行政檢察監督體制之改造——以行政權監督轉向為視角

顏 翔

十八大報告提出建設法治政府，健全權力運行制約和監督體系。十八屆三中全會的決定進一步明確了法治中國建設戰略目標，要求加強對行政執法的監督，改革司法管理體制，保證國家法律統一正確實施。人民檢察院承擔著國家法律監督的重要職能，行政檢察監督是法律監督的重要環節，也是當下深化司法體制改革不可或缺的重要內容。由于在實踐中行政檢察監督體制對公權力的制約和私權利的保護方面存在種種局限和弊端，因此，如何在我國現行憲法框架下，強化檢察權對行政權的監督職能，拓展監督范圍，豐富監督方式，推動我國行政檢察監督制度從有限監督向全面監督變革，已經成為當前十分緊迫的研究課題。①

一、行政檢察監督對象：從審判權向行政權轉移

（一）實務之困：行政檢察監督對象之爭

對行政檢察監督的理解和把握，學界眾說紛紜。有學者認為：“行政檢察監督是基于行政訴訟的監督制度，其監督對象應當包括人民法院及審判人員，行政訴訟參加人、參與人，與被訴行政機關有關的其他行政機關、組織和個人。”[1]有學者認為行政檢察監督與行政訴訟活動檢察監督均指的是行政審判檢察監督。[2]（P417）有學者從監督行政權角度出發，認為行政檢察監督是“檢察機關對行政主體行政違法行為所進行的監督”，“行政檢察監督不僅應包括對進入訴訟程序的具體行政行為的監督，而且應包括對沒有進入訴訟程序的具體行政行為的監督”。[3]還有學者認為行政檢察監督是行政訴訟活動監督，是全過程的和全方位的，包括事前監督、事中監督和事后監督。[4]

這些研究基本上分為兩類。一類是審判權中心論，即將行政檢察定位為對行政訴訟進行監督，其實質是對審判權的一種制衡，只是對監督的范圍與方式有所論爭；另一類是行政權中心論，即主張行政檢察應將行政主體行政違法行為作為重點，相對弱勢的檢察權與審判權聯合監督強勢的行政權。當下從學界到實務界仍以審判權中心論者居多，將司法審判權作為行政檢察監督的重點來推進，形成了當下一種不完全監督的行政檢察監督模式。但是，該模式存在行政違法行為監督缺位，行政訴訟結構力量失衡，行政相對人權益保護乏力，行政檢察監督手段單一等弊端。

第一，行政訴訟結構失衡。行政訴訟結構是保障行政司法活動公正高效運行的決定性因素。《行政訴訟法》第10條、第64條明確檢察機關監督的對象是行政訴訟，監督的范圍是人民法院已經發生法律效力的判決、裁定，監督的方式是抗訴。該制度設計存在兩方面的缺陷。一是法院判決、裁定生效前階段，檢察院一般不介入，行政訴訟結構呈平面的訴、辯、審三角構造。辯訴方行政部門居強勢地位，行政相對人掌握的資源和信息都處弱勢，法院囿于職能只能居于中立，該結構因其中一角力量的塌陷而易陷入不穩定狀態。此種結構主導下的行政訴訟以被告人為中心，被害人乃至法院都容易受被告人強力影響，導致行政相對人不愿訴、不敢訴成為普遍現象。1999—2007年，“行政訴訟案件總數年增長率不足1.4%”[5]即為明證。二是法院判決、裁定生效后，發現違反法律、法規規定的，不管是行政機關還是行政相對人敗訴，檢察機關都有權提起抗訴。行政訴訟增加檢察機關而變成四角結構，力量的天平更易與行政相對人相背離。正因為制度設計具有不合理性，導致行政抗訴案件數在低位徘徊。2003—2007年，“全國檢察系統民事行政檢察部門共計提出64351件抗訴案件，其中行政抗訴案件僅占全部抗訴案件數的3.7% ，約為2381件”[6]。

