系統論視角下的土地政策傳導機制構建

毛燕玲 肖教燎

系統論視角下的土地政策傳導機制構建

毛燕玲 肖教燎

目前，我國正處在城市化和工業化進程中，土地利用的結構性矛盾突出。土地政策傳導機制是一類具有時空結構的動態復雜系統和反饋系統，其內部存在著基于主客體分布的空間維度和基于媒介體運動的時間維度等兩大類土地政策傳導路徑。土地政策傳導所涉要素和環節眾多，要使土地政策傳導系統整體運行優化，必須協調土地政策傳導機制內部運行關系，整合各宏觀職能部門政策調控資源，建立土地管理政策向“三農”傾斜機制，加強土地、資金和產業等信息預警和動態管理。

土地政策;傳導機制;宏觀調控

毛燕玲，南昌大學管理學院副教授，博士；

肖教燎，南昌大學管理學院講師，博士。（江西南昌 330031）

一、引言

對于處在城市化和工業化進程中的我國來說，人地矛盾尤為尖銳，土地利用的結構性矛盾突出。隨著城市化進程的不斷推進，城市快速增長造成農用地不斷減少，給我國糧食安全帶來不少挑戰[1]。由于城市化以土地制度為核心，土地利用的外部效應問題，造成土地市場的不穩定、投機性和效率低下。為此，西方一些學者提出，政府政策干預對土地管理和集約利用產生一定影響，土地利用研究應該更多關注農業用地與城市用地、農業與其他產業等之間的相互作用及規劃調控[2－3]。而國內一些高校和科研機構，也一直在關注我國工業化、城鎮化過程中的土地利用及土地管理問題。我國尚處在經濟轉型和高速發展時期，土地作為基本的投入要素目前難以被資金和勞動力有效替代[4]，在我國城市化進程中容易造成城市化與土地利用效益的矛盾，要有效解決糧食安全、農業勞動力轉移問題，土地制度改革要先行[5－6]。此外，我國區域土地利用與產業結構互動關系顯著，不同產業土地利用具有比較優勢，各行業用地集約水平各異，產業結構的演進導致土地資源在不同部門間的重新配置，引起土地生態經濟系統的結構性失衡，需要政策加以引導[7]。而且，土地資源配置的核心往往是對土地資產和資本的調配，土地供應與投資的同向變動關系極為顯著，緊縮的供地政策能抑制投資過快增長，應將土地資源配置與土地利用產出效益結合起來[8]。

從2003年起，我國開始利用土地政策進行宏觀調控，經過十年來的實踐，雖然土地政策的調控工具已日趨完善，對防范可能出現的經濟過熱起到了一定作用，但土地政策的調控思路和執行力仍廣受質疑[9]。根據《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》要求，到2020年我國城鎮化率要達到60%，需要轉移1億農業人口到城鎮，據測算，這至少需增加6500平方公里城市建設用地供應，土地管理壓力巨大。但是，在全國區域性產業結構調整升級和新型城鎮化建設背景下，土地宏觀調控近幾年頻現失誤，諸如部分產業結構用地比例失衡，城鎮功能布局和空間布局的區域分化現象嚴重，城鎮建設和開發區土地利用粗放，農村居民點用地布局散亂等方面的土地利用問題突出，且影響國民經濟與社會發展大局。引發這些問題的一個重要原因在于，土地政策傳導各環節與社會經濟變量之間息息相關，具有反饋和延遲特質，增大了政策實施效果的不確定性。

二、政策傳導機制的動力學模型和系統思維

（一）概念設定

“傳導機制”在學術文獻中頻繁出現，如：貨幣政策傳導機制、信息傳導機制等。較有代表性的“傳導機制”概念，是借鑒物理學原理并應用于經濟金融領域的，如貨幣政策傳導機制，應用于土地管理領域中的所謂土地政策傳導機制等。本文從系統論角度嘗試性地提出“政策傳導機制”的狹義和廣義概念。從狹義上講，所謂政策傳導機制，是指為實現特定調控目標，啟動后的政策要素在一定環境下與各類社會經濟媒介體變量之間相互作用的過程，它側重于時間維度上政策要素的有序傳導，故也把它稱為政策的時間傳導機制；從廣義上講，政策傳導機制還應包含空間尺度上政策制定者向系列政策執行者的縱向信息傳導過程，把它稱為政策主體間的空間傳導機制。通常意義上的政策傳導機制指的就是狹義概念的政策時間傳導機制。

