我國海外農業投資的環境風險與法制對策

曾文革 孫 健

我國海外農業投資的環境風險與法制對策

曾文革 孫 健

近年來，我國企業海外農業投資空前活躍，但與其他行業相比，海外農業投資還處于起步階段且面臨著更大的挑戰和困難，其中，基于農業生產與自然資源和生態環境的高度依賴和相互作用，由海外農業投資引起的環境問題是東道國最為關心且急需解決的問題之一，其引發的環境風險是阻礙我國海外農業投資進一步發展的重要壁壘之一。從母國的視角，以法制建設為出發點，完善法律體系和環境保護政策、健全管理制度并強化企業環境責任，完善我國規范海外農業投資企業防范環境風險的法制體系，能夠有效地規制海外農業投資企業環境污染行為，預防環境風險。

海外投資；農業企業；環境風險；法制對策

曾文革，重慶大學法學院教授，博士生導師；

孫 健，重慶大學法學院博士生。（重慶 400045）

自古以來，我國就是一個傳統農業大國，農業在我國是經國本、系民生的基礎性產業。目前，我國農業生產面臨著生產力落后，先進技術發展遲滯，農產品品質低下，農業基礎薄弱，農民收入增長緩慢，農業環境污染嚴重，農業生產可開發資源有限等發展瓶頸。[1](P1－2)當下，在確保糧食供給主要依靠自給的基礎之上，充分利用國際市場和境外資源，建立境外農產品供應基地是我國實現農業可持續發展以及保障糧食安全的必由之路。

我國海外農業投資給東道國帶去了先進的農業生產理念、管理制度和生產技術，同時也開發了當地的自然資源，解決了當地的就業，促進了當地社會經濟的發展。但是，由于文化理念的差異、法律規定和環境標準的不一致、海外投資經驗的不足等因素，致使我國海外農業投資面臨著諸多的發展困境。其中，在全球應對氣候變化、防止環境污染的大背景下，由海外農業投資引起的環境保護問題日益引起各方的關切。[2]分析我國海外農業投資面臨的環境風險，從母國的角度規定海外農業投資企業環境保護責任，探討預防海外農業投資環境風險的法制、企業自身能力以及政策支持體系，進而防范由海外農業投資引起的環境風險，妥善解決農業投資領域環境爭端，對于實現我國農業“走出去”戰略，消除“中國威脅論”和“新殖民主義”等論調，最終保障我國糧食安全均具有重要意義。

一、我國海外農業投資的環境風險及成因

（一）我國海外農業投資面臨的環境風險

海外農業投資作為國際經濟行為的一種，受到國際法、東道國法律和投資企業母國法律的規制，它們共同構成的法律體系規定了海外投資企業的環境保護責任。

一是，海外農業投資準入環境壁壘風險。在全球環境保護意識高漲的今天，環境保護問題如果得不到妥善處理，會引發海外投資者和當地居民關系的緊張，甚至沖突，并可能迫使東道國政府以環境保護為借口，制造新的壁壘，限制海外農業投資。實踐表明，海外農業投資不僅要取得東道國政府的行政許可，還要獲得最重要的利益攸關方，即投資地居民的社會許可。由于民眾的壓力，東道國政府可能不頒發行政許可證，更有甚者在東道國政府已經頒發了行政許可證，但迫于民眾壓力，東道國政府也可能停止續發或撤銷行政許可證。[3]無論東道國的規制措施是否正當，都將使投資者面臨經營的困難，給企業海外投資的準入造成壁壘。

二是，海外農業投資企業運營環境風險。海外農業投資企業在運營的過程中，如果違反了東道國的環境保護規定，將引起懲罰性的后果，如民事賠償、行政處罰甚至刑事制裁等。由于環境保護的重要性，很多國家不僅在民事和行政法律中規定了環境保護內容，甚至將環境保護納入刑法的保護范圍，如果海外投資者存在環境犯罪行為，還可能被東道國追究刑事責任。總體上來看，各個國家對環境的保護已經從民事延伸到刑事的范圍，對違反環境保護的行為制定了完整的懲罰體系。

