新型城鎮(zhèn)化與農(nóng)民工市民化

李克強總理在今年的《政府工作報告》中提出：推進新型城鎮(zhèn)化取得新突破。城鎮(zhèn)化是解決城鄉(xiāng)差距的根本途徑，也是最大的內(nèi)需所在，是伴隨工業(yè)化發(fā)展，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)在城鎮(zhèn)集聚、農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)集中的自然歷史過程，是人類社會發(fā)展的客觀趨勢，是國家現(xiàn)代化的重要標(biāo)志。按照建設(shè)中國特色社會主義“五位一體”總體布局，順應(yīng)發(fā)展規(guī)律，因勢利導(dǎo)，趨利避害，積極穩(wěn)妥扎實有序推進城鎮(zhèn)化，對全面建成小康社會、加快社會主義現(xiàn)代化建設(shè)進程、實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢，具有重大現(xiàn)實意義和深遠歷史意義。有序推進農(nóng)民工市民化是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要路徑。

記者：李克強總理在今年的《政府工作報告》中提出。推進新型城鎮(zhèn)化取得新突破。如何準確把握和理解中國新型城鎮(zhèn)化的豐富內(nèi)涵？

歐陽慧：改革開放以來，我國城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，2011年我國城鎮(zhèn)人口已達到6.9億，城鎮(zhèn)化水平首次超過50%，實現(xiàn)了城鎮(zhèn)人口過半的歷史性轉(zhuǎn)變，預(yù)計到2020年我國城鎮(zhèn)化水習(xí)鏘達到60%。目前我國城鎮(zhèn)化已進入快速推進但速度減緩的階段，“九五”時期我國城鎮(zhèn)化率平均每年提高1.44個百分點，“十五”期間平均每年提高1.35個百分點，而“十一五”以來下降為每年不到0.9個百分點，但與世界其它國家比較，城鎮(zhèn)化速度依然是較快的。

2014年3月，我國頒布實施了《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》（以下簡稱《規(guī)劃》），這是我國頒布實施的第一個城鎮(zhèn)化規(guī)劃，說明黨中央和國務(wù)院高度重視城鎮(zhèn)化工作。這是今后一段時期指導(dǎo)全國城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的宏觀性、戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性規(guī)劃。

我國新型城鎮(zhèn)化的核心內(nèi)涵是以人為本、四化同步、優(yōu)化布局、生態(tài)文明、文化傳承。以人為本就是以人的城鎮(zhèn)化為核心，合理引導(dǎo)人口流動，有序推進農(nóng)民工市民化。不斷提高人口素質(zhì)，促進人的全面發(fā)展和社會公平正義，使全體居民共享現(xiàn)代化建設(shè)成果。農(nóng)民工市民化是新型城鎮(zhèn)化的重要路徑。四化同步就是推動城鎮(zhèn)化、信息化、工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的相互協(xié)調(diào)、良性互動和深度融合，促進城鎮(zhèn)發(fā)展與產(chǎn)業(yè)支撐、就業(yè)轉(zhuǎn)移和人口集聚相統(tǒng)一，促進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)、城鄉(xiāng)關(guān)系。優(yōu)化布局就是根據(jù)資源環(huán)境承載能力構(gòu)建科學(xué)合理的城鎮(zhèn)化宏觀布局，以綜合交通網(wǎng)絡(luò)和信息網(wǎng)絡(luò)為依托，科學(xué)規(guī)劃建設(shè)城市群，嚴格控制城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模，嚴格劃定永久基本農(nóng)田，合理控制城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，優(yōu)化城市內(nèi)部空間結(jié)構(gòu)，促進城市緊湊發(fā)展，提高國土空間利用效率。生態(tài)文明就是把生態(tài)文明理念全面融入城鎮(zhèn)化進程，著力推進綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展，節(jié)約集約利用土地、水、能源等資源，強化環(huán)境保護和生態(tài)修復(fù)，減少對自然的干擾和損害，推動形成綠色低碳的生產(chǎn)生活方式和城市建設(shè)運營模式。文化傳承，就是在城鎮(zhèn)化的過程中要防止千城一面。根據(jù)不同地區(qū)的自然歷史文化稟賦，體現(xiàn)區(qū)域差異性，提倡形態(tài)多樣性，形成符合實際、各具特色的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式。

