社會協同：制度性社會發展策略的路徑選擇

彭靈靈

（廣東藥學院社會工作系， 廣東 廣州， 510006）

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社會協同：制度性社會發展策略的路徑選擇

彭靈靈

（廣東藥學院社會工作系， 廣東 廣州， 510006）

實現社會發展的主要途徑有社會慈善、社會工作和社會政策，它們不是相互排斥的，而是可融合的。可實施既能融合各種社會發展途徑、又能協調社會與經濟等各種政策的制度性社會發展途徑——社會協同，通過政府和市場及社會等力量的調動、與經濟等政策密切融合之社會政策的頒布、政府和政策積極作用的發揮、社會協同組織基礎和框架的建立、社會協同專業人才的培育、社會協同活動場所和環境的營建、社會發展與經濟等活動的開展，以及社會發展途徑的融合等，提高民眾福利，推進社會發展。

社會協同； 社會發展； 社會福利； 社會政策

為實現社會發展目標，可充分發揮不同的社會機構和社會結構的協同作用。政府、市場和社區等這些促進社會發展目標實現的力量，不是相互對立和對抗的，而是相互協調的，它們應以協同的而非對抗的方式使促進社會發展的社會慈善、社會工作和社會政策等策略相融相諧。為實現社會協同這一旨在促進社會發展的制度性選擇，應探討政府在協調各種實現社會目標的途徑時所起的作用，以及為支持這些途徑的實施而需要的組織和專業人才方案；審視推進社會發展策略的社會環境；考慮融合社會發展與經濟發展等政策的體制機制。[1]

一、充分發揮政府和政策的積極作用

社會協同制度性社會發展途徑，是從政策設計與制度安排層面推進社會發展與經濟發展等協同互動融合、共同進步的途徑。政府在社會福利中應根據全球化時代的社會風險采取相應的對策，始終扮演主導的角色；[2]應發揮頂層設計、戰略引領和組織協調的作用，積極管理并主動協調社會慈善、社會工作和社會政策等各種策略的實施。為促進這些策略融合，政府應積極推進和指導社會協同過程，以期最大程度地增進社區、市場和個人的參與；亦應通過各種公共部門的政策和方案來直接促進社會協同，在管理經濟、創建社會服務方面起積極作用，保證民眾最低福利水平得以維持、低收入群體的生活水平得到提高；同時，把社會發展規劃作為經濟發展規劃等的對應物，密切融合社會政策與經濟政策等，并保證社會方案的全民性和社會支出的不斷提高；積極規劃經濟和社會等活動，著力提高團結性和凝聚力，盡可能規避地區、城鄉、階層和其他不平等現象。

首先，實現基本公共服務均等化，滿足公眾基本需求，減少不平等，并下決心解決緊迫的社會問題；其次，借鑒美國學者邁克爾·謝諾登（Michael Sherraden）提出的“社會投資”理念，授權于民，將教育、工作培訓、就業安置、衛生保健、兒童保育、家庭服務等方面的支出看作是生產性投資，而非消費性支出[3]，用社會政策來培育健康的、受教育的和有效率的勞動力，從而增加人力資本投資，促成經濟增長，創造就業，反過來又生成繼續進行社會投資所需的收入；最后，政府應試圖在其與社會組織、勞動組織和企業之間達成長期的協約，在各種利益群體之間營建一種平衡，使利益群體分門別類、功能各異、數量有限，且呈非競爭性，以期減少沖突，促進所有群體的利益、大眾的共同利益和整體福利。

我國各級黨委、政府加強了社會規劃機構的作用，創建了社會規劃機構及其分支機構，如社會工作委員會，專門負責社會發展目標的界定與制定，也負責協調社會部門性機構，如教育、衛生、住房和社會福利等機構的活動。近幾年來，它們倡導平衡的社會與經濟發展，通過統一規劃促進社會發展和經濟增長，滿足最低社會福利和基本需求，推進可持續發展。但是，尚須采取進一步的措施，以大力協調社會與經濟發展，并對社會協同負全責；保證促進社會協同的組織性結構延伸到區域和地方層次，保證那些旨在促進普通人參與社會發展的社會組織完全加入，保證社會協同制度性途徑的有效實施。

