依法治校視角下我國高校規章的法治化探討

摘要：依法治校是依法治國在學校治理領域的重要體現。隨著法治中國理念的不斷深入，高等學校的教育規章越來越凸顯出其重要性和關鍵性。目前，高校學生管理規章存在著制定主體不明確、制定程序不規范以及規章內容不合理等弊端，究其原因，主要由于我國高校脫胎于舊的行政管理體制，“高校自治”與“法律保留”間存在矛盾，我國法律未對其制定與實施給予明確的規定。因此，如何適應法治中國發展的大趨勢，切實提高高等學校規章制定與實施的法制化水平，是高等教育逐步走向法制化道路中的難點和重點。要解決這些問題，必須從觀念、程序等各個方面入手。

關鍵詞：高校；規章；法治化；依法治校

中圖分類號：G640 文獻標志碼：A 文章編號：1673-8381（2015）02-0054-04

依法治校是高等學校踐行依法治國理念的題中之意，同時也是深化教育體制改革、適應教育發展新形勢的必然要求。自2012年11月教育部印發《全面推進依法治校實施綱要》以來，我國高校治理在依法治校的理念指引下步步推進。作為高等學校依法治校基本依據的校園規章則必然會在今后的教學管理工作中起到越來越重要的作用。隨著社會的進步、法治理念的深入人心，人們特別是大學生群體的權利意識日益增強，我國高校內部規章長期以來存在的合法性問題也正面臨著前所未有的挑戰。因此，如何順應時代變革、盡快提高高校規章法治化水平自然便成了我國高校目前亟須面對與解決的重要問題，同時也成為了落實依法治校的關鍵一步。

一、我國高校內部規章目前存在的問題及其危害

事實上，我國《中華人民共和國教育法》（以下簡稱《教育法》）、《中華人民共和國高等教育法》（以下簡稱《高等教育法》）等法律文件并沒有明確授權高等學校各部門制定內部規章的權力，因此現實中大量存在的高校內部規章實際上是游離于法律約束之外的。由于缺乏必要的法律控制，目前的高校內部規章無論是制定還是實施都相對混亂，存在著一定的問題。

首先，我國目前的高校規章制定主體相對混亂。高校的日常管理活動涉及方方面面，但是哪些規章應當由學校制定，哪些又應該由具體職能部門制定往往缺乏一個具體的規定，從而導致了實踐中制定主體的混亂。例如，2006年中央民族大學四名學生因考試作弊被其學校開除學籍，而學校所依據的《中央民族大學關于考試作弊處理的若干規定》只是該校教務部門所制定的一份規章文件。在開除學生學籍如此嚴肅的問題上，該文件的權威性、合法性自然會受到很大的質疑。

其次，我國目前的高校規章在制定與實施的程序上存在著缺失。就制定程序來看，絕大多數高校規章的起草都缺乏一個整體的統籌規劃，學校的各個職能部門往往只是根據自己的實際管理需要制定相應的規章，從而難免存在著矛盾與沖突。同時，我國高校目前在規章制定的過程中普遍缺乏強制性的聽證、表決、審查、備案等程序，使得不少規章制度完全淪為了校方甚至于個別校領導拍腦袋決策的產物，從而導致了其不僅違反了有關法律的規定，而且完全背離了學生的訴求與權益。

最后，我國目前的高校規章在內容上難以保證合法性與合理性。正是由于制定主體的混亂與程序的缺失，從而難以保證其內容的合法性與合理性。不少高校的規章制度不僅違反了法律法規，甚至與人倫常理相沖突，例如有學校規定學生情侶禁止在校園內過分親昵，否則將受到處罰；晚上在宿舍玩游戲看電影將被罰款；白天沒事“宅”在寢室還得面臨處分……當校規淪為所謂的“笑規”時，其實所傷害的不僅僅是學生，當我們高?？此仆L八面地制定出一個又一個內容上并不具備合法性或者合理性的規章制度時，其實也就埋下了越來越多矛盾的隱患。

