文檔一體化管理過程中產生的相對重要的機關文檔痕跡化管理信息。

參考文獻：

[1]陳兆祦.文件與檔案——從理論到方法[M].北京：中國檔案出版社， 2010：16～18.

[2]陳舜平. 痕跡化管理芻議[C]. //廣西煙草學會2006年度學術年會論文集， 廣西煙草學會， 2006.

[3]何嘉蓀.“文檔一體化”路在何方——關于檔案概念外延的討論之二[J].檔案學通訊， 1996（6）.

（作者單位：管先海，亓曉華，白樺，濮陽市檔案局；孫洋洋，中國人民大學信息資源管理學院 來稿日期：214-12-18）