鄰避困境的反思與解決
——基于公平倫理與政策理性的雙重考量

徐谷波 蔣長流

鄰避困境的反思與解決
——基于公平倫理與政策理性的雙重考量

徐谷波 蔣長流

在城市化發展的進程中，“鄰避性”公共設施的建設及運營產生的鄰避效應成為現代公共政策決策面臨的新挑戰。實質上，鄰避困境是不同利益相關者對鄰避設施負外部性的社會與政治的博弈過程，因此，需要通過倫理規范考量鄰避困境中的個體利益訴求。政策直接反映政府的價值取向，鄰避困境的解決是政府與其他利益相關者持續不斷地求同存異、協調合作的過程，需要從信任與共識機制、第三方主體公正性、經濟與倫理治理策略思維與執行力等方面著手。

鄰避事件；鄰避效應；倫理；公共政策

徐谷波，安徽廣播電視大學經濟與管理學院院長，副教授。（安徽合肥 230022）

蔣長流，安徽大學經濟學院教授、博士生導師。（安徽合肥 230601）

隨著城市化進程加快，生產、生活垃圾和廢棄物等的排量也在迅速增大，污水處理廠、垃圾填埋廠、變電所、核能電站等城市基本配套設施應運而生，這些設施與火葬場、墓地、精神病院等設施類似，會給周邊居民帶來生理上、心理上乃至經濟上的潛在危害，被稱為“鄰避設施”，即“鄰居希望躲避的設施”，因這些設施的建設引發的群體性沖突被稱為 “鄰避效應”。近年來備受關注的上海磁懸浮事件、大連反對PX項目事件、云南怒江水電站項目、四川什邡抵制鉬銅項目及杭州余杭九峰垃圾焚燒廠等都是鄰避效應的典型事件。

近幾年，鄰避效應也引起國內學者的關注，他們分別從生成、規避、管理及爭端解決機制等方面探討鄰避效應，對應對鄰避效應都有較好的指導意義。不過，任何成熟的理論都不是單一維度的，要形成完整而系統的研究體系則必須進一步拓寬和延伸研究視角。本文試圖從公平倫理和政策理性的雙重角度探討鄰避困境的根源，分析它的利益關系主體及邏輯關聯，并嘗試在一個多維框架內提出具有借鑒意義的鄰避效應化解途徑。

一、鄰避困境的倫理反思

（一）環境正義與利益公平

公正原則是社會最重要的倫理原則，它建立在利益基礎上，并通過利益的實現客觀地反映出來。公正是人類的基本需求之一，直接影響著社會的穩定和發展。環境倫理是社會倫理體系的重要組成，它內生于復雜的政治、經濟和社會文化關系之中，社會公正在環境方面的擴展和延伸即為環境正義，包含人與環境之間、人與人之間的和諧、合理和公正等問題。[1](P254)鄰避困境中倫理的核心問題就在于利益關系調整時如何最大限度地實現公正。

依據受益對象的不同，利益分為公益和私益，公益和私益在現實生活中很難有明確的界限，它們往往成對出現，公共利益的實現有時以減少甚至剝奪私人利益為代價。在眾多個案中，利益格局的分化、利益需求的復雜、“成本—效益”的不對稱、社會信任缺失與風險溝通不足，都是產生鄰避困境的原因，所以，鄰避困境表面看是居民對鄰避設施負外部性的一種抗爭，實質上卻是不同利益相關者的社會政治博弈過程，反映出社會關系與社會結構的非正義性。[2](P26－37)具體而言，垃圾填埋廠、化工廠等鄰避設施的建設和運行會不同程度地污染周邊地區的空氣、水、土地、建筑，從而危害居民的身體健康，戒毒所、火葬場、墓地的修建又會給當地居民帶來恐怖和“不祥”的心理暗示。當前，房產是城市居民家庭最重要的固定資產，一些鄰避設施的建設導致的環境質量降低，會直接影響周邊居民所持房產的經濟價值，進而損害他們個人和家庭的財產總值。毋庸諱言，鄰避設施的選址和建設往往傾向于弱勢群體和貧窮群體的生活區域，這種帶有歧視傾向的政策選擇加劇了附近居民被孤立、被欺騙的感受，從而導致環境不正義的產生，弱勢群體就成了環境不正義的首要犧牲者。