所有這些問題的形成與存在并非是一朝一夕的事情。隨著社會的日益開放與進步，特別是學生權利意識的逐漸覺醒，其危害表現得越來越明顯：

一是對于高等學校的學生而言，某些規章制度根本無法保證其基本權益得到有效保障，動輒得咎在有的大學校園之中也絕非危言聳聽。高校規章其本來目的在于維護校園正常的教學科研秩序，保證學生可以有一個相對自由、和諧的環境進行學習，但是就現狀而言，有的高校規章已經與之初衷相背甚遠，甚至直接侵犯到了學生的合法權益。

二是對于高等學校本身而言，規章的不規范一方面有損其本身的權威，使得校園日常管理活動的難度越來越大；另一方面也給其帶來越來越多的矛盾與糾紛。自1999年的田永訴北京科技大學一案開始，高等學校逐漸成了行政訴訟的?？停@其中還不乏北京大學等著名學府。應當來說，從高校越來越多地被推上被告席這一現象中可以看到社會法治的進步，但同時更應該注意到我國高等學校與這種進步之間的脫節。盲目地以管理者心態自居，不受任何約束地制定、修改各項規章制度，無視學生訴求，漠視學生權益，必然會給高校帶來更多訴訟的糾纏。

三是對于整個社會而言，高等學校規章如果游離于法律約束之外必將嚴重影響法治化發展。高等學校作為一國培養最高層次人才的平臺，不僅要承擔教學科研工作，更應當肩負起先進理念、公民意識、民主法治精神傳播的使命。然而，正如前面所提到的高校在制定規章時本身就忽視法治化的要求，那么在構建法治社會過程中其不僅不能起到積極的推動作用，相反還會產生一定的消極影響。

二、高校內部規章合法性問題的原因分析

之所以我國高校各部門制定的規章目前面對如此之多的合法性問題，其背后必然存在著深層次的原因，其主要可分析歸納為以下三個方面：

第一，隨著改革開放的逐步深入，高校自主權逐漸為法律與社會認可。但是在行政化、官僚化依然嚴重的背景下，空談自主權，不僅不能夠給高校帶來自由的學術氛圍、獨立的學術品格，相反成了無視法治精神、漠視學生權益的遮羞布。事實證明，許多高校的管理者并不具備與時俱進的法治理念，依然固步自封地以管理者自居，服務意識匱乏，法治觀念、人文關懷與教育常識匱乏。這反映在校園規章的制定與實施上就是隨意性，任一部門只要認為出于管理需要就可以出臺規章，不需要調研、論證、征求意見、民主表決……學生在其面前完全是渺小、被動接受管理的對象。

第二，大學是研究、傳播智慧和學問的場所，應讓學術專家單獨解決知識領域中的問題。因此，其應是一個自治性團體，決定應該開設哪些科目及如何講授知識、分配學校的教育資源，決定學位獲取的條件……其中自然也包括了自主制定管理規章的權力。而所謂“法律保留”指的是“特定范圍之內的行政事項屬于立法者規范，行政非有法律授權不得為之”。根據該原則，所有的高校規章制度都必須有法律法規的出處，特別是對學生的處分絕對不能任意設定。

“法律保留”是法治社會下必須遵循的基本原則，高等學校自然也不能例外。但是，高等學校本身具有一定的特殊性，作為教育場所，其所肩負的不僅僅是傳播知識的責任，更應當重視受教育者的思想品德與健全人格的培養，正所謂“教書育人”。而法律是不會設置道德的標桿更不會懲戒道德的，因此高校的規章制度沒必要也不應該與上位法保持嚴格的一致，被國家的法律規范完全束縛住手腳。那么“高校自治”與“法律保留”的界限在哪里，看似相互矛盾的二者該如何平衡和把握呢？這正是我國高校所面臨的難題，而在摸索過程中所制定出來的一系列規章制度難免存在著各種各樣的問題。