（二）我國海外農業投資環境風險的成因

縱觀我國海外農業投資面臨的環境問題現狀，以及農業生產本身所具有的特殊性，由農業投資引發的環境風險主要是由于農業海外投資目的地環境本身具有的脆弱性和農業投資所帶來的環境污染兩個方面引起。

一方面，海外農業投資地環境問題突出。我國的海外農業投資主要集中于南美洲、非洲以及東南亞等地區，這些地區生態脆弱，環境問題突出。（1）生態環境破壞嚴重。這些地區由于經濟發展水平低，工業發展遲緩，經濟的發展仍然依賴于自然資源，為了促進經濟發展，這些國家和地區對環境破壞采取放任的態度。（2）生態環境保護能力弱。由于受到科技能力和資金因素的限制，這些國家和地區在環境保護方面能力有限。（3）生態環境保護具有突出的重要性。這些國家的生態環境對于改善全球環境具有重要作用，比如位于南美洲亞馬遜河流域的熱帶雨林被稱為“地球之肺”，然而近年來卻遭遇了嚴重的破壞。

另一方面，我國企業在海外的農業生產仍然是以對農藥、化肥的大量投入和高度依賴為主要特征的“石油農業”或“工業式農業”，伴隨著農業工業化的推進，農業生產給環境造成了極大的損害。[4]（1）對土壤的污染。土壤作為農業生產最主要的承載要素之一，受到農業生產帶來的污染最為直接和嚴重。不科學的施肥方法，更容易導致農業土壤面污染源。（2）對水域的污染。水作為農業生產必不可少的要素之一，大量農藥、化肥的使用，也極易受到農業生產的污染。（3）對大氣的污染。農業生產主要通過減少吸收并排放二氧化碳以及排放非二氧化碳溫室氣體來污染大氣并最終影響氣候環境。（4）對生態系統的破壞。海外農業投資主要是單一的經濟作物，這種單一化的生產極易引起土壤的退化和侵蝕，也破壞了當地生態系統。

二、我國防范海外農業投資環境風險的法制供給與缺陷

（一）我國防范海外農業投資環境風險的法制供給

目前，我國已經初步建立了海外農業投資企業環境保護責任的法制體系，根據這些法律規范內容約束力程度的不同，可以將其分為國務院部委發布的、具有嚴格約束力的“硬法”性質的法規、規章和國家發布的僅具有倡導效力的“軟法”性質的政策、指南等。

國務院及其相關部委制定的有關海外投資中環境保護的法規、規章具有強制約束力，呈現出“硬法”的屬性，海外農業投資企業必須遵守。這類規范主要有：2004年中華人民共和國發展和改革委員會通過了《境外投資項目核準暫行管理辦法》；2005年商務部發布的《境外投資開辦企業核準工作細則》；2008年國務院通過的《對外承包工程管理條例》等。這些法律、規章重點是規范企業海外投資核準階段，將環境保護作為是否核準企業進行海外投資的考核要素之一，試圖在企業的核準階段對企業的環境保護義務進行規定。如《境外投資項目核準暫行管理辦法》第18條規定的國家發展改革委核準項目的條件中明確規定：境外投資項目要符合公共利益、國際法準則以及經濟和社會可持續發展的原則。《境外投資開辦企業核準工作細則》第8條規定：在核準境外投資中，要遵守境外投資涉及改造的有關與環境保護和瀕危動植物保護有關的國際協定。《對外承包工程管理條例》第4條第2款規定,開展對外承包工程,應當遵守工程項目所在國家或者地區的法律,信守合同,尊重當地的風俗習慣,注重生態環境保護,促進當地經濟社會發展。[5](P5)