第二，合法權益保護闕如。游離于《行政訴訟法》之外的公共利益保護令人堪憂，其重要的原因是檢察機關行政公益訴訟權沒有確立，致使國家利益受行政機關侵害時，沒有一個強大的主體提起訴訟，大量國有資產因得不到司法救濟被吞噬。因此有必要賦予“檢察機關以國家的名義將侵害社會公共利益的行政行為向人民法院提起訴訟的權利”[7]。主要理由有三。(1)國家利益或社會公共利益受到行政機關侵害均與檢察機關具有利害相關性。檢察機關可代表國家作為原告向法院提起行政訴訟，因為“為了公共利益而采取行動是檢察總長的專利，他的作用是實質性的、合憲的，他可以自由地從總體上廣泛地考慮公共利益”[8](P257)。(2)隨著社會發展向福利國與社會國的轉變，行政機關掌握的資源和權力愈來愈多，公民或者其他組織很難與其對抗，從平衡行政訴訟結構角度，必須由檢察機關代表國家才能與之抗衡。(3)從域外經驗來看，檢察機關作為公益代表人監督行政機關、參與行政訴訟的制度較為普遍，英國的檢察長、德法的檢察機關都可以為了公共利益提起行政訴訟。可以說，“對于行政公益訴訟的原告資格有不同的主張，但最適當的莫過于檢察機關”[9]。

第三，對行政權監督乏力。行政檢察對行政權的監督是通過行政訴訟來實現的，是一種間接監督。此種監督對行政權制約不夠，造成行政機關不承擔違法責任甚至干涉司法等問題。突出表現為：(1)怠于履行訴訟義務。由于相關法律剛性不夠，行政機關對行政訴訟敗訴結果的執行不盡人意，“執行難、執行亂、假執行”現象較為普遍。(2)難以及時監督違法行政行為。《行政訴訟法》第56條追責條款在實踐中沒有得到很好的執行，因為檢察機關是否應當追究行政機關政紀責任要等法院判決終結時才可進行審查判斷，此種滯后的事后監督對于行政機關司法妨礙的排除與行政相對人權益的保護只能說是遲來的正義。(3)非法干涉司法。審判機關、檢察機關在人、財、物等方面受制于地方行政機關，在行政訴訟中面對行政機關的非法干預，審判機關、檢察機關很難不受影響。

（二）理論之辨：向一般監督權的回歸

以上考察可知，行政檢察監督制度造成不完全監督后果的根本癥結在于如何確定行政檢察監督對象，如何理解檢察權的本質與核心職能。理論和實務界對此也長期爭論不休，“大體上形成了行政權說、司法權說、行政和司法雙重屬性說、法律監督權說、檢察權包含監督權說以及檢察權不同于監督權等各種觀點”[10]。傳統行政檢察理論普遍將檢察監督理解為訴訟監督，一旦偏離這個軌道，即遭致否定性評價。

對公權力的控制是中西方檢察監督制度共同的法治理念，但對具體制度的選擇，中西方卻有很大的不同。西方檢察制度以“三權分立”模式下的權力制約理論為基礎，從國王的代理人制度演化而來，以檢察官的設立和公訴制度的確立為形成標志。發展至今，英美“檢察機關只行使公訴權,此外,不再享有其他權力,因此公訴權等于檢察權”[11]。我國檢察制度在“權力一元分立”理論下建立，受蘇聯模式影響比較深，將檢察機關定位于法律監督機關是這一模式的重要特征。我國人民民主專政的社會主義國家性質和人民代表大會制度決定了國家一切權力屬于人民，人民行使權力的機關是人民代表大會，全國人大通過憲法授權，賦予檢察機關法律監督機關的地位，承擔著監督國家行政權、審判權、軍事權正確行使，保障憲法和法律完整、統一實施的功能。職是之故，“從大陸法系控權型檢察制度發展而來，經過蘇聯法律監督制度轉換的中國法律監督制度早就不是單純的訴訟制度，而是一種國家制度，是社會主義國家控制約束國家權力的政治安排”[12]。新中國成立初期最高人民檢察署據此實行垂直領導制，檢察機關享有對政府機關、公務人員和公民的行為是否合法進行檢察的一般監督權和對公安、審判等機關偵輯、捕禁、判案是否合法進行檢察的司法監督權。改革開放后，1982年《憲法》對檢察監督制度作了調整，檢察機關從一般監督權退卻。1989年起草《行政訴訟法》的專家學者在以西方為藍本的法治現代化進路影響下，將檢察機關職能限于公訴，具體到行政訴訟領域，檢察機關只剩下抗訴權了。