（二）動力學模型和解釋

根據動力學理論，上述狹義范疇的政策傳導機制如果用數學語言則可以表述為：

Inmn＋1＝f(P,Rn,Tar)

Rn＝m(P,E,Inmn)

其中：P——政策變量集，如土地供應年度計劃、耕地紅線等；R——政策媒介體變量集，為政策的具體負載和受體，如物價、土地、勞動力、貨幣等；Tar——政策最終期望目標集，如使CPI、房價、廣義貨幣供應量M2等達到一定水平；Inm——政策中介目標集，指介于政策媒介體變量和終端目標之間的各種社會經濟響應變量，如市場需求、勞動力就業、工礦企業投資、不動產消費等；E——政策環境系統，特指社會經濟整個宏觀大環境；m——媒介體反應函數；f——政策傳導機制；n——政策傳導環節，n＝1,2,…,N；Inm1＝Φ，表示在政策傳導初始環節政策中介目標集為空。

該政策傳導機制概念模型揭示：在一定的社會經濟環境E下，一套行之有效且無阻滯的政策傳導機制，必定存在著政策啟動后“媒介體反應→政策有效傳導→中介目標響應→媒介體反應→……”的正反饋機制。而政策主體間的空間傳導機制則相對簡單些。首先，由高層政策制定者發布政策文件；其次，下級政府部門學習討論并對政策文件進一步具體化，擬定符合本級行政區和地方實際情況且更具操作性的政策條例和辦法等，若該級別行政區還轄有更低級別的行政區，則重復前面“發布→細化”兩個階段；最后，由底層地方相關部門人員操作落實政策命令，由企業、居民、基層單位等組成的政策被施對象則接受這些政策條令。顯然，這種政策主體間的傳導是基于各類上下級政策主體間一種縱向傳導結構。雖然政策主體間傳導機制的層次分明，結構也較清晰，但里面存在一個重要的問題，即政策信息傳導過程容易引發信息失真現象。由于政策制定者和政策細化執行者之間的激勵不相容，政策執行者會產生逆向選擇并與制定者進行利益博弈[10]，導致政策執行偏差，偏離預期目標，而政策制定者為降低政策風險，必將根據政策受體的反饋效果決定下一輪的調控政策。

（三）系統架構

土地政策的傳導機制，如果從系統論角度看，實質上就是一類動態的開放系統，可稱為土地政策傳導系統。按照系統論創始人貝塔朗菲的定義，系統是“相互作用的多元素的復合體”，因此，對土地政策傳導系統，有必要將其系統結構分解成可以區分的組成元素，這樣才能了解該系統的行為和運行機制。

借用元素分解原理和本文作者前期研究的成果[11－12]，本文進一步把土地政策傳導系統分解成土地政策傳導主體、客體、媒介體、載體、環體等相互可區別的五種組分。其中：（1）主體指參與制定、細化和執行土地政策的個體和組織，包括主導和參與土地調控的中央和地方各級政府、國土部門和其他公共協調組織等。（2）客體指主體在土地政策傳導活動中具體調控的對象，分為宏觀客體和微觀客體兩類。其中，宏觀客體特指土地調控中社會生產活動的行業或產業門類，如農業、建筑業、房地產業、交通水利管道等基礎性產業以及制造業聚集的工業園區等；微觀客體特指土地調控中社會生產活動的獨立個體，如城鄉居民家庭、企事業單位等。（3）媒介體指銜接貫通政策傳導各環節和其他組分的政策媒介物，在土地政策傳導系統中特指土地或地根、土地供應量或土地計劃指標。（4）載體指負載政策內容的實物形態，即土地政策法規、條例、規定、辦法、意見、通知等文件。（5）環體指土地政策傳導系統所處的各種政治經濟社會環境。

土地政策傳導系統中，組分之間存在這樣一些關系：主體之間通過載體實現互動，上下級政府部門通過不斷具體化的政策文件傳導政策信息；主體和客體之間通過媒介體實現政策的傳導，各級政府通過土地供應量的擴張或緊縮來調控產業布局和企業家庭用地需求，進而實現土地的調控目標；結合前述政策傳導機制概念，土地政策傳導系統中組分間的運行過程及其作用關系就是土地政策傳導機制；在土地政策傳導系統中聯系主體和客體或者媒介體活動的所有通道，可稱為土地政策的傳導路徑。