不可否認，鄰避設施在提供均等化公共服務的同時，其環境成本卻集中轉嫁給設施周圍居民，這種利益不對稱分配必然導致周圍居民產生“鄰避情緒”。鄰避困境不僅從道德倫理上要求我們關注環境的權利與義務的合理分配，更要求我們從更大的視角反思鄰避設施帶來的公益與私益的辯證統一，反思強勢群體和弱勢群體之間環境責任、環境利益、環境權利的公平分配，反思受益大群體與鄰避小群體的利益共擔與分成。

（二）制度正義與理性訴求

如果說需要通過倫理規范考量鄰避困境中的個體利益訴求，那么，構建可持續發展的環境倫理觀、完善訴求的合理性，實現公共政策和個體訴求的和諧統一則需要制度的約束。制度是在特定社會范圍內調節人與人之間社會關系的一系列習慣、道德、法律、規章等的總和，制度化就是把相對抽象的倫理原則和要求具體化為必須遵守的行為準則和規范。

政府作為公共政策的制定者，其決策首先要滿足公共利益的訴求。公共利益是相對于共同利益群體內部少數人或單個人的利益而言的，公共利益既不是個體利益的疊加，也不是個體基于利益關系而產生的少數人的共同利益。在公共政策的形成過程中，公共利益始終是政策的出發點和最終歸宿，但這并不意味著所有個人利益都必須無條件服從公共利益，政策制定的合法性不足、政策監管力度不夠、政策執行措施不完備等都會影響政策的合理性，在此過程中的信息不對稱、權益不對等、心理感受被誤導等，都將直接引發個體或小群體理性訴求的形成和順暢溝通的實現。鄰避困境往往是在人們感覺到通過正常的制度程序無望解決糾紛，轉而尋求其他“非制度化”途徑時的直接表現。因此，鄰避行動的產生不能簡單歸結為居民發自私利的非理性宣泄，它有更深層次的機制性成因。鄰避行動的生成被韋伯稱之為“通過有意識地對一個特定的行為(倫理的、美學的、宗教的或作任何其他闡釋的)無條件的固有價值的純粹信仰，不管是否取得成就”[3](P56－57)。在這種情況下，正義作為制度的首要價值，必然成為制度建構的最基本倫理規范，義利相融、德得相通的實現只有依賴于制度正義。

就個體訴求而言，理性是有限存在的，個體人在給定的約束條件下會最大化自己的偏好。在資源稀缺的背景下，個體為維護自己的利益會表現出拒不信任的非合作性博弈，鄰避困境正是個體人組成的鄰避群體在心理上形成“共意”并尋找“宣泄口”的必然結果。在這樣一個由相關者組成的倫理框架內，實現制度正義與理性訴求的融合，需要設定幾個邊界。一是公共利益限制個人利益的邊界。這個邊界就是個人的根本利益和基本權利，鄰避困境的利益相關者不僅包含通常意義上的居民個體和群體，還包括項目所在的縣區和街道、需動遷的企業和機構、項目運營主體等，這一點是不容忽視的。二是個體理性與集體理性的邊界。要保證集體理性必須依靠制度，要獲得個體理性也必須通過制度，在鄰避困境中，吸納民眾參與、完善決策程序、設計更趨民主化，都是形成理性訴求的關鍵。三是制度最優與利益相容的邊界。化解鄰避困境，常用的方式就是利益相關群體的廣泛參與和直接民主，但實施過程卻非常困難，制度形成的復雜性與制度功效的局限性，會造成在補償方案的形成過程中，公共利益代表方在立場上雖能認可鄰避設施受損，但在資金、政策和行動上卻難具備協調進入政策程序的所有利益相關方的能力。[4]

二、鄰避困境的政策理性與切入點

政策直接反映政府的價值取向，是對社會價值和利益做出的權威性分配，它的合理性和可行性體現在經過倫理和利益的雙重論證，制定和實施過程公正公開，最終利益分配結果讓大多數參與者認同。