由是觀之，中西方的檢察監督走的是兩條不同路徑，我國檢察機關的價值不僅僅在于作為西方意義上的公益代表，行使訴訟監督權，更重要的是承擔著國家法律監督職能。在國家權力結構中，與西方國家檢察機關一般屬于行政機關或準司法機關不同，我國檢察機關在人民代表大會制度下具有相對獨立性，取得了對行政權和審判權進行外部監督更優越的地位，這也是中西方的檢察制度本質區別之所在。因此，我國行政檢察監督制度有必要在歷史和現實鏡像下撩開覆蓋其上的層層理論面紗，以現行憲法有關檢察機關享有法律監督職權為依據，回歸比較廣泛的一般監督權和司法監督權。

二、行政檢察監督范圍：全面監督

當下行政檢察監督局限于行政訴訟監督，監督階段也有限，并沒有貫穿審判的事前、事中、事后整個過程。檢察機關對抽象行政行為和訴訟外具體行政行為忘卻了憲法賦予自己的法律監督職責。可以說，現行行政檢察制度具有監督對象去行政機關化，監督范圍局限于訴訟領域，監督過程限于事后階段的偏好，從而使國家法律監督機關蛻變成了有限的訴訟監督機關。

（一）行政行為監督：基于檢察監督本質的一種復歸

如前所述，我國檢察監督制度是社會主義國家控制公權力的一種國家政治制度，具有廣泛的一般監督權和司法監督權。訴訟監督只是一般監督權的一種，而遠非全部或唯一的職能。“沒有對行政行為的法律監督權，檢察權就不是完整意義上的法律監督權。”[13]行政檢察要從更廣泛的范圍內將行政行為列為監督對象，不僅應包括進入司法程序的具體行政行為，而且應包括沒有進入司法程序的具體行政行為和抽象行政行為。

1.抽象行政行為

我國憲法把抽象行政行為的監督權交由人大與縣級以上行政機關來負責，實際運行效果并不理想。人大監督有“父親監督兒子”之嫌，易使有關制度陷入空轉。人大通過備案制度審查、糾正或撤銷違法規范性文件的案例也微乎其微。行政機關上下級監督由于上級政府對下級政府負有領導責任，諸多決定、命令和規范性文件在制定前是經過上級同意的，要求上級政府改變或者撤銷下級政府不適當的決定就會陷入“自己做自己案件的法官”的困境。檢察機關作為專門的法律監督機關，與政府、法院是平等關系，它的監督具有國家性、專業性和強制性、權威性。為維護法律統一，檢察機關可直接對行政法律實施的各個環節進行法律監督，對違法行政行為追責，對抽象行政行為監督可以從制定主體適格性、內容合法性、目的正當性、程序規范性以及是否保障了行政相對人合法權益等方面進行法律監督。

多數關于民間武術人的研究以“民間拳師”、“民間武師”稱之，但是文中“拳師”并非拳中大師，乃是對習武有年的武術人的統稱，類似于修車師傅的稱呼，指有一定技術的手藝人，所以，民間對武術稱之為玩意、把式等。郭書芬指出：“大多的民間武術拳師文化水平有限，能夠通過文字把武術的拳精捷要論述清楚的很少。”[4]

2.具體行政行為

受監督的具體行政行為可以分為兩類，一類是訴訟外具體行政行為，另一類是訴訟內具體行政行為。未進入訴訟程序的具體行政行為內容廣泛，“不僅包括法律行為，而且包括事實行為”[14]。我國處于社會轉型時期,大量違法行政行為在治安管理、環境保護等領域發生，容易引發群體事件，對社會穩定構成嚴重威脅。為此，我國通過專門的行政監察部門來加以監督，但行政監察部門不具有獨立的法律地位，受行政機關系統內部干預較大，監督效果欠佳。因此，檢察機關應該承擔起行政行為異體監督的責任。對于何種具體行政行為被納為檢察監督對象，應以是否合法為審查標準，由行政主體獨立承擔責任的違法行政行為構成，違反黨和國家政策卻沒有違法的行政行為可不在此列；行政公務人員個人的行政職務違法行為可通過職務犯罪偵查途徑來監督查處。這樣的安排可突出重點，避免行政檢察監督“眉毛胡子一把抓”的隨意性。

