新財稅體制下地方政府財源建設問題研究

李偉毅　李程昊

【摘 要】《深化財稅體制改革總體方案》是十八大以來的重大改革方案，于2014年6月30日中共中央政治局審議通過，更新財源建設舊觀念，開辟財源建設新渠道，從源頭積極培育和發展財源基礎，優化國內產業結構，才能達到增加經濟總量，從而提高財政效益的新格局。加強地方各級政府財源建設，對于增強地方政府財政經濟實力，提高財政收支保障能力，實現地方政府財政運行持續發展意義重大。

【關鍵詞】財政體制；財源建設；收入分配；結構優化；稅收劃分

近幾年來，濰坊市各級政府積極培植財源，積極推動經濟轉型升級，呈現出基礎財源穩固發展，骨干財源逐步壯大，明顯優化了財源結構，為全市經濟社會發展夯實了的物質基礎。但源于歷史，至今仍是典型的傳統型工業城市，工業結構以傳統產業、上游產業為主，工業整體實力較弱。現代農業發展程度不高。高新技術產業起步晚比重低，大型企業集團數量較少，現代服務業底子薄弱發展水平低下，生產性服務業無發展后勁。如何加強財源建設，壯大地方財政實力，是當前地方政府財政工作面臨的困難問題，也是今后改革財政工作的重大問題。

1 財源建設研究的理論意義

城市是現代產業和人口聚集的地區，在國家和區域經濟社會發展中起著舉足輕重的地位和作用，在國民經濟運行和社會發展中具有主導作用。它是推動經濟發展和經濟增長的動力機，在所轄范圍內具有強大的集聚力和外溢力，通過外溢力擴散到本城市以外的地區，帶動區域經濟發展，乃至影響整個國家和地區的經濟社會發展。21世紀，全球正在由“城市化世紀”邁向所謂的“城市世紀”。未來經濟發展的以“城市”為動力。研究表明，一個國家完善的分權財政制度，與政府規模大小、經濟發展強弱與經濟效率高低，三者呈正相關的關系。但是，我國改革開放以來，財稅改革過程中，強調保中央財政，使得許多地方財政出現了問題，中央與地方的事權與財權不對稱，地方財力的被嚴重“剝奪”，使得地方政府沒有穩定的財政收入來源。如何建立科學合理、可持續發展的城市政府主體財源，是我國各級政府財政體制改革的關鍵，也是科研機構急需研究和解決的理論問題。

2 財政分權理論概述

隨著世界經濟的發展，各國研究者以主流經濟學研究的推進和深入，逐步形成了財政分權理論。目前，世界大多國家普遍采用財政分權制度。一個國家的財政分權對社會、經濟、政治的影響程度，許多研究者以不同的視角采集不同樣本、用不同的研究方法，對不同性質國家的財政分權進行多維度分析研究，得出的結論并不盡相同。雖然研究結果表明財政分權結論有所差異，但所有結論的影響都會涉及到以下諸多方面，如對政府規模、政府行為的影響，對經濟增長和增長質量的影響等。單純地承認財政分權的優勢或否定財政分權的劣勢都是不正確的也是不科學的。不同國家的財政分權是與各國不同歷史階段的政治環境、經濟因素、文化理念等因素密切相關。每一個國家的國情不同、國家性質不一，會采用適合自己國家機器的財政分權。在實際中，影響財政分權的實施受多種因素影響，并且這些諸多因素不斷變化，從而影響財政分權程度的強弱不一，由此，受諸多因素影響下對不同國家的財政分權程度也不相同。因而，在世界各國的財政實踐中，財政分權程度就表現出差異性。

3 濰坊市財源建設的特點

（1）濰坊市財政收入維持了穩定、持續、快速的增長趨勢，財政收入總量不斷壯大。近年來，濰坊財政收入占GDP比重和財政一般預算收入中稅收比重均有所提高，收入質量得到改善。但同時應該看到，濰坊市財政收入增長速度相對滯后。

（2）稅種結構不斷優化。地稅局所屬的三大主要稅種：企業繳納的營業稅、個人繳納的個人所得稅以及企業所得稅，構成了濰坊市財政收入主要來源，增長快、所占比例高，其中，企業所得稅所占比重和漲幅均有大幅度提高，符合財稅發展規律。但是，財產類稅比重過小，仍存在征收潛力。

（3）財政收入的產業與行業結構有明顯改善。第三產業對地方財政收入的貢獻率繼續高于第二產業的貢獻率，尤其是以金融業和貿易服務等為主的生產性服務業的稅收增長迅速。濰坊的四大支柱產業（即房地產業、機械設備制造業、化工業、建筑安裝業等），對地方稅收的支撐作用更加明顯。同時，各產業的技術水平有待繼續提高、部分傳統產業增長乏力、部分行業稅收貢獻率與其行業地位不相稱。

（4）納稅人規模結構和隸屬關系結構有明顯改善。稅源大戶對財政收入的支撐作用明顯加強，納稅大戶在隸屬關系上基本實現了相對平衡，即屬于中央單位、省級單位和市縣級單位的數量基本相同。