（一）協商理性下的利益界定

鄰避困境起源于鄰避設施的興建，鄰避設施的利與弊在空間上是分離的，即好處大家共享，但壞處卻由少數人承擔。[5]“為什么偏偏要犧牲我們？”“公共利益到底是誰的公共利益？”諸如此類的問題必然產生。當政府決策與民眾訴求發生沖突時，進行非此即彼的選擇是缺乏理性和法治的表現。[6](Pl2－19)公共利益的實現是基于政府公權力與居民私權利之間的動態平衡，它依賴于特定的制度安排(比如民主程序與法治)，也依賴于兩者之間平等協商機制的產生。[7](P258－259)在我國，現行的政府決策模式在決策咨詢空間開放度上已有較大提高，專家輔助參與政府決策的模式也被廣泛采納，但普通大眾仍會習慣性地懷疑決策模式是封閉的，政府應當合理勸導難以有效規訓的利益受損方，必然以倫理、經濟、人文等更多層面的考量，改進單一管理職能體系去協調復雜利益關系。

（二）差異化認知下的風險認定

鄰避困境中的一個重要分歧是對風險認知的差異。一般而言，當人們預感到設施會帶來身體健康和生命安全方面的危害時，必然會產生恐慌，這種恐慌是讓普通人群演變成風險人群，風險人群演變為沖突行動者的根源。現代社會的發展強化了人們的風險意識，喚起他們對潛在風險的防范。政府、專家和周邊居民對風險的感知和推測是存在較大差異的，居民大多對高科技的數據標準知之甚少，他們只能基于自己內心的恐懼與擔憂，或者根據道聽途說的現實經驗，本能地懷疑甚至否定專家的理性風險認知。[8](P67－77)鄰避設施多屬新興環保行業，僅就技術而言，其風險遠大于其他行業，如何協調利益相關方與利益中立方共同評估風險，如何制訂風險應對策略和技術措施，均考驗著政府政策的權威性和公信力。

（三）外部性視角下的補償機制

補償是最早用來解決設施設置問題的方法，雖然在居民獲得滿意的經濟補償時，鄰避效應的發生概率和危害程度會降低，但政府財力有限、規章制度尚未健全、損失計算方法不完善等因素，還是會使補償力度與受償期望之間出現較大差距。基于經濟學的外部性理論，要建立行之有效的公益性項目補償機制，鄰避設施對居民造成的外部成本應該內部化，也就是根據環境影響情況，按照“誰受益誰補償、誰影響誰受償”的基本原則建立，補償方案強調分攤成本、重新分配收益和體現公平公正。[9]

貨幣補償是最通用的補償方式。研究發現，貨幣補償方式只能暫時緩解鄰避現象，并不能徹底解決問題。產權、外部性以及環境修復成本的不確定性和事后性都導致環境容量的貨幣定價困難，因環境權利衍生出的財產權利難以計算，更難以具體落實。[10]在政府實務操作上，補償資金的缺位也是致使環境補償機制不健全的重要原因。福利促進是解決鄰避事件的另一重要方式，但不同的居民類型對公共項目的偏好不盡相同。

（四）信息不對稱中的居民參與機制

從制度設計角度看，居民參與鄰避設施建設論證的主要目的是，深化利益相關者對項目全局的認知，增強居民和政府間的相互信任，運用科學理性的方法解決問題等。從我國現狀看，居民參與有兩個基本前提：一是居民參與必須通過政府統籌安排，參與目標明確，參與模式設計要能滿足不同參與強度的需求,形成合理的意見表達、反饋和理由說明制度[11](P30－35)；二是居民參與的形式包括制度性參與和非制度性參與，基本任務是合理表達訴求，減少信息不對稱，達成決策過程中的公平與效率均衡。

三、化解鄰避困境的路徑選擇

通過對鄰避困境的倫理考量與政策理性剖析，我們認為，不能簡單地把“鄰避”看成是一種非理性的、自私的行為表現，無論從個體層面還是群體層面看，鄰避行動都有其內在運作的合理性邏輯，只有厘清鄰避困境的產生根源和演變機制，從多元因素和多維角度思考對策，才能有效預防和化解群體性事件。

