3萬億地方債需要“平衡術”

在對待地方債務治理的問題上，中央一直以來在尋求一種平衡術：

既要推進債務管理制度改革，又不能因債務治理而影響經(jīng)濟增長。但是，以夢想PPP模式能立即扛起地方政府基建項目融資的大旗注定不現(xiàn)實。

債務治理不能影響經(jīng)濟增長、債務治理改革不能停、債務治理不能冒進……對于地方債治理，2015年政府啊作報告中的表述主要集中在上述三點。

事實上，在對待地方債務治理的問題上，中央一直以來在尋求一種平衡術：既要推進債務管理制度改革，又不能因債務治理而影響經(jīng)濟增長。這樣的“平衡”對2015年的地方債務治理工作來說是一個巨大的挑戰(zhàn)

按照2013年的審計數(shù)據(jù)計算，2015年地方政府到期應償還的債務為2.78萬億元，這還不包括2013年6月份以后新增的債務中需要2015年償還的部分。保守估計，2015年需要償還的地方政府債務會超過3萬億。這一數(shù)字雖低于2014年的3.5萬億，但考慮到經(jīng)濟增長放緩和房地產(chǎn)市場低迷帶來的財政收入和土地出讓金收入的下滑，2015年的償債壓力仍然不小。

在高達三萬億的地方債務面前，地方政府傳統(tǒng)的融資方式也將在2015年迎來實質性的變化。一方面，銀行出于響應中央號召和防范自身風險的需要開始收緊向融資平臺的貸款。銀監(jiān)會在2013年就專門發(fā)文要求“控制地方平臺貸款總量，不得新增融資平臺貸款規(guī)模”，現(xiàn)在政府又開始撇清責任，要求“誰借誰還、風險自擔”，融資平臺從銀行繼續(xù)借錢的路子基本被堵死。另一方面，城投債在中汪登新規(guī)的影響下已經(jīng)再難有大的作為。2014年城投債發(fā)行規(guī)模一舉超過1.6萬億元，但是43號文件給城投債套了一根韁繩，而中證登2014年12月對企業(yè)債質押回購的嚴苛新規(guī)直接造成了城投債的“滑鐵盧”。

在這種形勢下，2015年的到期債務該如何償還？目前可以看出，政府的思路是在43號文件規(guī)定的大框架下，開啟新的市場化舉債模式。其一，是讓“自發(fā)自還”成常態(tài)。這是頂層設計中地方政府未來的主流負債方式，包括發(fā)行一般債券和專項債券。“自發(fā)自還”上位后，財政部“代發(fā)代還”的模式將逐步退出。

但是，“自發(fā)自還”目前還處于試點階段，發(fā)債流程、信用評定、信息披露相關機制還在摸索之中。2014年在上海等10省市啟動的地方政府債券“自發(fā)自還”總規(guī)模剛剛過1000億元。即使2015年繼續(xù)擴大試點范圍，全年“自發(fā)自還”形式的發(fā)債規(guī)模應該也不會超過5000億元，與全年近3萬億的償債規(guī)模相比仍是杯水車薪。

其二，鼓勵PPP模式。PPP模式在于將市場機制引進基礎設施的投融資領域，鼓勵政府與社會主體建立起“利益共享、風險共擔、全程合作”的利益共同體。但是，以夢想PPP模式能立即扛起地方政府基建項目融資的大旗注定是不現(xiàn)實的，畢竟并不是所有城市基礎設施項目都可以商業(yè)化，而且大部分基礎設施項目盈利能力都比較差，民營資本的參與動力天然不足。此外，地方政府的透明度和信用也在考驗PPP的推行，公共品與服務項目通常前期投資額高，回報周期長，影響項目的因素多，收益不確定性大，如果沒有相應法律、法規(guī)保障私人部門利益，PPP模式在中國難以有效推廣。

“借新還舊”尚且困難，如果計入因經(jīng)濟增長需要的新增債務，則2015年的地方債治理將注定會“壓力山大”。 （編輯 劉娜）