國務院相關部委對海外農業投資企業環境保護法律責任發布了具有“軟法”屬性的政策性文件、指南等。目前此類規范主要有：2006年國家發展和改革委員會、商務部、外交部、財政部、海關總署、國家稅務總局和國家外匯管理局聯合通過的《境外投資產業指導政策》；2006年國務院通過的《關于鼓勵和規范我國企業對外投資合作的意見》；2007年林業部發布的《中國企業境外可持續森林培育指南》；2013年2月28日，商務部和環保部聯系發布的《對外投資合作環境保護指南》。這些政策、指南分別從政府職責、企業義務、環保標準、具體措施等角度規定了企業海外農業投資中的環境保護責任，如《關于鼓勵和規范我國企業對外投資合作的意見》第3條規定：我國企業對外投資要注意環境資源保護；《國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》指出，“‘走出去’的企業和境外合作項目，要履行社會責任，造福當地人民”；[6]《對海外投資合作環境保護指南》是針對企業的環保行為發布的第一個專門性的環保指南，對海外投資企業企業環境保護責任做了全方位的規定。

（二）我國防范海外農業投資環境風險法制的缺陷

我國建立的海外農業投資企業環境風險預防體制與全球應對氣候變化，保護生態環境的潮流以及與我國海外農業投資企業環境保護的現狀之間還存在很大的差距。

第一，我國企業海外農業投資環保責任法制體系不完善。雖然歷經不斷地完善與發展，我國已經初步建立了海外農業投資環境保護法律規范體系，但是，與嚴峻的海外農業投資環境保護現實相比，我國海外農業投資環保法制建設還存在以下問題。（1）海外農業投資環保責任法律規范層級低，約束力不強。我國現行關于海外投資，特別是針對海外農業投資的法律規范主要以為數不多的行政法規和指南、意見、辦法等非嚴格意義上的法律規范為主，整體來看呈現出規范層級低，約束力不強的特征。（2）海外農業投資環保責任法律規范過于簡單抽象。我國海外農業投資環境保護責任的規定還相當不成熟，內容設計非常簡單，既沒有規定對企業環境保護責任的具體措施的要求，也沒有規定企業違反環境保護責任的責任承擔，同時，僅有的這些規定也過于抽象，基本上都是以倡導性、宣示性的語言為主，這導致了海外投資企業環境保護責任難于操作和執行。（3）現行海外農業投資環境保護責任的規范主要以軟法為主，約束力不強。[7]縱觀我國現行有關海外農業投資的法律規范，主要以不具有約束力的，僅具有倡導效力的政策、指南、規劃、綱要等為主，海外農業投資企業執行這些“軟法”屬性的規范具有很大的回旋余地，同時對于違反了這些規范的行為也缺乏可操作、可度量、有威懾力的制裁措施，這直接導致了我國海外農業投資企業環境保護的不力。

第二，我國企業海外農業投資管理體制不健全。伴隨著我國經濟體制改革而發展起來的海外投資審核體制為促進我國海外投資健康、快速的發展起到了巨大的作用，但從海外農業投資監管、保護環境的現實需求考慮，我國海外農業投資管理體制還存在以下缺陷。（1）海外投資多頭管理體制影響了審核效率。目前我國建立的由發改委、商務部、外匯局及國資委等多部門分權審核的模式主要是從各部委的管理權限出發，貫徹分權原則，防止審核權的過分集中，但卻忽略了海外投資審核所需的連續性，導致職能分散，審核環節過多，期限較長，對于農業投資企業來說，農業生產本身周期就長，這種審核機制的不利更加明顯。（2）海外投資審核權的下放容易引起投資安全問題。目前我國各部委根據分權原則，將審核權限部分的下放到省級管理部門，這樣放松了管制，增加了海外投資的自由度，但有可能會使海外投資的風險有所增加。畢竟海外投資涉及的各方面問題較多，由中央部委進行統一的審核管理能夠更好地兼顧國內國外兩個市場，通盤考慮海外投資涉及的各方面問題，更利于保障海外投資的安全。對于海外農業投資而言，由于其自身的特殊性所決定，更需要國家從戰略的高度進行長遠考慮，統一規劃。

