福州市鼓樓區社區居家養老服務實踐研究

賴翠鳳

（福建師范大學公共管理學院，福建 福州，350007）

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福州市鼓樓區社區居家養老服務實踐研究

賴翠鳳

（福建師范大學公共管理學院，福建 福州，350007）

福建省福州市鼓樓區成立了社區居家養老服務站，根據老年人的不同需求提供無償、低償、有償服務，服務內容呈現多樣化、個性化。居家養老服務在探索實踐過程中存在一些弊端,諸如服務主體參與較少、服務的軟硬件設施不齊全、服務項目發展不平衡等。為推進居家養老服務工作，政府可以從加大宣傳力度、轉變觀念、加強政府領導、明確分工，實施規范管理、提高效能，整合社會資源、保證質量等方面著手，以便更好地滿足老年人的需求，構建和諧社區。

社區；居家養老服務；鼓樓區

居家養老服務是一種以家庭為核心、以社區為依托、以專業化服務為主要方式，以為居住在家的老年人提供日常生活照料、家政服務、康復護理和精神慰藉為主要內容的社會服務。福州市鼓樓區堅持“政府主導、部門協同、依托社區、市場推動”的方針，積極發展社區養老服務，通過政府購買服務、社區站點服務、社區服務組織上門服務，努力構建“沒有圍墻的養老院”。

一、鼓樓區社區居家養老服務的基本狀況

為貫徹落實福州市委、市政府居家養老服務，鼓樓區深入開展了社區居家養老服務。2008年，區政府工作報告了“居家養老服務工作要擴面”的工作思路；[1]2009年1月根據市人民政府《關于開展居家養老服務工作的意見》制訂了《鼓樓區關于開展居家養老服務工作的實施意見》（鼓政辦[2009]1號）；[2]2012年2月又提出《福州市鼓樓區人民政府關于推進居家養老服務工作的實施意見》（鼓政辦[2012]2號）。[3]鼓樓區初步構建了以街道居家養老服務中心為平臺、社區老人活動中心為載體、社區居家養老服務站為依托、以上門服務和社區服務為主要形式的居家養老服務。

（一）老年人年齡構成

根據鼓樓區對60歲及以上老年人的全面摸底登記調查，全區60歲以上的老年人達94 828人，占全區總人口的13.8%，其中65歲及以上人口為66 041人，占9.6%。60歲至69歲年齡段的有47 735人，70歲至79歲年齡段的有33 266人，80歲至89歲年齡段的有12 717人，90歲至99歲年齡段的有1 063人，百歲以上老年人有19人。[1]同2000年第五次人口普查相比，60歲及以上人口的比重上升2.9%，65歲及以上人口的比重上升2.3%。[4]可見，全區老年人口基數大，低齡老人和中齡老人居多，高齡老人逐漸增多，人口老齡化速度較快，人口老齡化的形勢日益嚴峻。鼓樓區還按照老年人的性別、年齡、家庭情況、身體狀況、居住狀況、經濟狀況、服務需求等內容造冊建檔，建立以老年人需求為導向的居家養老服務信息庫，以便更好地解決老年人養老的問題。

（二）服務機構

鼓樓區成立了以分管副區長為組長的居家養老服務領導小組，下設辦公室，掛靠民政局，構建了區、街道、社區三級服務工作網絡。區政府實施社區居家養老服務站點服務，進行實地指導。2009年建立了16個社區養老服務站點；2011年建立了36個社區居家養老服務站點；2012年努力實現社區居家養老服務全覆蓋。[1]另外，區政府與福州市金太陽養老綜合服務中心合作，提供上門服務活動，拓展助老服務方式，豐富服務內容，實現專業化服務全覆蓋。街道辦事處是社區居家養老服務的管理者，充分利用轄區內的社區養老服務中心的資源，督查每個社區服務站點的運營情況，及時解決服務中存在的各種問題，如與NGO的合作與協調。社區搭建“一站式”養老服務平臺，跟蹤監督居家養老服務質量，每月發放受助老人服務券，并及時向老人了解助老服務員的工作質量和態度，并及時向各街鎮反饋。

