社會組織制約政府權力探析*

潘 修 華，呂 林 宇

(南通大學 管理學院，江蘇 南通 226019)

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社會組織制約政府權力探析*

潘 修 華，呂 林 宇

(南通大學 管理學院，江蘇 南通 226019)

現階段，社會組織通過參與公共政策制定、與政府合作共治、參與立法過程、維權等方式制約政府權力，已取得了一定的效果。但由于受政府社團管理體制和社會組織自身治理機制、代言能力等方面存在的問題的影響，社會組織制約政府權力的態度不積極、能力不強、制度化程度也不高。進一步提升社會組織制約政府權力的績效，須創新體制機制，增強社會組織的獨立性、自主性，提高社會組織參政議政與維權的積極性；改革人大、政協聯系群眾制度和行政機構公共政策決策制度，提升社會組織參政議政、制約權力的制度化水平與能力。

社會組織；政府權力；權力制約；公共政策；合作共治；維權；參政議政；政治文明

黨的十八大提出：“讓人民監督權力，讓權力在陽光下運行。”“健全基層黨組織領導的充滿活力的基層群眾自治機制，以擴大有序參與、推進信息公開、加強議事協商、強化權力監督為重點，拓寬范圍和途徑，豐富內容和形式，保障人民享有更多更切實的民主權利。”黨的十八屆三中全會進一步提出“強化權力運行制約和監督體系”、“激發社會組織活力。正確處理政府和社會關系，加快實施政社分開，推進社會組織明確權責、依法自治、發揮作用”。

從十八大到十八屆三中全會，黨中央實際上提出了一條擴大組織化有序參與、強化權力制約與監督的戰略方針。應該說，這一戰略方針具有較強的時代針對性。市場化改革30多年來，社會利益逐漸分化，社會矛盾逐步積累，社會利益訴求日趨活躍，與此同時，社會利益表達的體制機制尚未完全形成體系，社會利益訴求進入政府決策的過程仍不順暢，社會民眾對政府權力的制約和監督仍缺乏力度，權力缺位、錯位、越位現象仍不時發生。在這樣的情勢下，引導社會組織為群眾代言、有序參政議政、制約政府權力就成為落實黨的十八大和十八屆三中全會的這一戰略決策的重要舉措，對推進我國政治文明建設具有重要的現實意義。

一、社會組織制約政府權力的現狀

現階段社會組織制約政府權力的方式有哪些？效果如何？對這兩個問題的分析是探討制約政府權力過程中存在的問題，進而提出針對性解決對策的認知基礎。

(一)社會組織制約政府權力的方式

1.通過參與公共政策制定，制約政府權力

社會組織通過參與聽證會、學術會議、調研和關注政府網絡媒體等方式，參政議政，分享、制約政府權力，影響政府公共政策制定，使公共政策制定過程更民主，公共政策制定結果更科學、更有效。(1)參與聽證會。一般來說，當政府制定與公共利益密切相關的政策時，需舉行聽證會。社會組織通過參與聽證會可向政府提供專業建議。現在有些地方政府制定公共政策時，比較注意吸收社會組織參與聽證會，為社會組織監督權力提供了便利。(2)參與學術會議。有些學術會議參與人員范圍比較廣泛，既有高校的老師、科研院所的專家學者和政府官員、人大代表、政協委員，也有相關行業協會、學會等組織的從業人員。在這樣的學術會議中，行業協會、學會等社會組織就有機會以自身掌握的實際情況，影響相關公共政策的制定。(3)參與調研。社會組織由于具有一定的民間性，擁有較好的聯系和深入群眾的便利條件。在這種情勢下，社會組織可以利用其擁有的優勢，通過開展自主性調研或參與政府組織的調研，然后對結果進行專業分析，推導出符合實際的結論，為政府的政策制定提供支持。(4)與政府網絡媒體互動。政府微博、論壇、網站等的興起和建設為社會組織參與公共政策制定的過程提供了新的渠道。據報道，截至2012年5月16日，新浪微博注冊用戶數已超過3億[1]，其中有相當多的政府微博。社會組織通過微博、論壇、網站等與政府互動，參與公共政策制定過程，為自己及聯系的社會群體表達訴求，有利于自身與相關社會群體分享和制約政府權力。