第三，海外農業投資企業環保制度建設不足。我國海外農業投資企業由于受到傳統觀念、經營理念和科研能力等因素的掣肘，普遍存在只重視生產贏利而忽略環境保護的現象，主要表現為：（1）海外農業投資企業內部基本上沒有關于環境保護的制度與策略，環境保護意識薄弱，沒有形成保護環境的企業文化；（2）海外農業投資企業沒有環境保護資金投入的規定，普遍表現環保投入相對少，對環境保護技術利用不積極，存在片面追求經濟利益的現象；[8]（3）海外農業投資企業也基本上沒有環境風險及環境事件的應對機制，當在生產經營過程中可能發生或者已經發生環境污染事件時，普遍表現出應對不足的窘狀。

第四，企業海外農業投資環保支持政策不完備。從我國海外農業投資企業面臨的嚴峻形勢及海外農業投資的戰略性而言，我國對海外農業投資企業環境保護的配套措施十分不完備。主要表現為以下三點：（1）沒有對海外農業投資企業進行海外投資的優惠與鼓勵政策。基于農業的弱質性，其投資收益期限長，且風險多，很多國家都對海外農業投資實行“政府引導，政策扶持”的鼓勵投資策略，政府對海外農業投資企業給予政策的優惠和鼓勵。（2）沒有對環境保護好的企業進行稅收優惠或者減免的措施。基于環境保護支出的高成本和環境治理效益的外部性，很多國家對海外投資企業環境保護的支出都從稅收的角度進行優惠，以減輕企業的負擔，我國目前還沒有這方面的優惠措施。（3）我國銀行、保險公司等服務機構，也沒有對其提供服務時就環境保護提出要求的規定。而美國、日本等國的銀行和保險公司在給海外投資企業提供服務時都有對其社會責任（如環境保護責任等）方面的要求，這就加強了對海外投資企業環境保護責任的外部約束。[9](P134)

三、我國防范海外農業投資環境風險的法制對策

海外農業投資中的環境保護問題是一個系統、復雜且長期的問題。要從根本上解決此問題，海外農業投資應當發展現代、低碳、生態農業，海外投資企業應當秉承環保發展理念，運用低碳、環保的農業生產技術。完善的制度保障也是防范海外農業投資環境風險的必需，我國應當從健全海外農業投資管理制度、加強海外農業投資企業自身能力建設以及強化對海外農業投資環境保護支持措施的角度進行完善，保障我國海外農業投資走出一條環境友好的可持續發展道路。

（一）完善海外農業投資法律體系

從立法角度完善我國海外農業投資企業的環境保護責任主要是提高立法階層和細化現有規定，進而構筑起我國海外農業投資企業環境保護法制框架。

第一，協調規范海外投資的國內立法與國際法制。在審核法制方面主要表現在投資主體的資格問題上，我國相關法制對海外投資主體的界定不夠科學，在范圍上與我國簽訂的雙邊投資條約的規定并不一致，國內法的規定范圍較窄，一般不包括自然人和某些非法人機構；雙邊條約的規定更加符合國際通行做法，大都沒有做出主體類型限制，對國籍的確定標準也比較明確。國際法與國內法在主體范圍問題上的差異雖然不會引起法律沖突，但由于國內審核制度在主體類型上的限制，一定程度上使雙邊條約的某些規定不能落到實處。另外，我國國內法亦未對“國籍”的確定問題進行明確的規定。因此，應加強與雙邊投資條約的協調，一是應根據“走出去”的要求，擴大投資投資主體的范圍，自然人、非法人機構等均應納入；二是應參照雙邊投資條約的規定，將各類投資主體的“國籍”標準進行明確的規定。