（三）服務對象及方式

居家養老服務對象是居住在鼓樓區的60周歲及以上的老年人。根據老年人的不同情況和不同需求，分別提供無償、低償和有償服務。政府按照特殊人群優先、以空巢老人為重點的原則，對生活困難的老人實行“政府購買服務”。政府對年滿70周歲以上、生活不能自理并且在市區無子女照顧的低保老人、重點扶持對象、五保老人和革命“五保”人員，提供無償服務；對中高齡老人、生活不能自理且在市區無子女照顧的低收入老人、獨居老人，提供低償服務；對于生活能自理的低齡老人并且經濟條件允許的老人，以自費的形式提供有償服務。另外，政府對低償對象每人每月補助120元，通過發放服務劵的形式支付；對80歲以上、收入在800元/月以下的獨居老人免費安裝助老呼叫系統。[2]

據調查，鼓樓區居家養老服務無償服務已做到全面覆蓋，為全區128位孤寡老人和重點優撫對象，每天提供半小時至1小時無償服務。從2009年5月起，已為首批70歲以上低償服務對象170人，發放服務劵60多萬元；并為728位低收入的獨居老人，免費安裝助老呼叫系統“一撥通”；開展有償服務，面向所有老年人。[1]

（四）服務內容

居家養老服務內容以生活料理服務為主，以醫療保健、法律維權、文化教育、體育健身、精神慰藉等專項服務為輔。根據鼓樓區人民政府網《居家養老服務情況調查》，問及 “你希望我區居家養老服務站提供哪些服務時”，排名前五位的是清掃床室、生活料理、代購物品、康復護理、理發沐浴，所占比例分別是15.2%、13.9%、13.6%、13.4%、13.4%。其中，有57%的老人選擇日常生活照料，有42.3%的老年人選擇專項服務，滿足其精神需求。[5]可見，老年人的需求日益呈現多元化，雖然仍以日常生活照料為主，但是越來越注重精神文化需求，追求服務的個性化和多樣化。

二、鼓樓區社區居家養老服務存在的問題

社區居家養老服務是一項關乎民生的工程，在區委、區政府的支持和指導下，鼓樓區社區居家養老服務取得了一定的成績。但是，鼓樓區社區居家養老服務還處于起步階段，在實際工作中還存在一些問題，主要表現在四個方面。

（一）政府購買力不足，社會力量參與較少，籌資渠道單一

社區居家養老服務是一項新興的事業，從本質上來說是一種公共產品，作為公共產品的主要提供者，政府責任重大。政府是社區居家養老服務政策的制定者和財力的扶持者，特別是在社區居家養老服務的起步發展階段，更需要發揮其主導作用。可是，在實踐過程中發現，區政府購買服務的規模普遍較小，無論是投入資金規模還是資金比例上都較小；區政府購買的服務面窄，社區所支撐的服務項目還難以涵蓋整個老年群體，并滿足其服務需求。

從鼓樓區目前的情況看，啟動社區居家養老服務、成立居家養老服務站點，并開展一系列針對老年人的服務活動，主要是依靠區政府財政支出，社會組織薄弱，社會參與較少，致使資金來源渠道單一。這樣，一旦區政府經費緊張，難以購買服務，再加上真正享受政府購買服務的老年人較少，居家養老服務就只能依靠經濟薄弱的社區支撐。這必然會制約社區居家養老服務后續工作的開展，老年人的需求很難滿足。另外，社會資源沒有充分利用，導致政府“一肩挑”，加重了政府的負擔。

（二）宣傳不到位，老人參與度較低

樓區人民政府網《居家養老服務情況調查》顯示，有28.6%的老年人覺得很好，有42.3%的人覺得一般，21.4%的人覺得不好，7.7%的人不了解。[5]表明鼓樓區居家養老服務還有待提高，政府的宣傳力度還不夠，仍需繼續加大。另外，當調查中問及“您的生活由誰照料”時，48.5%的老年人選擇配偶，僅有0.7%的老年人選擇社區居家養老服務站上門服務?？梢姡夏耆藚⑴c社區居家養老服務的積極性不夠，參與度不高。因此，加大社區居家養老服務宣傳力度，提高老年人的參與積極性是當務之急。