2.通過合作共治，制約政府權力

當前，一些社會組織的實力比較強，具備分享政府讓渡公共權力的條件，能夠與政府一起合作共治，這可使它們通過權力分享的方式，實現對政府權力的制約和監督。譬如，1993年司法部要求全國各省司法行政官員在2004年底之前退出省級律協，促使律師由“國家法律工作者”向“社會法律工作者”轉變，在一定程度上改變了律師一味替政府背書的窘況。[2]這一改革推動了律師協會與司法部門相互制衡局面的逐漸形成，有利于公民維權，有利于社會的成長，有利于司法腐敗的防范。再如，自2004年我國第一家為地方政府提供績效評估服務的團體即蘭州大學中國地方政府績效評價中心建立以來，越來越多的社會組織參與到政府績效評估活動中。[3]2013年筆者通過調研，了解到在南通市近年政府績效考評活動中，相關社會組織利用專業經驗和知識，協助政府制定評估標準、總結評估結果，改變了政府壟斷績效評估權的現象，提高了政府績效評估的透明度和公正性。這在一定程度上推動了地方政府“運動員+裁判員”角色的轉型，為社會組織從社會之維監督政府權力的運行提供了平臺，有利于保障公眾的知情權，有利于防止政府的不作為與腐敗。

3.通過參與立法過程，制約政府權力

現階段一些社會組織已在積極地參與立法過程，它們往往通過聯系、影響、說服相關的人大代表、政協委員，讓他們向人大、政協提出包含了其意志的立法提案，從而實現自身之訴求進入政府決策過程的目的。盡管社會組織通過人大代表、政協委員對不滿、不利的政府規制提出意見、改革建議，從主觀上說，是為了替自身或者特定社會群體維護和爭取利益，但是在客觀上也有制約政府權力的作用。2014年“兩會”中，“兩會”代表、委員們提交的議案中就有一些是為社會組織發聲的(見表1)。[4]

表1 2014年“兩會”代表、委員關于社會組織的部分提案或建議

從這些立法建議中，社會組織通過影響人大代表、政協委員，嘗試參與立法過程的身形隱約可見。社會組織之所以提出這些立法建議，無非是因為現行的相關法規及其同行的政府規制已不利于其生存和發展，而按照它們的建議修改之后則可以改變此種不利的現狀，這無疑是為了替自身及其服務對象維護和爭取利益，但也包含了制約政府權力的意蘊。

4.通過維權活動，制約政府權力

當前，我國一些社會組織能主動地以相關法律維護自身權利或為聯系對象維護權利提供支持，在一定程度上限制了政府權力的濫用。《行政復議法》、《行政訴訟法》等法規為社會組織的維權活動提供了法律依據。2010年在我國第一次行業協會訴政府的案件中，珠海市工商局要求珠海市房產經紀人必須到工商局指定授權的機構交費培訓，獲得該機構授予的資格證書后才有從業資格。廣東省經紀人行業協會認為這樣的要求違反《行政許可法》，其收費亦違反國家法律價格制度，在多次協商無果的情況下，為維護行業成員的利益，對珠海市工商局提出行政訴訟。此案一出，引起社會公眾和媒體的廣泛關注。雖然后來因為訴訟主體資格問題敗訴了，但也使得珠海工商局在應訴中解釋，自己沒有強制要求房產經紀人到某機構培訓，只是要求這些經紀人須按規定具備相應的培訓資格證。[5]廣東省經紀人行業協會的維權行動說明，社會組織對政府部門的侵權行為，是可以依法維權的，而這可以在一定程度上限制政府權力的濫用。