（一）信任與共識機制構建中政府角色定位與決策優化

鄰避困境的治理過程不應僅僅看成是鄰避困境的解決或消散，更應看成是政府與其他利益相關者持續不斷地求同存異、協調合作的過程。為了有效避免和治理沖突，首先要梳理和界定政府的角色職能。從我國目前的社會環境看，在沖突困境的化解過程中，政府集公共利益的權威代表者、利益協調者、決策模式構建者、決策結果執行監管者于一身，因此，民眾對政府有較高的依賴性。政府是制度和規則的最主要發出者，民眾的這種依賴性是“別無選擇”的，進而導致出苛刻的期望。其次，在處理鄰避困境時，政府要充分考慮利益相關者的關注點和沖突點，培養風險理性意識，建立政治參與平臺，創新參與模式，優化決策方式，通過有效的溝通建立信任并達成共識。最后，政府不能扮演“萬能決策者”的角色，在項目審批、統籌協調、市場監管、政策制定等宏觀管理事務方面發揮主導作用，在反映公眾訴求、咨詢建議、科普宣傳、規范維權等方面則需更多強化民間組織的合作伙伴功能。

（二）完善民眾參與機制中第三方主體的公正性

羅爾斯認為，人們對社會秩序的首要要求就是公正。社會公正由“實質公正”和“程序公正”共同組成。“實質公正”強調動機、目的和結果的公正，“程序公正”強調途徑、程序和流程的公正。[12](P292)居民參與機制的建立可以有效保障居民的知情權、減少決策執行的對抗性隱患、防范權力尋租的可能，是實現結果公正和程序公正的必經途徑。在鄰避困境中，矛盾的焦點經常集中于居民和政府對風險評估、預測和損失計量等細節方面的認知偏差，政府不是專業的技術部門，居民也不是技術專家，雙方在具體事件中都是立場并不完全一致的利益相關主體，因此，即使有居民參與下的政府決策也并不一定是最科學的，完善民眾參與機制需引入第三方主體。第三方機構與利益相關雙方均無利益關系，能夠有效彌補政府和居民科學性、技術性的不足，減少信息不對稱引發的猜疑和恐慌，在認知層面建設相互信任的話語體系，找到利益相關者意愿和要求的最大公約數，最終提高政策的公信度。

（三）樹立經濟與倫理兼具的制度化治理策略思維

公共行政的核心要義在于“公共”二字。“公共”表達的是一種倫理訴求和道德取向。對公共行政而言，“絕對他者”意味著對“少數”、對“弱者”乃至對“倫理”的尊重，而恰恰是“差異”、“少數”、“弱者”成就了行政的“公共”質素。[13](P171－174)公共決策部門不能對經濟與倫理進行分割式理解，理所當然地認為將鄰避設施設置在社會弱勢群體那里抵抗風險小、補償成本低，而應在規劃公共設施時，體現出人文關懷，避免制度性排斥。在決策論證時，摒棄“最小抵抗路徑”原則，深度思考公共設施的空間布局在實現社會公平中的倫理意義，最大程度顧及環境正義和社會公平的邏輯關聯。在化解沖突時，能關注更深層次的社會心理與文化因素，既不能以經濟理性僭越價值理性，也不能以情感關懷替代制度正義。在治理策略上，把居民的價值情感訴求當作現實問題予以重視，構建面向城市弱勢群體的政治吸納機制。[14](P47－51)

（四）強化倫理約束與循法治理相結合的政策執行力

純粹從主觀的角度無法清晰地界定公共利益，化解鄰避困境需要倫理的內在約束，更需要法律的外在約束，只有將公認的環境倫理法制化，違背環境倫理道德的行為才能真正消減。近年來，我國出臺了多項關于環境保護的法律，但涉及鄰避設施建設和補償的法律法規甚少，很多地方以“辦法”、“規定”、“實施細則”等處理鄰避事件，一方面缺乏法律的硬約束，另一方面各地具體情況不同，制定的規則也不盡相同，難免會出現政策漏洞。因此，有必要在整合現有文件規定的基礎上，出臺國家層面的法律，只有將鄰避困境預防和化解過程置于立法與司法的監督下，才能避免行政權專擅，真正提高居民參與民主的功效。當然，法制的完備并不必然就能避免鄰避困境的發生，無論從理論還是實踐來看，對公共利益的界定，立法、行政、司法三機關必須相互配合、共同行使方能奏效，否則采取“體制外”的行動仍將長期以民眾無奈而有效的訴求方式存在。

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【責任編輯：趙 偉】

D669.3

A

1004－518X（2015）02－0187－05

安徽省軟科學課題（1302053072）、安徽省省級教學團隊項目（20101967）