（三）專業服務人員缺乏，服務設施不齊全

鼓樓區各個社區居家養老服務站點的服務人力資源匱乏。一是專職管理人員不足。鼓樓區有79個社區，各街鎮居家養老服務站點只配備專職助老管理員1—2人。就目前社區的工作量而言，除了社區日常工作外，還有上級政府下派的任務，工作繁多，現有的工作人員很難有更多時間和精力考慮老年人的問題。二是專業人員缺乏。目前在社區從事居家養老服務的主要是社區員工、下崗失業人員以及農村進城務工人員。這些人大多沒有接受過相關的專業教育或者老年服務知識的培訓，不具備養老服務護理員的專業資格和執業資格，服務待遇低，從業人員不足。另外，志愿者人員不固定，服務缺乏經?；诤艽蟪潭壬嫌绊懥朔枕椖俊热莸臄U展和服務質量的提高。

然而，社區居家養老服務是全方位的服務，它必須要有一定的基礎設施作支撐。目前，社區居家養老服務的設施主要是依靠政府投入，可是政府啟動居家養老服務的財力有限，難以全力支撐老年人的一系列服務，致使很多社區居家養老硬件設施投入不足、服務設施不齊全。多數社區老人活動的場所僅僅局限于老年活動室，基礎設施配備單一，設計不合理。再加上人口老齡化形勢越來越嚴峻，老年人越來越多，居家養老服務場地不足、設施提供受限顯得更加明顯。這些不僅阻礙了社區居家養老后續服務的開展，而且難以滿足老人的服務需求。

（四）服務項目發展差距較大，服務機制不健全

區政府購買居家養老服務的層次較低，種類比較單一，大多是圍繞生活照料、家政服務等方面，而心理慰藉、康復護理、談心交流等項目相對滯后。盡管社區居家養老服務設計了很多服務內容和項目，可是社區真正所能支撐的服務項目較少，服務面較窄。這些服務項目的發展呈現不平衡的現象，只能滿足老年人低層次的需要，很難滿足老年人高層次、個性化的需求。有些經濟條件較好的老人，希望擁有比較健全的醫療保健和文化娛樂，可是往往很難如愿；而且針對身體不能自理的老年人提供的上門服務項目，如為老年人洗澡、送餐、康復護理等方面，有很多服務項目還跟不上。同時，服務對象也局限于困難的特殊老年群體和經濟實力較好的少部分老人，使得居家養老的服務項目與老年人的實際需求之間存在一定程度的差距，再加上社區的基礎設施規模小，與老年人日益增長的精神文化需求不相適應。

另外，社區居家養老服務機制不夠健全和完善，監管機制缺位，評估機制不健全。鼓樓區雖然成立了各部門參與的居家養老服務機構，但是各部門從自身利益出發，很難相互配合、形成合力。往往是民政部門一頭熱，其他部門冷。并且在社區居家養老服務的監管和服務質量評估方面，僅僅由區政府進行監管和考評，尚未形成獨立的第三方主體。這就使得社區居家養老服務的標準、監管和評估缺乏統一性、有效性，養老服務需求缺乏有效評估。

三、鼓樓區社區居家養老服務困難的原因分析

社區居家養老服務是一項具有前瞻性、系統性的新工作，社會對居家養老服務的認識需要一個過程。再加上，鼓樓區社區居家養老服務還處于探索階段，經驗不足，還不能跟上快速發展的經濟以及居民生活多層次的需求，致使社區居家養老服務不盡完善。具體來講，有三個原因。

（一）傳統觀念的約束

由于受傳統養老觀念的影響，有些老年人生怕有失體面，即便經濟條件允許或者無人照顧，生活質量在下降，也不愿意接受外界的服務，致使老年人參與社區居家養老服務的積極性不高。另外，在大多數人看來，從事居家養老服務是伺候人的工作，是件繁瑣且不光彩的工作。而且由于其工作的公益性，從業人員的待遇和社會地位低，使得愿意從事該項工作的人極少。即使有，從業人員也不固定，流動性大，服務質量較低。再加上居家養老服務才剛起步，大部分老年人對它還很陌生，持觀望態度。