第三，我國法律未對高校規章制度的制定與實施給予明確的規定。我國《高等教育法》第30條明確規定，“高等學校自批準設立之日起取得法人資格。高等學校的校長為高等學校的法定代表人”“高等學校的校長由符合教育法規定的任職條件的公民擔任，校長為高等學校的法定代表人”；第41條規定，“高等學校的校長全面負責本學校的教學、科學研究和其他行政管理工作，行使下列職權：（一）擬訂發展規劃，制定具體規章制度和年度工作計劃并組織實施……”《教育法》第28條中規定：“學校及其他教育機構行使下列權利：（一）按照章程自主管理；（二）組織實施教育教學活動；（三）招收學生或者其他受教育者；（四）對受教育者進行學籍管理，實施獎勵或者處分；（五）對受教育者頒發相應的學業證書；（六）聘任教師及其他職工，實施獎勵或者處分；（七）管理、使用本單位的設施和經費；（八）拒絕任何組織和個人對教育教學活動的非法干涉；（九）法律、法規規定的其他權利。國家保護學校及其他教育機構的合法權益不受侵犯。”《高等教育法》也規定了學校具有自主管理權、教育教學權、招生權、管理權、頒發證書權、管理設施和經費權、拒絕非法干涉和其他權利，表明了高校在法律上享有為實現其辦學宗旨而獨立自主地進行教育教學管理、實施教育活動的資格和能力。我國2005年9月施行的《普通高等學校學生管理規定》也明確規定高校應當根據該規定制定或修改學校的學生管理規定。為保證上述權力的行使、實施，行政機關授權高校制定具體的規則和程序加以規范。從這個意義上來看，法律賦予了高校制定規章制度的權力。

但是法律法規并沒有對高校的規章制度做出進一步明確的規定，高校規章的性質、效力、適用范圍以及制定實施主體、對象、程序等等一系列問題還處于模糊狀態，有待細化與明確。而這種模糊也就為高校某些部門規章游離于法律約束之外留足了空間。

三、高校規章法治化可能的路徑與方法

從以上分析的原因出發，要真正解決好當下高校規章所面臨的合法性問題，有必要從以下3個方面入手：

首先，轉變觀念，以法治的視角重新審視高等學校與師生之間的關系。高等學校管理者的理念必須隨著社會經濟的發展進行及時的轉變。如今，高校師生已經很難再被看作為教育管理的消極客體，將其單純地定位為高等教育法律關系中被高校管理者們所完全控制支配的一方的時代已然過去。因此，亟須以法治的視角重新審視高校與師生之間的關系，充分認識并尊重師生所享有的合法權益，將其視作維護高校管理秩序、保證教學活動正常開展的重要力量，在高校規章的制定、實施、修改、廢止過程中有效地保證師生的參與，避免將規章異化為高校單方面的意志體現。

其次，細化規定，通過對相關法律法規的進一步完善，保證高校規章有法可依。正如前文所分析的我國目前雖然已經出臺了一系列的法律法規，并在其中賦予了高等學校在一定范圍內制定實施校內規章的權力，但是對于規章的性質、效力、范圍、制定程序等等內容還很模糊。哪些是法律保留的部分，哪些是高等學校自治的部分還很不清晰，這也就直接導致了實踐中高等學校在制定實施有關規章時的無所適從，客觀上造成了目前高校制定規章的亂象。所以，有必要從立法上進一步明確在高校規章制定實施問題上“法律保留”與“高校自治”的范疇，細化制定實施過程中相關的程序與要求，理順高校規章與國家法律法規之間的關系，完善相關的審查與救濟制度等，從而保證高校規章在法律法規的范疇有效地制定、實施。

最后，完善程序，保證師生能夠有效參與高校規章的制定。正如美國法學家伯爾曼（Harold J.Berman）所言：“法律程序中的公眾參與，乃是重新賦予法律以活力的重要途徑，除非人們覺得那是他們的法律，否則，他們不會尊重法律?！睂τ诟叩葘W校規章制度的制定而言，其實也并不例外，所以在制定過程中引入師生的參與制度，保證高校學生能夠在其制定過程中發出自己的聲音、提出自己的看法同樣具有積極的意義。而且從另外的角度來看，學生與普通教師的參與也能夠保證規章具備廣義上的合法性。當然師生參與的形式有很多，但是如何能夠最大限度地反映全體師生的意見，如何在反映學生意見的同時尊重專家的看法，如何有效控制參與的成本、提高參與的效率，還需要高等學校在實踐中進一步的摸索與探究。