第二，完善我國海外投資環境保護專門立法。一方面，應提高海外投資立法位階。在制定《海外投資法》時，我們應專門規定海外投資企業對東道國環境保護的責任。隨著我國經濟實力的增強，我國已經是世界第五大投資輸出國，制定統一的《海外投資法》對海外投資行為進行全方位、綜合性的規范，已經迫在眉睫。在制定《海外投資法》的時候，我們應當考慮到海外投資中環境保護對企業長遠發展的重要性，規定海外投資企業履行社會責任時的環境保護責任。[10]另一方面，應加強我國海外投資法制的內部協調。首先，在上位法明確規定相關原則的基礎上，進一步明確各審核機關的權限，確定審核范圍；其次，在國務院的主持下，發改委、商務部、外匯局等機構進行充分協商，對各自出臺的相關文件進行修訂，改變現有的各自為政的狀況，建立起協調統一的海外投資審核流程；最后，發改委和商務部對發生沖突和重疊的審核條件進行修改，進一步簡化審核程序，提高審核效率。

第三，完善海外農業投資環境保護相關法規。一方面，應完善《中華人民共和國環境保護法》的規定，制定其域外適用的情形。一般來說，法律實施是具有絕對主權的事項，但近來，越來越多的國家認可為了本國或者全人類的利益的共同法律原則或者法律在其國內的實施。強化海外農業投資企業的環境保護，對東道國是有百利而無一害的舉措。可以參考《反壟斷法》在域外適用的情形，規定《環境保護法》在海外投資企業域外的適用，加強東道國的環境保護。[11]另一方面，應完善《中華人民共和國公司法》的中對企業環境保護社會責任的規定。首先，在企業的設立階段，要求其公司章程中明確規定企業在環境保護方面采取的舉措以及要達到的目標；其次，對意欲進行海外投資的企業，從投資條件角度規制其環境保護責任；最后，建立企業履行環境保護責任的評價機制，對企業履行環境保護社會責任進行年度審查。

（二）改革海外農業投資管理體制

我國現行的以主管部門核準和項目核準并用的海外投資管理體制正在向以備案制為主的海外投資管理體制轉變。在這一轉變過程中要建立起海外投資的“負面清單”管理模式，在建立海外投資“負面清單”管理模式中應當將環境保護責任納入“負面清單”的范疇。[12]對環境保護不力的企業，禁止其到海外投資，可以建立與企業環境風險預防相關的評價制度。

第一，建立海外農業投資的聯合審核體制。我國可以借鑒美國、韓國等國的做法，成立一個各部委組成的海外投資審核委員會，比如由國務院牽頭，發改委、商務部、外交部、外匯管理局、國資委和國家工商總局等部委共同組成部際聯合辦公機構，統一對海外農業投資進行管理。這樣以國家的角度從戰略、長遠出發規范海外農業投資，既可以避免行政資源的浪費，又可以加強各部委之間的協調，綜合考慮海外農業投資的各種問題。

第二，完善海外農業投資審核相關制度。（1）環保信用等級制度。對海外農業投資企業的環境保護行為進行信用等級的評定，依據不同的等級分別給予貸款、稅收、保險等方面的優惠，對于環保信用等級較差的企業，可以取消貸款、稅收、保險等方面的優惠，甚至可以收回在企業投資前期給予的財政、政策等方面的優惠。[13](P56－60)（2）污染企業黑名單制度。對于造成環境嚴重污染的海外農業投資企業，或者因為環境污染行為受到東道國政府或者法律制裁的海外農業投資企業，國家可以將其納入黑名單，對這些企業取消相關優惠政策和激勵措施，甚至限制其海外投資。（3）建立環境風險評價體制。海外投資主管部門可以借鑒投資環境評估體系，為我國海外農業投資企業提供環保風險評估的服務。通過政府相關機構對那些自然環境惡劣，東道國政府對環境標準要求比較高的地區，提醒、限制或者禁止我國企業去投資，以防止遭遇環保風險；同時，對環境保護較差的企業建立通報、提醒等預警提示機制，促進這些企業環保責任的強化。[14](P22－25)