（5）各區縣財源建設各有特設。各地因地制宜抓財源，走出了各具特色的經濟發展和財源建設之路。近幾年奎文區突出發展以金融業為主導的現代服務業，努力打造現代商務區；濰城區著力鞏固三產優勢地位，積極推進建材、家居、服裝等傳統市場改造提升；坊子區大力推進重點項目建設進度，建筑業、房地產業呈現蓬勃發展態勢，成為當地財源遞增長的一個亮點；高新區將財源建設重點落實在招大引強、產業聚集、自主創新、總部經濟、現代服務業上的“五個率先突破”。

4 當前財源建設中存在的主要問題

近年來，濰坊市財政與經濟的發展趨勢良好。但同時也應該看到，還存在一些影響財政收入可持續增長的潛在因素和突出矛盾。

（1）財政收入總量偏小，財源建設的質量不優。五年來，濰坊市地方財政一般預算收入年均遞增24.5%，低于同期相鄰城市青島，青島的平均增長速度為31.2%。按照地方財政一般預算收入占GDP的比重計算，反映了濰坊市經濟運行質量較差、整體水平較低。

（2）本市財源建設過程中投入相對較高而產出效益不對稱。根據統計資料近幾年來，濰坊市為發展經濟對社會固定資產投資迅速，平均年遞增35.31%以上，相比之下，濰坊市的一般財政收入平均遞增僅為28.52%左右，相差接進6.79個點，結論為投資增長雖高而財稅增幅相比之下偏低，根據國資委公布的考核指標，明顯看出投入產出效益業績不佳，在政府領導任期內地方財源培植期間還未收到顯著效果。

（3）地方收入中稅收收入的稅源高度集，風險偏大。近幾年來，全市地方稅收入主要有納稅大戶上交地方稅取得，并且比重不斷提高，稅源主要涉及三類群體：建筑業、房地產業、資源消耗類企業集團，而其他類企業整體偏弱，沒有形成穩定而寬泛支持財源的各類企業群體。全市地方稅收收入對上述三類行業依存度偏高。這種畸形的稅源結構，不利于本市財政收入均衡穩定增長，一旦上述企業受到市場影響（如次貸危機、外匯管制等等）出現效益下滑，從而稅收收入出現斷層，財稅收入呈現巨大波動。

（4）支撐市財源穩步增長的產業沒形成規模，從而影響財源持續增長的前進動力。據統計資料顯示：①在全市農業方面，因濰坊是農業大市，近幾年農業生產總值增長率基本保持在6%左右，假設年平均增長率至少為x，基年農業生產總產值為a，目標翻兩番應為4a，由此，a（1+x）20≥4a，計算得 x≥7.2%，需要農業生產總值每年平均增長率至少要7.2%才能完成目標，相比同期全市生產總值增長幅度9.23%遠遠落后。并且，全市農業產業化龍頭企業（國家級和省級）數量少，因國家對農業企業政策傾斜稅率優惠，農業產業較低的稅收難以形成財源“氣候”；②全市工業產業方面，新招商引資項目許多處在建設期和初創期，因招商時優惠政策，產生的地方稅部分要兌現，新改制企業因啟動和調整過程，為保持社會穩定即使產生稅源中部分支付轉型期的補償；③第三產業發展緩慢對財政貢獻率相對青島等城市存在較大差距。

（5）當地民營經濟規模化發展速度慢，對財政收入的貢獻偏低。全市民營經濟創造的增加值（統計資料顯示）2014年占全市GDP的比重為22.53%，遠遠低于青島、煙臺等城市，也低于同期山東省平均水平12.65個百分點，統計局公布的全市民營工業企業銷售收入截止2014年過10億元的僅有26家，僅有一家過百億元民營企業，而且全市民營經濟大多為勞動密集型、產業層次較低，對財政的貢獻率比重小，全市產業結構調整與民營經濟發展不夠協調。因此，要大力發展民營經濟，推進民營企業由數量型向質量效益型轉變，同時，加快民營企業社會化服務體系建設步伐，加大財政資金對民營經濟的支持力度，加強和改善政府的監督和服務，為民營經濟營造良好的服務環境。只有民營經濟得到發展，才能夯實地方財源的基礎。

（6）所轄八個縣（市）域經濟對濰坊財政收入增長率貢獻較小。只因為全市財政收入水平低，主要原因是昌樂、臨朐等縣（市）區的收入相對濰城、奎文等市區財政偏低，各區稅收收入比重普遍高于各縣；壽光市雖然一般預算收入在區縣中排名第一，但稅收收入貢獻率僅有78%，非稅收入比重過大。