（二）社區規劃不合理

鼓樓區地處福州市的中心城區，也是老城區。由于歷史上的小區規劃，社區場地普遍緊缺，而且小區年代越早，老年人就越多，社區基礎設施更加缺乏。如今，由于鼓樓區特殊的地理位置，在新開發的樓盤建設中，開發商不愿意“浪費”土地資源，同時，他們認為老年人進駐花園小區會影響銷售，不愿意規劃居家養老服務場所[1]，使養老服務機構的場地、服務設施提供受限，影響社區居家養老服務的順利進行。

（三）社會組織力量薄弱

近幾年，社會組織得到迅猛發展。政府向社會組織購買服務，將購買的服務直接委托社會組織。但是，由于社會組織自身力量薄弱，沒有足夠壯大，政府還不能把職能放出來。再加上社區居家養老服務是一項新興的事業，社會組織的力量還不足以承擔起養老的責任，因此，必須有政府這個強大的后盾來把關。正是由于社會組織力量薄弱，社會很少參與居家養老服務，直接影響了政府的財政投入。籌資渠道單一，使居家養老服務的供給面臨問題。

四、推進鼓樓區社區居家養老服務的對策

基于對鼓樓區社區居家養老服務存在的問題及原因分析，推進社區居家養老服務迫在眉睫。應加快推進和不斷完善社區居家養老服務，探索適合鼓樓區社區居家養老服務的途徑和方法，真正實現老年人“老有所養、老有所依、老有所為、老有所樂”。

（一）加大宣傳力度，轉變觀念

更好地推進社區居家養老服務，必須要認識到我國人口老齡化發展的嚴峻形勢。首先，政府要更新觀念，重視養老服務，探索適合鼓樓區的居家養老模式，發揮政府的主導作用。其次，在全區深入開展有關居家養老服務的宣傳教育活動，進行助老需求調查摸底活動，引起全社會的重視和關注，提升為老服務的社會榮譽感和責任感，營造社會參與的良好氛圍；再次，宣傳生命的意義和孝道，敬老、尊重老年人的生命，以尊老敬老、養老助老為榮，對虐待、遺棄老人的行為給予強烈的道德譴責甚至法律制裁；最后，向居家老人進行宣傳教育，澄清老年人模糊的思想認識，逐步改變老年人傳統的消費觀念和消費行為，消除老年人對居家養老的顧慮和偏見，加強老年人對社會的認同、信任，鼓勵老年人主動融入社區，樂于接受服務。[6]

（二）加強政府領導，明確分工

社區居家養老是一項得民心、暖人心的民生工程。政府應盡快把推進居家養老服務作為為民辦實事的具體舉措，列入政府工作的重要內容，統籌規劃，周密部署。而區政府是社區養老服務的主力，必須認識到居家養老服務的重要性，加強政府領導，積極協調相關部門，推動和引導這項工程的有序進行。

首先，政府要結合實際情況，統籌全區居家養老服務設施建設，完善社區居家養老服務設施。新建、租賃或改擴建現有的老年活動中心、福利院、老年公寓等相關公共服務設施，解決居家養老服務設施缺乏問題。社區內的教育科技、文化、體育等資源可以免費向老年人開放，滿足老年人就地、就近學習和活動的需要。還可以根據需要，探索建設集居家養老、機構養老、醫療保健、文化娛樂、體育健身、學習教育、休閑購物于一體的老年社區，滿足消費能力較高的老年人的需求。其次，政府要加大資金投入，制定“扶持和優惠”政策。社區居家養老服務是一項公益事業，政府有責任將居家養老服務的資金列入財政預算。按各街道、各社區需要服務的老人數量，劃撥必要的經費，并且政府應該根據老人的年齡、身體狀況、居住狀況和經濟狀況分類購買服務。[6]一是無償服務，政府買單；二是低償服務，政府和老人共同買單；三是有償服務，老人買單。同時，政府要加大政策扶持力度，給予社區居家養老服務以一定的財政補貼，在住房、水電和稅收方面給予減免或者優惠，吸引企業和社會組織加入，以調動社會力量和民間資本參與養老事業的積極性。政府還應該有意識地培育和扶持居家養老服務的實體，提高其專業水平，打造服務品牌。最后，區民政局、區老齡辦、區委宣傳部、區財政局、區文體局等涉及居家養老服務的各部門、各街鎮，不僅要發揮各自的職能作用，明確分工，還要積極配合，形成真正的合力，逐步構建“黨政主導、民政牽頭、部門配合、社會參與”的工作格局。