（三）加強海外農業投資企業環保制度

海外農業投資企業作為海外投資環境問題的責任主體，在進行海外投資時，要制定完善的環境保護戰略，加強環境風險防范能力建設。

第一，從法律的層面規定海外投資企業的環境保護責任，使海外農業投資企業將綠色、環保的發展理念貫穿于企業發展的每個環節。在經營戰略上，將環保理念置于公司全球經營戰略體系，上升到戰略高度，指導公司實現長期的最佳整體利益。在企業文化上，把環境保護意識納入企業文化的范疇，使其成為企業管理層決策的一個重要參照物，也成為指導企業員工日常工作行為的重要準則。在具體措施上，企業要加大環境保護投資力度，通過更新保護生態環境的設施，研究新產品、新工藝以及治理污染的技術，來解決自身發展引起的環境問題。

第二，海外農業投資企業應當建立針對生態環境事件的應急處置機制。跨國公司的全球性經濟活動有時難免與生態環境發生沖突，與其被動地承受來自各方面的壓力，然后作出反應，不如一開始就制定若干針對生態環境事件的緊急預案，主動做出回應。建立針對生態環境事件的預先反應機制既可以有效地提高公司的工作效率，避免進一步的損失，又可以防止生態環境的進一步惡化，危及人類身體健康。[15]

第三，海外農業投資企業應當推廣低碳、生態的環境友好型農業。發展低碳農業、生態農業、有機的農業已經成為傳統替代農業，已經成為一個不可逆轉的趨勢，我國海外農業投資企業應當采用新的理念和技術，積極發展現代農業，走低碳、生態、有機農業發展之道，它一方面可以保障農產品品質，另一方面可以減少對環境的污染，有效預防環境風險。

第四，海外農業投資企業可以通過加入當地環保組織，積極參與公益環保活動，樹立良好的環保形象，履行企業社會責任。海外農業投資企業應當認識到進行公益環保活動不僅是公司的一項環保行為，而且是一種經營策略，可以為企業的發展樹立良好的廣告效應，從而最終促進企業經濟效益的提高。

（四）強化海外農業投資企業環保支持政策

對海外農業投資企業環境保護責任的規制，還需要加強相關措施的支持，綜合運用財政、金融、稅收等多種手段對海外農業投資進行扶持，以提高其預防環境風險的能力，減少其投資壓力和風險，促進企業環境保護社會責任的履行。

第一，銀行等金融機構對海外投資企業進行融資，應當規定其環境保護義務，要求海外投資企業在進行海外投資時的環境保護義務，只有企業符合其環境保護規定的前提下，才給予融資。對環境保護措施完善，資金投入多，成效顯著的海外投資企業給予更多的資金支持和更便捷的融資渠道。

第二，國家可以通過稅收減免或者抵扣等方法對海外農業投資企業進行了環境保護的資金投入，從已繳稅收中扣除或者抵消。這樣一方面可以減輕海外農業投資企業從事環境保護的資金壓力；另一方面也鼓勵海外農業投資企業加大環保投入。

第三，海外農業投資保險機構也應在海外投資企業提供保險業務時規定其環境保護義務，只對環境措施符合一定標準的海外農業投資企業投保；同時對環境保護手段完善，成效顯著的海外農業投資企業給予更高的保險限額。[16](P10－12)

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【責任編輯：胡 煒】

D922．6；D996．4

A

1004－518X（2015）03－0179－07

國家社科基金項目“我國農業貿易生態化轉型的法律保障研究”（12BFX143）、中央高校基本科研業務費資助重慶大學重大項目“中國—東盟自由貿易區農業貿易法律問題研究”（0226005201021）