(二)社會組織制約政府權力效果的評估

近年，一些社會組織的政治參與和維權意識逐漸增強，它們通過參與公共政策制定、與政府合作共治、參與立法過程和維權等方式，展開的組織化、專業化行動，對政府的相關決策活動發揮了一定的影響。與此同時，在制約政府權力上亦取得了一定的效果。比如自然之友、北京地球村、中華環保聯合會、綠家園、綠色和平、中國紅樹林保育聯盟、廣州綠點組織、未來綠色青年領袖協會、貴陽公眾環境教育中心等環保組織，為了保護自然環境，從民間的角度和立場，它們積極主動地參與環境評估活動以及政府的相關決策活動，已在一定程度上影響了政府決策的導向和結果。[6]

但是從總體上看，我國社會組織的政策參與活力尚未被完全激活，政策制定影響力不夠強，并沒有發揮較強的制約和監督政府權力的功能。從程汝華2009年對200多家社會組織調查的結果來看，只有31%的社會組織扮演過政策影響者的角色。[7]筆者2013年對南通市100多家社會組織發放相關調查問卷，回收有效問卷70份。從調查的結果來看，其中只有23.2%的社會組織經常做出監督政府的行為，而從沒有監督過政府行為的社會組織達到59.4%，另有17.4%的社會組織只是偶爾有監督政府的行為(見表2)。

表2 社會組織對政府的監督情況

二、社會組織制約政府權力過程中存在的主要問題

盡管我國社會組織制約權力的方式已有不少，而且也取得了一定的效果，但從總體上看，現階段社會組織制約權力的態度仍比較消極、能力仍比較弱，制度化水平仍比較低，效果也不太理想。

(一)社會組織制約權力的態度大都較為消極

社會組織本應在社會公共生活中自主扮演其角色，但我國相當一部分社會組織是受制于政府的。我國的社會組織可分為法人性質的社會組織和非法人性質的社會組織。法人性社會組織基本上是從行政系統內部衍生出來的，受“雙重登記制度”嚴格限制，行政化色彩濃厚。在過去相當長的時期內，法人性社會組織的主要領導往往由政府官員兼任。盡管現在強調政社分開，只有少量的政府官員在法人性社會組織中兼職，但法人性社會組織本身還沒有完全從所掛靠的行政部門中獨立出來。由于與政府的這種特殊關系及其衍生的弱自主性，法人性社會組織為群眾代言、為群眾維權，制約權力的積極性不高。

而從經費來源上來看，現階段獲得政府的財政撥款、補貼以及公益項目，對我國社會組織的生存和發展是比較重要的。2013年謝敏、吳麗娟等人關于安徽部分社會組織資金來源調查[8]的結果顯示，政府的財政撥款、補貼和政府項目經費仍是大多數社會組織最為重視的經費來源(見表3)。從筆者連續多年對社會組織的訪談來看，這個調查結果基本上是符合實際情況的。

表3 社會組織的資金來源統計

出現上述情況的主要原因可能是現階段我國公益精神培育不到位、社會公益資源不夠豐裕，不足以支持社會組織發展，于是，為了保證社會組織發揮治理和服務的功能，使社會的發展有條不紊，政府不得不施以援手，提供必要的資金支持。在這種情況下，對大多數社會組織來說，為了爭取政府的財政支持和公益項目，它們會盡可能地與政府搞好關系，積極向政府靠攏，與政府進行合作，而不是找政府“麻煩”，與政府對立、對抗。當與政府有太多利益牽扯時，這些社會組織就不得不“看政府的臉色行事”，其活動領域和項目選擇也要迎合政府的“口味”。如此，期望社會組織普遍性地、積極地、有力地整合、代表、表達、維護社會民眾的權益，制約政府不正當的權力行使，既是幼稚的，也是不現實的。