記者：您剛才提到新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中重要路徑之一是推進農(nóng)民工市民化。請問政府在推進農(nóng)民工市民化方面有哪些現(xiàn)行政策？

歐陽慧：改革開放以來，我國有關(guān)城鎮(zhèn)化的人口流動政策經(jīng)歷了從“控制流動”到“規(guī)范引導(dǎo)流動”。再到“市民化”的過程，政府從上世紀80、90年代對人口流動的謹慎對待轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極應(yīng)對；管理目標(biāo)從僅著眼于“引導(dǎo)流動”向以“流動、公平和融合”相結(jié)合的多目標(biāo)綜合管理轉(zhuǎn)變。

農(nóng)民工市民化是促進城鎮(zhèn)化持續(xù)健康發(fā)展、實現(xiàn)我國現(xiàn)代化的必由之路。2013年12月，中央城鎮(zhèn)化工作會議指出：把促進有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序?qū)崿F(xiàn)市民化作為首要任務(wù)；2014年3月頒布實施的《規(guī)劃》也把農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化作為新型城鎮(zhèn)化的第一大任務(wù)。當(dāng)然，推進我國農(nóng)民工市民化要堅持尊重意愿、自主選擇，因地制宜、分步推進，存量優(yōu)先、帶動增量的原則，以有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口為重點，有序推進農(nóng)民工市民化。

一是實施總體寬松、差別引導(dǎo)的城鎮(zhèn)落戶政策。以合法穩(wěn)定就業(yè)和合法穩(wěn)定住所（含租賃）等為前置條件，因地制宜制定具體的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶標(biāo)準。全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開城區(qū)人口50萬至100萬的城市落戶限制，合理放開城區(qū)人口100萬至300萬的大城市落戶限制，合理確定城區(qū)人口300萬至500萬的大城市落戶條件，嚴格控制城區(qū)人口500萬以上的特大城市人口規(guī)模。大中城市可設(shè)置參加城鎮(zhèn)社會保險年限的要求，但最高年限不得超過5年。特大城市可采取積分制等方式設(shè)置階梯式落戶通道，調(diào)控落戶規(guī)模和節(jié)奏。未來，還要進一步深化戶籍制度改革，有導(dǎo)向地解決一些新問題，如就業(yè)容量大的大城市外來人口難以落戶，而就業(yè)容量小的小城市外來人口不愿落戶；還有不少地區(qū)出現(xiàn)的“非轉(zhuǎn)農(nóng)”問題。

二是推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口享有城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)。農(nóng)村勞動力在城鄉(xiāng)間流動就業(yè)是長期現(xiàn)象，按照保障基本、循序漸進的原則，積極推進城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)由主要對本地戶籍人口提供向?qū)ΤＷ∪丝谔峁┺D(zhuǎn)變，逐步解決在城鎮(zhèn)就業(yè)居住但未落戶的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口享有城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)問題。保障隨遷子女享有平等受教育權(quán)利；完善公共就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)體系，加強農(nóng)民工職業(yè)技能培訓(xùn)，提高就業(yè)創(chuàng)業(yè)能力和職業(yè)素質(zhì)，同時加大農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)政策扶持力度，健全農(nóng)民工勞動權(quán)益保護機制。實現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌，鼓勵農(nóng)民工積極參保、連續(xù)參保，依法將農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險，允許靈活就業(yè)的農(nóng)民工，參加當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民基本醫(yī)療保險。在農(nóng)村參加的養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險規(guī)范接入城鎮(zhèn)社保體系，根據(jù)常住人口配置城鎮(zhèn)基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)資源，建立全國統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度；加快把進城落戶農(nóng)民完全納入城鎮(zhèn)住房保障體系。