（7）公共財政支出需求與財政供給能力的矛盾仍較突出。隨著經濟社會的不斷發展，公共服務均等化水平的不斷提高，財政的公共性愈加明顯，對各項公共事業的投入不斷加大。各項事業支出需求與財政供給能力的矛盾較為突出。關注民生，積極支持舊城棚戶區改造和廉租住房建設，新農村建設，城市管理與建設，重點工程和園區建設，造林綠化行動等，特別是近年來各級在民生方面的保障政策相繼出臺，帶來公共財政支出的較大壓力。

5 增強濰坊市地方財源建設的對策

加強財源建設力度，實現地方財政收入的不斷增長，重點是要開源節流，在維持原有財源的基礎上，積極培植后續財源力度，增強財政增收的動力，要在以下幾個方面加強財源建設：

5.1 創建政府引導、部門主導、市場運作的財源建設工作新格局

隨著十八大對財稅體制改革進度，公共財政管理體制的逐步完善，政府放權、許可項目的大范圍減少，標志著今后政府支持經濟發展將由過去的資金引導為主向依靠市場調節和政策引導方式轉變，因此，各級政府部門、各類企業要順應市場經濟體制下，政府職能和財稅改革的新要求，改變戰略思路、技術創新，大力發展經濟，按市場經濟規律，建設中國特色社會主義道路，財政方面做好生財、聚財、用財三步曲。

5.2 以理念創新為導向，為經濟發展營造良好的環境

雖然投資環境有所改善，在基礎設施硬方面：郵電通訊、港口儲運、道路機場、城市公交、供水供電、社會治安等還有待改善；生活生態方面，如：綠化生態投資、廢水處理、噪音防范、文化建設都有待于提高。濰坊市要完善服務機制，降低非稅收入規模，放水養魚，提高企業盈利能力，提高居民消費水平，招商引資工作開場新局面，以世界風箏都的形象加大宣傳力度，讓世界了解濰坊，吸引國內外企業到濰坊投資。

5.3 樹立“大財政”的指導思想，積極穩定和培育財源

經濟發展良好、三次產業比例結構合理、且能夠協調發展，是經濟發展的目標，也是財政收入穩定可持續增長的保障。一個地區經濟實力的不斷提高，總的來說是以工業化發展為基礎，首先第二產業實現突飛猛進的發展，將全市人均GDP實現一定水平，隨著工業企業壯大帶動對生產性服務業發展，為第三產業的擴張打下基礎，從而三產的發展提升全市經濟實力。積極尋找經濟增長和稅收增長的結合點，樹立“大財政”的指導思想，促進經濟發展的同時穩定和培育財源。

5.4 鞏固現實財源，壯大骨干財源

納稅大戶是濰坊市稅源的中流砥柱，對全市財政收入的穩定增長起到了強勁的支撐作用。區域產業競爭力是形成區域競爭力的核心，而這種產業競爭力是與企業的核心競爭力緊密聯系在一起的 。現階段濰坊市具有一定基礎和規模的仍是國有工業企業，國有大中型企業保持支柱產業地位，要把濰坊市的財源這塊“蛋糕”做大，離不開這個骨干財源的支撐。政府不僅發揮管理職能，更要發揮服務職能，利用平臺優勢，為企業、高校和科研機構之間牽線搭橋，轉化科研成果，引導經濟發展，要鼓勵企業技術創新，給與優惠政策，大力發展自主品牌，加大科研力度，增強本地企業的國際競爭力。

5.5 注重對中小企業與非公有制企業財源的培植，增加財政收入的穩定性和可持續性

濰坊市與發達城市經濟的一個顯著差距在于民營經濟發展嚴重滯后。一是民營經濟總量不足。二是產業結構層次不高，目前濰坊市民營經濟產業層次低，關聯度低，多為勞動密集型企業，產業鏈得不到有效的延伸。三是服務體系支撐不強。而財政收入過分依賴部分產業或骨干企業，不利于財政收入的穩定增長。因此，應在繼續發展和鞏固財源骨干企業的同時，積極促進中小企業的快速發展，培植更加廣泛、具有可持續增長的財源，形成多元化財源結構。

5.6 大力發展縣域經濟，促進各區縣經濟與財政均衡發展

區域經濟發展不平衡是各區縣財政收入差距的主要原因，要縮小各區縣財政收入的差距，必須促進經濟均衡發展，這也是各基層政府具備提供相對均等基本公共服務能力的保障，是我國建設公共財政體制框架和和諧社會的要求。因此，濰坊市要充分利用區域中心的優勢，發揮增長極極化效應的同時，充分發揮增長極對其經濟腹地的擴散效應，帶動周邊區縣，特別是貧困縣區的快速發展。

5.7 積極推進新一輪稅制改革，促進地方財政收入增長

隨著國家推進新一輪稅制改革，如增值稅轉型改革、降低稅率并統一內外資企業所得稅、提高個人所得稅起征點等政策出臺，要認真研究這些改革對濰坊市財政收入的影響。同時，對實施新稅制前后企業生產和納稅狀況做詳細的記錄或調查，深入分析稅制改革后對企業成本的影響。在稅制改革前，做好充分的預測和準備工作，提出積極應對稅收大幅變動或減少的對策措施。

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