(二)社會組織制約權力的能力不強

基于獲取政府財政、政策等支持的考慮和擔心在政治上惹“麻煩”的心理，現階段大多數社會組織往往專注于向社會提供公共服務、公共產品，較少主動聯系群眾，為群眾代言，甚至當群眾找上門來請求為他們代言，請求維護他們的權益時，有些社會組織也會婉拒、甚至直接推托。社會組織向特定群體開展的服務活動較多，其服務能力在實踐中不斷提升；與此形成對照的是，其為群眾代言的活動開展較少，代言能力未能得到充分發展。在一般情形下，群眾的利益訴求往往是多元的、零散的，有時候甚至是非理性的。社會組織要把如此形態的利益訴求簡明扼要地傳達到政府那里，須具備一定的能力。這些能力，有些可以通過培訓、觀摩學習等方式來培養，有些則須在實際的群眾工作中逐漸形成。而現實中，正是社會組織對服務領域、服務事項的選擇，限制了其聯系群眾、為群眾代言的機會，進而抑制了自身整合、傳遞群眾訴求的能力的發展。

要使代言有效果，除了須具備為群眾發聲的能力外，社會組織還須具備與政府及其官員溝通、協商、談判的能力。社會組織所代表的群眾的訴求，有時候比較尖銳，有時候可能與政府的利益相矛盾，如何讓這些訴求得到政府的重視，并盡量給予滿足，常常需要社會組織來做政府的工作。如果社會組織做政府工作的能力不強，就很難把群眾的利益訴求帶到政府的決策中去，很難使政府積極地滿足群眾的利益訴求。現實中，部分社會組織并不善于與政府打交道，它們對政府的態度容易陷入兩種極端：一種是唯政府馬首是瞻，政府說是什么就是什么，說怎么樣就怎么樣；另一種是對政府不信任、疏離。這兩種極端的態度都會影響社會組織發展自身聯系政府的能力，限制其為群眾代言的效果。

聯系群眾和溝通政府的能力的缺陷影響了社會組織參政議政的機會和效果，限制了社會組織發揮分享和制約政府權力的功能，不利于我國社會力量的成長。社會之維是建造“權力籠子”的必不可少的構件。建造一個完整的權力籠子，除了須具有權力系統內部的分權制衡的制度設施外，還需要強有力的社會監督。[9]推動社會的成長，培養社會民眾的監督意識與習慣，可以從政府權力系統外部防范它的外溢、濫用與腐敗。而要做到這一點，除了要求社會組織達到一定的規模或者說數量外，更為重要的是要求社會組織須具備較為強大的參政議政能力，能夠較為充分地發揮其利益代表和權力制約的功能。

(三)社會組織制約權力的制度化程度不高

制度化參與因具有規范性、穩定性、連續性等特征，成為社會組織充分、有效地表達意見、影響政府決策、制約權力的前提條件，但從普遍性層面來看，我國社會組織的制度化參與方式并沒有形成。在我國各級人大代表、政協委員聯系群眾制度中，鮮見關于人大代表、政協委員聯系社會組織的要求或者規定；而行政機構關于召開聽證會、討論會、咨詢會等活動的規定中，很少明確地要求必須邀請相關專業領域、行政區劃的社會組織出席這些活動。在這樣的制度背景下，社會組織的參政議政活動經常呈現出非正式性、非固定性。也就是說，除了少部分通過制度渠道來實現的參政議政活動外，社會組織的大部分參政議政活動是通過與行政機構的掛靠關系、人際網絡來開展的。這就是因為社會組織多是掛靠于行政機構，與行政機構有實際的隸屬關系，而且基于這種關系，社會組織的負責人、員工往往和行政機構的官員、員工比較熟悉；而它們與人大、政協機構則少有這種隸屬關系和人際關系。

社會組織參政議政的非制度化的弊端是較為明顯的，它使社會組織在開展參政議政活動時過分依賴相關行政機構，而相對疏忽人大、政協機構，因而縮減了社會組織參政議政的通道，限制了社會組織參政議政的機會，不利于社會利益矛盾的化解，不利于社會和諧與政治穩定；而且它使社會組織參政議政的隨機性大為增強，效果的穩定性大打折扣。這種參政議政的非制度化顯性狀況不改變，社會組織制約權力的功能發揮就不會充分，績效也不會好。

三、促進社會組織更好制約政府權力的對策

在分析社會組織制約政府權力存在問題的基礎上，須提出有效地解決問題的對策，以促進社會組織更好地發揮制約政府權力的作用，更好地防止政府權力的不作為、濫用、尋租等現象的發生。