（二）行政訴訟監督：對現有檢察監督的拓展

檢察機關依法對行政審判進行監督，能保證行政訴訟的公正、公平、有效，維護行政相對人合法權益。當下行政訴訟面臨立案難、審理難、執行難等三大“頑疾”的困擾。要從根本上改變行政訴訟的困境，有必要拓寬檢察監督范圍，強化對公權力的約束，促進司法審判公正。

1.在立案關口導入檢察監督

當前反映人民訴求的行政訴訟率徘徊不前。從1998—2008年的統計數據來看，“歷年行政案件在全國一審案件中的比例都未超過1.9%”，“近11年來的行政訴訟率年平均值為73.8件,年平均增長率僅為1.45% ”。[15]造成這種局面的原因有三。(1)原告訴訟資格規定過窄。在“屬人”方面以不是利害關系人為由將進行公益行政訴訟的公民、法人和社會組織排除在外；在“屬事”方面以維護地方經濟社會發展穩定為借口制定各種“土政策”，以“不屬于法院受案范圍”為由將涉及學校教育、土地征收等社會矛盾突出領域的案件不予立案。(2)非正常和解增多。調解與公權不可處分理論相違背，但具有減少訴累，不影響行政機關政績等優勢，因此在實踐中行政訴訟調解以和解面貌廣泛出現。部分行政機關與審判機關為將糾紛止于立案階段進行“合謀”，以和解為由對行政相對人軟硬兼施，迫使其放棄立案。(3)部分案件當事人受知識結構和財力所限無力承擔訴訟。

2.行政訴訟全過程監督之維

三、行政檢察監督方式：多元化發展

行政檢察監督方式是檢察機關對行政行為法律監督的具體途徑和方法。監督方式的設定是否科學合理直接影響到檢察監督運行的實際效果,也關系到“檢察監督那種消極的、被動的、羞答答的運作狀況已引起社會民眾的不滿”[17]的現象能否徹底根除。隨著行政檢察的深入發展，不同的訴訟階段、不同的監督對象、不同的程序類型以及不同的違法程度都需要不同的監督方式與之相適應。因此,“在現時的條件下，仍然將檢察監督局限于抗訴一途就完全沒有道理，已經不適用今天我國行政法治的現實需要了”[18]。重構行政檢察監督制度，應當革除抗訴這種單一監督方式的弊端，建立多元化的監督體系。

（一）非司法性監督：一種對行政權直接制約的方法

非司法性監督是指檢察機關對未進入司法程序的行政行為直接開展的監督。行政行為對國家和公民合法權益有重要影響，必須保證行政檢察監督制度充分、有效地運行，在進入訴訟程序前主動對各類行政行為進行監督。

1.對抽象行政行為檢察監督

我國檢察機關沒有抽象行政行為訴訟監督權，但《立法法》第90條規定，最高檢察機關具有行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例的審查權和提請權。可據此設計監督抽象行政行為的具體路徑:首先,由檢察機關根據公民、法人或者其他組織的控告或主動依職權啟動審查監督程序。檢察機關的法律監督權是一種法律實施監督權，因此在啟動階段要以控告提起監督為原則，以依職權提起監督為例外。其次，經審查抽象行政行為違反憲法或者法律的，檢察機關可以向作出機關發送糾正違法通知，逾期不予以糾正或回復的，可向同級人大及其常委會提出撤銷或者變更的審查要求。再次，行政機關及其工作人員在此過程中存在玩忽職守等瀆職情形的，檢察機關依法啟動追責程序。最后，還可以借鑒法國將監督前移的經驗，對城市安全等直接關系民生的領域，行政機關在制定抽象行政行為時直接吸收檢察官參加。