（三）整合社會資源，保證質量

雖然政府在社區居家養老服務中發揮主導作用，但是政府不是萬能的，也存在政府失靈的現象。不能完全依靠政府單獨提供公共服務，否則很難提高居家養老服務的質量，會直接影響政策的有效實行。為保證服務質量，我們必須建立政府主導、社會力量參與的聯動機制。

政府要轉變職能，引導、培育各類居家養老服務機構健康發展，形成連篇輻射、連鎖經營、統一管理的服務模式。將居家養老服務中能夠與政府剝離的服務職能，交由社會組織，鼓勵和支持社會養老服務、餐飲、家政、教育、診所等機構參與居家養老服務，提高居家養老服務的社會化程度，推進居家養老服務加快發展。針對不同類型需求的老年群體，提供不同層次的居家養老服務：對于高齡老人、不能自理的老人，以提供上門照料服務為主，為老人提供醫療、康復、代購、送餐、洗浴等全方位的服務；對中高齡老人、半自理的老人，采取日間護理中心、托老所、老年康復站等服務形式；對獨居老人、殘疾老人等特殊老年群體，采取政府救助和社會互助相結合的方式，提供多層次、多元化的服務；對于低齡老人、空巢老人，鼓勵有能力的老人參與社會公益事業，結成幫幫團，逐步實現多樣化、人性化、個性化的養老服務。

在社區居家養老服務過程中，政府要積極引領社會力量的參與，擴大參與者的范圍，同時吸引更多的志愿者參與到養老服務。比如低齡老年志愿者、青年志愿者、高校大學生志愿者等志愿服務資源。對其進行有效動員，逐步實現社區居家養老服務活動的常態化，使社會各方的服務力量在居家養老服務中發揮長效、穩定的作用。

（四）實施規范管理，提高效能

1.加強服務隊伍建設

社區居家養老服務成功與否，很大程度上取決于社區是否擁有一支專業的養老服務隊伍。因此，需要建立以專業隊伍為骨干、志愿者隊伍為主體、義工隊伍為補充的老人社工服務隊伍。鼓勵和支持社區居民、大中專院校學生、健康低齡老人以及社會各界人士，本著自愿和量力而行的原則，采取時間儲蓄的方式，在業余時間利用專業知識和技能為居家的老年人提供多樣化的養老服務，記錄其服務的時間和內容，轉換為相應的免費居家養老服務；倡導國家機關工作人員、企事業單位職工等公職人員為老年人提供義務服務，從而多渠道、多形式打造、壯大專職助老員、志愿者與義工相結合的為老服務隊伍。同時，要加強對專業的老人社工服務從業人員進行崗前技能培訓，逐步推行持證上崗制度，切實提高社區居家養老服務水平；[7]建立健全老人社工人才的聘用、培養、評估和激勵機制，提高其專業化程度，造就一支規模適度、結構合理、素質優良的專業社工人才，為居家養老服務提供高素質人才。此外，還要注重提高從業人員的個人道德修養，端正服務態度，增強工作者的社會價值感，給予老人親人般的關愛，讓老人盡早融入社區。