(一)增強社會組織獨立性、自主性，為其制約權力提供底氣

首先，須有相關的頂層設計。改革的理路是實行政社分開，在法治的理念之下，加快修改相關法律法規，改革社會組織現有登記管理制度，推行社會組織與機關事業單位脫鉤，祛除社會組織的行政色彩，提升社會組織的獨立性、自主性，使社會組織成為獨立自主的社會主體。[10]具體來說，為了減少轉型期的政治風險，在對宗教類、政治法律類和涉外類社會組織登記管理制度暫時不動的前提下，對行業協會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉社區服務類組織實行直接登記，符合法人社團成立條件的登記為法人社團，不符合的登記為非法人社團；禁止機關事業單位的現職官員兼任社會組織的領導者。

其次，須為社會組織經費上的自主創造條件。當前我國法人性的社會組織以及一些非法人性的社會組織(比如在單位內部活動的社會組織、社區社會組織)的經費主要來源于政府的財政支持。其實，是否從政府那里獲取經費，甚至是否從政府那里獲取的經費超過運行經費的一半，都不是問題的重點。國外很多社會組織也從政府那里獲取生存和發展的資源，但這并不影響它們獨立自主地運行。[11]問題的重點是，在現階段我國大多數社會組織的運行經費主要來源于政府的情況下，如何保障它們的獨立性、自主性。要做到這一點，政府對社會組織的財政支持，應最大限度地以項目競標的方式來實現。政府對社會組織的直接財政補貼，尤其是差別化的財政補貼，容易陷入關系化操作的泥坑之中，導致社會組織對政府的“委曲求全”，喪失獨立性、自主性。而政府以項目競標的形式向社會組織購買公共服務時，政府與社會組織之間是契約化的購買關系，而不是熟人式的饋贈關系，這可以使社會組織保持一定程度的獨立性、自主性。當然，為了提升自身的獨立性、自主性，社會組織也可以通過自己的活動和服務，提升組織的公信力和美譽度，增強向社會籌資的能力，提高社會化籌資力度。此外，還可以在非營利性目標規制下，適當開展一些有償服務。

只有保證了相對的身份獨立和經濟獨立，社會組織才能更有底氣地開展參政議政活動，更積極地為自己、成員進行維權，從而更為充分地發揮制約政府權力的功能。這對夯實權力制約體系的社會之維，對建設更為有力的權力制約體系都是十分重要的，而且對我國社會的成長、民眾政治素養的培養，乃至民主政治的建設都將產生深遠的影響。

(二)通過強化培訓和實踐，提升社會組織制約權力的能力

首先，政府可支持樞紐型社會組織對相關社會組織開展聯系群眾、為群眾代言的能力培訓。在現階段社會利益分化、社會利益格局變遷的形勢下，形成有序的利益表達系統是保持社會和諧、政治穩定的必要舉措。近年頻繁出現的“群體性事件”、“集體上訪”、“破壞性抗爭”等現象都與規范、有效、穩定的利益表達系統尚未完全形成有關。[12]基于我國的政治結構、傳統，構建以社會組織、樞紐型社會組織、單位、社區自治組織、村民自治組織等傳遞群眾利益訴求至人大、政協、政府的利益表達系統既有傳統和現實的依據，也有習慣性操作的便利。在這一系統中，社會組織要發揮其上傳下達的作用，須理性地對待群眾及其利益訴求，理性地評價政府的利益與功能，既不能畏服于政府，也不能抗拒政府；同時，還須具備較強的聯系群眾、為群眾代言的能力。這種程度的能力，社會組織尚不具備。在這種現實下，樞紐型社會組織負責對所聯系的社會組織開展相關的能力培訓，不僅可在一定程度上提升社會組織的代言能力，而且也可引導社會組織轉變消極的代言態度，促使代言活動趨向正常化、法制化，規避代言活動可能帶來的民粹風險、政治風險。