綜合政策傳導機制原理和土地政策傳導系統結構來看，可以得到以下結論：土地政策傳導系統是一類具有時空結構的動態復雜系統。其動態性主要體現在時間維度上媒介體和其他組分的運動和交互作用，其復雜性主要體現在空間結構上主客體的層級和組分間復雜的影響網絡。

三、土地政策傳導機制的構建及路徑

（一）傳導原理

構建土地政策傳導機制的理論框架，具體如圖1所示。其運行原理為：（1）上級主體根據國家或區域經濟和土地市場制定相應的土地政策，并以文件載體形式下達給下級主體。（2）下級主體結合地區實際，對上級土地政策進一步細化成更具操作性的地方政策細則、辦法等。（3）兩類客體接受并按照政令安排社會經濟活動，企業、實體機構和家庭型的微觀客體通常對短期和長期調控都比較敏感，而產業行業型的宏觀客體則差異較大，一般來說，像采礦類、房地產類、交通水利、工業園區等土地資源密集型和“三高”產業對土地政策敏感度高。（4）“地根”這個媒介體，首先響應客體的土地需求，產生土地供應量這個媒介體反應變量，促使建設用地供需規模、土地利用狀況、耕地保有量等中介目標變化。因客體間的相互作用，如產業鏈的一體性、個體的羊群效應等，并受政治、經濟、社會等環體的影響沖擊，使得地根引發的系列傳導反應往復循環，中介目標變量不斷疊加，即土地政策傳導系統實質上又是一個反饋系統。（5）經過一定預設時間，實施區域的經濟總量、土地市場、產業結構、投資規模、糧食產量等社會經濟指標會發生變化，土地政策調控效果開始呈現，且政策制定主體通過與調控期望效應對比來評價該輪政策調控的成敗。根據這些原理得到結論：土地政策傳導系統中的客體、媒介體、中介目標和他們之間的所有活動構成一個反饋子系統。

（二）階段分類

圖1還揭示了土地政策傳導過程存在四個階段：政策啟動階段、政策細化階段、政策實施運行階段和政策調控后評價階段等。

圖1 土地政策傳導機制理論框架

第一階段，土地政策啟動階段。國務院和國土資源部的中央主體根據國家宏觀背景和長遠規劃制定綱領性土地政策法規，并發布給地方政府、發改委和國土資源廳局等省市級主體進行細化執行。或者，省市級主體的政府和國土資源部門制定區域性土地政策，發布給市縣鄉鎮級政府和國土局所等下級主體進行細化執行。若土地政策不需下級主體再加以細化，則可跳過第二階段，直接進入第三階段的政策執行。

第二階段，土地政策細化階段。各級地方政府和國土資源廳局等，根據區域國民經濟和社會發展規劃，如“‘十二五’規劃”、“城市發展規劃”等，解釋和細化上級主體政策，消除上級土地政策內容上的模糊性，使綱領性、指導性的土地政策細化成本地區可操作的細則。

第三階段，土地政策實施運行階段。這個階段的阻滯與否，是考量土地政策傳導機制有效性的關鍵。企業、家庭等微觀客體對土地政策的反應主要體現在用地成本價格約束下土地利用和需求行為，行業部門等宏觀客體對土地政策的反應則主要體現在土地數量、性質和用途約束下的土地利用和需求行為方面，構成“客體→媒介體反應變量（地根）→中介目標→客體”的反饋傳導過程。

第四階段，土地政策調控后評價階段。對比分析政策施行前后的媒介體反應變量、中介目標和政策調控效果等，評價本輪土地政策調控成效。

（三）傳導路徑

綜合上述分析，可以得到結論：土地政策傳導機制中存在兩類不同性質的傳導路徑，即基于主客體分布的土地政策空間傳導路徑和基于媒介體運動的土地政策時間傳導路徑。

前者是根據主體和客體在空間上的布局和排列，政策信息在主客體間傳送和接收而形成空間維度上的傳導路徑；后者由于媒介體在時間序列上的運動，使客體和中介目標之間不斷傳導反饋，而形成的以媒介體為中心的土地政策時間序列傳導路徑，為土地政策基于媒介體運動的時間傳導，實質就是通常意義上的土地宏觀調控。具體路徑主要有四條：通過控制土地供應，間接控制土地依賴型的投資項目，從而控制住投資需求[13]；通過控制建設用地投放的規模、節奏、數量等，調控宏觀經濟總量和社會總供給；通過制定和實施用地目錄等政策，對產業和部門結構失衡進行引導和調整；通過土地利用總體規劃與年度計劃以及主體功能區等政策，促進區域之間協調發展。這兩類傳導路徑是土地政策傳導系統在空間和時間維度上的具體運動表現，且相互依賴，空間傳導路徑的運行效率決定時間傳導路徑的運行質量，共同組成土地政策具有時空結構的傳導機制。