2.對具體行政行為檢察監督

對具體行政行為檢察監督的制度構建可以從如下三方面來進行。一是參與行政執法。經公民、法人和其他組織或行政機關的申請，檢察機關可以直接參與重大行政執法活動，對關系國家和社會重大利益的執法活動，檢察機關可以依職權列席，監督執法依法進行。二是在完善行政執法與刑事司法銜接“兩法銜接”制度基礎上，建立健全檢察機關行政機關信息共享平臺，使之成為檢察機關發現執法監督線索的重要渠道。三是檢察機關可對行政機關在執法中存在的問題與不完善之處提出檢察建議和意見，對行政機關作為或不作為將導致國家利益或公共利益遭受損失的，可向相關行政主體發出糾正違法通知或檢察建議。

（二）司法性監督：一種混合監督權的運用

司法性監督是指檢察機關通過立案監督、參與訴訟、執行監督等方式對行政訴訟形成的制約，也可以說是“人民檢察院代表國家干預訴訟，對人民法院的行政審判活動和全部訴訟活動實行監督”[19]（P290）。在訴訟監督中，檢察機關要承擔對審判機關監督的責任，同時要聯合審判機關開展對行政機關的監督，在某些情況下還需與行政機關一起對行政相對人展開監督。這是檢察機關各種監督權的交錯運用，筆者謂之混合監督權。司法性監督除了公訴這種監督方式外，還需要進一步發展以下監督方式。

1.支持起訴與立案

“英明的法律，就其本質來說，是要把幸福普及給所有人的，不讓它只為少數人所有。”[20]（P6）基于社會干預理論的支持起訴與立案即是“英明的法律”。“為防止可能出現的濫訴，保證訴訟的嚴肅性，行政公益訴訟必須依據法律的規定才能提起。”[21]（P115）因此必須改變當下法律對檢察機關支持起訴的范圍、身份、條件和方式等都沒有明確規定的現狀。可以從以下幾方面考量：（1）支持起訴的范圍。主要涉及國有資產流失等國家和社會利益受損案件。支持對象是合法權益受侵害，取得原告資格卻存在起訴困難和不便的社會弱勢群體；支持內容是檢察機關為增強原告訴訟能力運用檢察權進行調查取證等法律支援。（2）支持起訴的主要程序。首先，檢察機關對案件進行審查，對確需幫助的受害方決定支持起訴并進行必要的調查取證。其次，將支持起訴決定告訴所有利害關系人，并向法院提交支持起訴意見書，符合條件的，法院應受理。最后，原告提起訴訟后檢察機關應全程參與。（3）支持立案。支持立案即立案監督，與支持起訴在維護弱勢方訴權上具有高度契合性。當事人一經申請，檢察機關應對法院沒有立案的行政案件進行審查，若符合立案條件的，應向原法院發送立案通知書，法院不予回復或解釋不成立的，應提請上一級檢察機關決定，上級檢察機關認為應當立案的，法院應予以立案。

2.參與訴訟

參與訴訟是檢察機關為了掌握行政審判全過程，在行政訴訟程序開始以后,根據案件情況，派遣檢察工作人員參加訴訟，對審判機關和行政訴訟參與人進行法律監督。對于會產生較大影響的本地案件或涉外案件，人民檢察院可依法院或當事人申請參加訴訟；公益遭受重大損失的案件，即使沒有申請，檢察機關亦可依職權主動參與訴訟。檢察機關參加訴訟的，應在審判中對案件事實和法律適用發表意見，確保審判公正進行。為節約司法資源，在提起行政公訴前，檢察機關應通過檢察建議的形式督促有關行政主體依法履職，避免違法行政行為發生，行政機關不糾正違法行為的，或者已經糾正但造成了嚴重后果的，檢察機關應當啟動行政公訴。