其次，引導社會組織通過實踐活動提升代言能力。現階段社會組織的代言能力不強，除了培訓不夠外，還有就是相關實踐活動開展不夠。在具體實踐中，社會組織要提升聯系服務對象的能力，強化研究服務對象的能力，要通過自己的深入研究，了解服務對象的生存環境、所思所想、社會關系、活動方式等。在此基礎上，社會組織要形成簡明扼要地規約與理性表達訴求的能力。模糊的利益訴求、非理性的利益訴求進入政府決策過程的概率不高，實際效果常常難如人意。這些能力的形成和強化，培訓是基礎，實踐是關鍵。代言能力的提升必將提高社會組織參政議政、制約權力的效果。

(三)修訂相關法律法規，提升社會組織制約權力的制度化水平

首先，要把聯系社會組織及其成員作為專項內容寫進人大代表、政協委員聯系群眾的制度里。可在相關制度中，規定人大代表要定期聯系本選區內的代表性社會組織及其成員，政協委員也要定期聯系所在界別、行業內的代表性社會組織及其成員。一般來說，社會組織有其特定的服務對象，與服務對象比較熟悉，了解服務對象的情況，如此，人大代表、政協委員聯系社會組織，可以較快地、較深入地了解本選區或本界別、行業內的群眾的一些情況，從而更好地為群眾代言、維權。

其次，明確在行政機構制定公共政策時，必須要聽取相關行業、領域、區劃內的社會組織的意見。今后可明確規定行政機構制定相關政策時，須開展聽證、座談、參觀、走訪等調研活動，并保證相關領域、行業的社會組織的參與，或者直接將調研活動交給社會組織來做。社會組織運用專業知識和掌握的實際情況，制定調研流程，實施調研，分析調研材料，撰寫調研報告，提交給政府作參考，可改變政府以往“走過場”的調研方式，提高決策的科學性、民主性。筆者在調研中了解到，江蘇南通市的一些科技社團、行業協會，常受政府主管部門的邀請，參與其組織的調研活動，配合其展開相關主題的調研，為其進行相關的決策提供人力、物力以及智力的支持。除了參與政府主管部門組織的調研外，它們還不時根據行業發展形勢以及應組織成員的要求，自主組織調研，對行業發展的現狀、問題及組織成員所思所想進行深入研究，并在此基礎上形成調研報告，上報給政府相關部門，為其制定相關行業政策提供信息支持。從了解的情況來看，這些調研活動大部分效果比較好，能夠達到預期目標。可以說，社會組織參與政府組織的調研活動或自主獨力組織調研活動，除了有利于自身增強服務能力和發展能力外，確實還有利于政府加強與民眾的聯系，提升其政策制定的針對性、準確性。

社會組織制度化參與人大、政協、行政機構的決策活動，可在一定程度上改變社會組織制約權力的被動局面，拓展社會組織制約權力的渠道，提升社會組織制約權力的穩定性和績效。這在當前來說，是一件值得去做的事情，因為它有利于建設我國的權力制約體系，有利于提升政府的公信力和美譽度。

四、結 語

現階段社會組織以自身資源參政議政，影響政府行為，制約政府權力，正在為編織“權力籠子”貢獻著力量，并將繼續貢獻力量。社會組織的參政議政打破了政府權力的壟斷性和專斷性，并且為群眾表達利益訴求提供了支持，既有利于社會治理的發展，也有利于民主政治的建設。目下，用“篳路藍縷，以啟山林”來形容我國社會組織制約政府權力的狀況較為恰當：盡管現階段社會組織制約權力的能力與效果都不太理想，但可以期待，在體制機制創新的驅動下，社會組織與政府相互支持、相互制衡局面的到來不會太久。

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責任編輯 劉榮軍

10.13718/j.cnki.xdsk.2015.01.005

2014-06-22

潘修華，南通大學管理學院，副教授。

國家社會科學基金項目“社會組織與政治穩定維護研究”(12CZZ021)，項目負責人：潘修華。

C912.2

A

1673-9841(2015)01-0039-07