四、建議與對策

由上述的分析和論證可知，土地政策傳導機制內部要素和環節眾多，無論政策傳導路徑上任何一個變量或環節出現問題，都會對傳導路徑造成某種程度的堵塞，加大土地調控的難度。因此，要使土地政策傳導系統整體運行優化，可從以下四方面入手。

（一）協調土地政策傳導機制內部運行關系

政府和土地管理部門，應根據國民經濟和社會近期和中長期發展要求，預測城鎮建設用地和重大基礎項目建設用地的需求，確立土地市場、固定資產投資總量和產業經濟結構調控目標，制定土地利用中長期規劃和年度供應計劃、土地價格、土地稅收、土地金融等政策。重點把握土地實施運行環節上建設用地審批、用地項目管制、土地市場交易等方面的突出問題，嚴格控制農用地占用、建設用地特別是新增建設用地總量、結構、布局和用途，密切關注系統外部環境對系統變量的沖擊干擾，促使土地政策傳導系統的良性運行，切實管好管住“地根”經濟。

（二）整合各宏觀職能部門政策調控資源

各宏觀調控部門均要突出各自宏觀戰略管理與規劃職能，減少政府對微觀經濟運行的干預，充分發揮市場在資源配置中的基礎性作用，發改、財政、央行、國土等部門的宏觀調控重點是統籌研究制定國家戰略、規劃、政策，協調國民經濟和社會發展中的重大問題，對各個產業或行業存在的共性問題進行統籌。財政稅務和金融部門發揮資金投放、財政公共支出和稅收征收管理方面的優勢，協同國土資源部制定土地規劃、管理、保護利用、收益分配等政策。支持重大項目建設的用地需求，加強交通、水利、教育、衛生等公共服務領域的土地規劃，有效控制地方政府向市場投放建設用地的規模、結構和節奏，形成不同地區與行業土地級差成本，引導土地與投資的優化配置，實現“保壓結合”的經濟結構調整目標。

（三）建立土地管理政策向“三農”傾斜機制

農用地轉用、耕地占用和集體土地征用是新增建設用地的主要來源，近些年農用地轉用占建設用地審批總量的70%左右，耕地轉用也占建設用地審批總量的近50%。農用地轉為建設用地支持了城市發展建設，因此土地政策應反哺農村、支持補償“三農”。應優化城鄉土地結構和布局，優先安排農村基礎設施建設用地；實施土地城鄉差別稅率，進一步提高耕地占用稅和城鎮土地使用稅的征收標準，加強對農業綜合開發的支持力度；完善耕地開墾費征收管理和土地出讓金15%用于農業土地開發的規定，保障對耕地占用的合理補償和農用地整理開發；進一步提高土地出讓金政府凈收益用于失地農民社會保障、農村土地整理、農村基礎設施建設等的比重。

（四）加強土地、資金和產業等信息預警和動態管理

國務院提出要建立政策協調配合機制，形成產業、土地、投資與財政、貨幣政策的調控合力，由此必須使土地、產業和金融等信息系統間的數據實現共享。政府綜合協調部門負責各類信息系統的協調對接；央行負責經濟金融信息系統建設，通報宏觀金融和信貸政策；產業部門負責行業產業項目建設和區域產業布局情況等信息系統建設；土地管理部門負責土地市場和土地儲備等信息系統建設和各種土地信息的披露。各調控部門之間加強信息共享、溝通與協調對接，加快建立要素市場、金融信貸和產業布局等重大政策和事項的協調研究機制，跟蹤監管土地和資金的使用狀況，對土地、信貸、投資和產業聯動的全過程實行動態管理，充分發揮宏觀政策合力。

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【責任編輯：陳保林】

F301.0

A

1004－518X（2015）02－0062－06

教育部人文社會科學研究項目 “土地政策傳導系統運行阻滯博弈分析與發展仿真”（12YJA630091）、國家自然科學基金項目 “土地政策傳導系統反饋仿真與對策生成研究——以江西省為例”（71263038）