2.保障和規范資金

資金是社區居家養老服務得以持續進行的保障。一旦資金短缺，將會直接影響居家養老服務的順利開展。因此，資金對于居家養老服務非常重要。我們應該要規范財務管理，實行?？顚Ｓ茫坏门灿谩E用。區財政局按年度撥付居家養老服務經費，保證資金到位。各個社區助老服務站設立獨立的財務制度，做到賬目清楚，財務分開，每季度上報所有的資金流動情況。對于居家養老服務的財務管理，除了要建立社區內部財務制度對財務管理的監督、披露財務信息外，還可以引進NGO財務監督，建立政府部門、社會組織、公眾之間參與互動的外部監督機制。首先，政府應建立完善的監督機制，對監督過程中發現的問題嚴懲不貸；其次，積極引入審計監督，建立外部審計公示制度；最后，調動社會公眾的積極性，建立監督舉報獎勵機制，從而規范居家養老服務的財務管理。

3.完善考核機制

為落實居家養老服務情況，有必要對居家養老服務的網絡建設、服務設施建設、服務隊伍建設、服務制度建設等進行考評，完善社區居家養老服務的考核機制。考核以日常檢查、入戶隨訪、設立舉報電話、領導點評相結合的方式，采取社區干部、服務對象、服務對象家屬參評的形式，進行綜合考核。各級政府組織考評組，采用自下而上逐級考評、逐級上報的方式，由街（鎮）對社區進行自評，縣（市、區）對街（鎮）、區市對縣（市、區）進行全面考評，省對區市上報的考評結果進行抽查復評，最后評定考評結果。同時，除了內部自評外，還可以依靠外部的監督，通過第三方對社區居家養老服務進行評估，增加服務評估結果的科學性和可信度。在考核評估中，可以實行考核獎勵制度，推行服務質量等級與獎勵掛鉤的激勵機制，考評92分以上的評定為“明星服務員”，并給予相應的獎金；80分以上的評為“合格服務員”；不足70分的評為“不合格服務員”，可給予相應的處罰，進而健全居家養老服務的評估制度。[3]

社區作為提供居家養老服務的基礎平臺，在提供便利、優質服務上發揮著重要作用。然而，福州市鼓樓區社區居家養老服務要想得到長足的發展，必須著力解決當前存在的各種問題，積極探索社區居家養老服務的新途徑、新方法。在實踐過程中，注意發現新問題，結合實際解決新問題，總結新經驗，進一步深化和發展居家養老服務事業，努力構建和諧社區。

[1]蘭育鶯.社區居家養老服務工作的現狀分析及對策研究[EB/OL].[2013-04-02].http://gafw.gl.gov.cn/News/ArticleDetail.aspx?articleid=464922

[2]福州市鼓樓區人民政府辦公室.福州市鼓樓區人民政府辦公室印發《鼓樓區關于開展居家養老服務工作的實施意見》的通知[EB/OL].[2009-01-05]. http://www.gl.gov.cn/ZwOpenWeb/OpenDetail.aspx?articleid=28417

[3]福州市鼓樓區人民政府.福州市鼓樓區人民政府關于推進居家養老服務工作的實施意見[EB/OL].[2012-02-25]. http://www.gl.gov.cn/ZwOpenWeb/ZwArticle.aspx?articleid=299654

[4]福州市鼓樓區統計局.福州市鼓樓區2010年第六次全國人口普查主要數據公報[EB/OL].[2011-08-01]. http://www.gl.gov.cn/Site/tjj/ArticleShow.aspx?articleid=254648

[5]居家養老服務情況調查[EB/OL].[2013-04-02].http://www.gl.gov.cn/2010/Interaction/VoteDetail.aspx?VpID=20.

[6]呂鴻翔.重慶市江北區社區居家養老服務研究[J].重慶行政:公共論壇,2013（1）: 46—47.

[7]孫迎春.我國社區居家養老調查及對策研究——基于南京市棲霞區居家養老調查[J].特區經濟. 2012（11）: 190—192.

（文字編輯:王香麗 責任校對：賈俊蘭）

2014- 03- 03

賴翠鳳（1990—），女，漢族，碩士研究生;主要研究方向：公共管理理論與實踐。

賴翠鳳.福州市鼓樓區社區居家養老服務實踐研究[J].社會工作與管理，2015，15（3）:69—74.

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1671- 623X（2015）03- 0069- 06