記者：針對當(dāng)前我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的現(xiàn)狀和面臨的問題。對于下一步繼續(xù)推進農(nóng)民工市民化您有什么建議？

歐陽慧：客觀地說，目前我國農(nóng)民工市民化遭遇到種種困境，總體上推進較為緩慢。建議下一步重點做好以下工作：

一是加強頂層設(shè)計，實施農(nóng)民工市民化國家行動計劃。我國農(nóng)民工市民化必然觸及到某些利益格局，特別是各級政府、各部門和各階層的利益沖突，這些利益沖突應(yīng)該成為改革的重要內(nèi)容，這需要國家層面的強力推動。國家應(yīng)從戰(zhàn)略和全局的高度，制訂實施農(nóng)民工市民化的國家行動計劃，進一步加強頂層設(shè)計，明確更為系統(tǒng)具體的戰(zhàn)略安排，提出切實可行的路線圖。重點從如何長期規(guī)劃和引導(dǎo)農(nóng)民工穩(wěn)定就業(yè)，如何保障農(nóng)民工及家庭在流入地穩(wěn)定下來，并出臺一攬子市民化制度創(chuàng)新和政策保障措施，有計劃、有步驟地推進農(nóng)民工市民化進程。

二是“落戶城鎮(zhèn)和城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)延伸覆蓋”并舉，賦予農(nóng)民工穩(wěn)定的制度預(yù)期。首先是實行總體寬松、差別引導(dǎo)的城鎮(zhèn)落戶政策，推動“落戶”與實行“居住證”并重發(fā)展。居住證改革的核心是建立健全與居住年限等條件相掛鉤的基本公共服務(wù)機制，并作為申請登記居住地常住戶口的重要依據(jù)。其次是推進普惠型城鎮(zhèn)公共服務(wù)延伸覆蓋農(nóng)民工。以增強農(nóng)民工穩(wěn)定就業(yè)為重點，提高公共就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)體系覆蓋面（培訓(xùn)、就業(yè)、創(chuàng)業(yè)支持）；以完善和整合“碎片化”的社會保障體系為重點，擴大社會保障覆蓋面和保障水平；以根據(jù)常住人口配置公共服務(wù)資源為重點，保障農(nóng)民工平等享有基本醫(yī)療衛(wèi)生和計劃生育服務(wù)；以完善保障性住房政策為重點，多種方式改善農(nóng)民工居住條件；以強化輸入地政府屬地管理責(zé)任為重點，積極解決異地務(wù)工人員子女接受義務(wù)教育問題。此外，推進符合條件的農(nóng)民工享有中考、高考及最低生活保障等限制型公共服務(wù)。

三是建立農(nóng)民工市民化成本分擔(dān)機制。確立政府、企業(yè)、個人之間的成本分擔(dān)責(zé)任，政府應(yīng)承擔(dān)公共服務(wù)供給的主體責(zé)任；企業(yè)應(yīng)保障農(nóng)民工的勞動合同、工資待遇、福利保障等基本權(quán)利，農(nóng)民工要按規(guī)定承擔(dān)相關(guān)費用。各級政府在成本分擔(dān)中明確責(zé)任，中央政府應(yīng)重點對跨省農(nóng)民工聚集地加大公共服務(wù)投入，省級政府應(yīng)重點對跨市縣農(nóng)民工聚集地加大投入，城市政府應(yīng)增強公共服務(wù)保障能力。

四是完善農(nóng)民工市民化的配套政策。重點在完善農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口社會參與機制，建立農(nóng)民工市民化激勵機制。如探索實行城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模與吸納農(nóng)民工落戶數(shù)量掛鉤政策、財政轉(zhuǎn)移支付與吸納農(nóng)民工落戶數(shù)量掛鉤政策等。

（歐陽慧，國家發(fā)改委國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟研究所城鎮(zhèn)發(fā)展室副主任，經(jīng)濟學(xué)博士。主要研究方向：城市與區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略、城鎮(zhèn)化與農(nóng)民工市民化）