3.執行監督

執行監督要注重處理好各種協調關系，以訴訟執行監督為例，可規定在行政機關拒不執行或者怠于執行法院生效的行政裁判時，由利害關系人申請，檢察機關可向行政機關發出督促執行檢察建議。行政機關逾期不執行者，情節輕微的，可提請上級檢察機關向同級行政機關與人大說明情況，建議對其作政紀處分；情節嚴重的，可根據《刑法》第313條有關拒不執行法院判決、裁定罪的規定，依法啟動刑事追責程序。此外，檢察機關可對行政機關不履行訴訟義務是否構成玩忽職守罪等啟動職務犯罪偵查。只有檢察機關對訴訟執行保持高強度的刑責威懾，才能徹底破解執行難困局。

四、結語

通過上文的分析，當下我國的行政檢察監督體制存在缺陷，從監督主體到監督對象，從監督程序到監督實體，從監督范圍到監督方式，我們觀察到的是一幅單調而不完全的圖景。對一般監督權和司法監督權的回歸是重構行政檢察監督的理論基礎與邏輯起點，而且其本身就蘊涵著實現制度變革的現實路徑和發展方向。在對檢察監督本質與功能追問的同時，將監督的準星調向行政權。據此，行政檢察監督制度因監督主線的變化而發生系列調整。檢察監督范圍沿著行政權力擴張的路線前進而前移，重新將抽象行政行為與訴訟外具體行政行為收入囊中。對行政訴訟也力圖打造全景式透視圖，實現全過程監督。為了適應行政檢察完全監督，監督手段的多元化也成了必然選擇，司法性監督與非司法性監督，參與訴訟與支持起訴等等皆應運而生。

注釋：

本文系筆者任職吉安縣人民檢察院檢察長助理期間撰寫，受到了李干民檢察長的指導與幫助，在此表示感謝。

[1]田凱.行政檢察制度初論[J].人民檢察，2014，(11).

[2]羅豪才.行政審判問題研究[M].北京：北京大學出版社，1990.

[3]葛曉燕.我國行政檢察監督的缺陷及立法完善[J].人民檢察，2013，(24).

[4]鄭傳坤，劉群英.論完善檢察機關對行政訴訟的法律監督[J].現代法學,1998,(2).

[5]劉陽.立案監督：助力化解行政訴訟“告狀難”[J].人民檢察,2011,(12).

[6]楊奕.論民事行政訴訟檢察監督體制的獨立化發展[J].中國人民大學學報,2012,(5).

[7]鄭萍.略論檢察機關行政公益訴權之建構[J].福建論壇·人文社會科學版,2004,(10).

[8](英)威廉·韋德.行政法[M].徐炳，譯.北京：中國大百科全書出版社,1997.

[9]王春業，馬群.論以行政檢察監督制約行政權[J].湖北行政學院學報,2014,(1).

[10]杜睿哲，趙瀟.行政執法檢察監督:理念、路徑與規范[J].國家行政學院學報,2014,(2).

[11]石少俠.我國檢察機關的法律監督一元論——對檢察權權能的法律監督權解析[J].法制與社會發展，2006,(5).

[12]蔣德海.法律監督還是訴訟監督[J].華東政法大學學報，2009,(3).

[13]張智輝，謝鵬程.現代檢察制度的法理基礎——關于當前檢察理論研究學術動態的對話[J].國家檢察官學院學報,2002,(4).

[14]江必新.司法解釋對行政法學理論的發展[J].中國法學,2001,(4).

[15]應星,徐胤.“立案政治學”與行政訴訟率的徘徊——華北兩市基層法院的對比研究[J].政法論壇,2009,(6).

[16](日)谷口安平.程序的正義與訴訟[M].王亞軍,劉榮軍,譯.北京:中國政法大學出版社,1996.

[17]章劍生.論影響實現行政訴訟價值目標的法律機制及其對策[J].法律科學,1996，(2).

[18]姜明安.行政訴訟中的檢察監督與行政公益訴訟[J].法學雜志，2009，(10).

[19]王桂五.中華人民共和國檢察制度研究[M].北京:中國檢察出版社，2008.

[20](意)貝卡利亞.論犯罪與刑罰[M].黃風，譯.北京:中國大百科全書出版社,1997.

[21](日)小島武司.司法制度的歷史與未來[M].汪祖興,譯.北京:法律出版社,2000.