二、積極構建社會協同的組織基礎和框架

社會協同制度性社會發展途徑要求創建各種組織，尤其是社會組織，這既可為管理社會、促進社會發展而努力，亦可使不同策略途徑的實施達成和諧。社會慈善、社會工作和社會政策等策略途徑都是由具體的人在具體的組織環境下實施的。這些組織包括國家政權機關、政協組織、黨派團體、基層組織、社會組織和企業等。它們存在于不同的層次，但最終在國家層次上協調起來，并從不同的層面提出并實施社會協同方案，都涉及公眾的高度參與，共同構成了社會協同的組織基礎，在促進社會發展中起作用，其中社會組織與政府機構相比，能為社會發展提供更堅實的基礎和更有效的條件。它是政府職能轉移的促進者和承接者，是黨領導下發揮社會主義協商民主政治的可靠力量，是增強社會自治的重要載體，亦是保障和改善民生、促進社會和諧發展的生力軍。[4]

目前，我國已有一個促進、協調各種群體的社會協同活動的總體性組織框架。當然，這個框架尚需完善，如政府機構與社會組織、社工委系統與民政系統、社工委所協調的各方的分工協作等。否則，各方有關社會發展的努力就可能分散、無序，乃至無效。從國家理性的主觀視角來看，政府對社會組織具有雙重效應，既要培育和發展，也要規范和管理；從國家建設的客觀視角來看，政府對社會組織的管理既有規范化制度建設的需要，也有臨時性措施應對的本能反應。[5]為此，社會協同制度性途徑要求構建一個組織體系，創新體制機制，由政府機構整體負責對這一體系的管理，對參與其中的各群體的利益作出反應；為指導、促進和協調社會發展而成立的國家機構，必須承認、尊重和協調其他組織為實施各種社會發展策略途徑而做出的努力，應承認各種途徑的有效性，并努力促其實施。政府機構的理念和運作應是管制性多元化和意識形態多元化、本土化基礎上的社會主義核心價值化，以提出更為成熟的、有助于形成務實性政策和方案的理論，融合各種社會發展途徑，促成一種實現社會發展目標的凝聚性觀念——歸屬感和相互依賴感的形成。它提倡寬容，鼓勵團結，試圖調和不同的見解，盡可能減小階層和其他阻礙人們表達人類共性的分化現象，在民眾之間營造利他主義、友愛觀念和助人為樂的精神。不同的意識形態、社會生活中非單一、多元的價值觀與制度各有其效用，其不同的見解可達成和諧。社會協同途徑源于人們為提倡寬容和價值共存而做出的努力，也是符合我黨“改進社會治理方式，激發社會組織活力，創新有效預防和化解社會矛盾體制”[6]的要求的。

三、大力培育社會協同專門人才

為實施社會協同制度性社會發展途徑，創建具體的組織結構，這些組織應廣泛地培育和使用在該領域受過正式培訓、了解社會協同、擁有技能、且有能力實施社會協同戰略的不同類型和層次的專門人才，其個人的、社區的和行政管理環境下的專業水平非常有利于社會協同政策和方案的實施和社會發展目標的達成。應讓受過專門培訓的職業社會專家來完成社會協同任務。有關人士需接受多學科社會科學培訓，部分人要專攻社會政策分析與社會規劃技術，其他人則應接受整體或單一的社會科學培訓，以勝任社會協同工作。這些學科包括社會學、人類學和社會工作等，相關的還包括發展研究這類跨學科領域，以及發展人類學、社會管理學等。《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》明確提出，努力造就一支結構合理、素質優良的社會工作人才隊伍，是構建社會主義和諧社會的迫切需要。當然，其他相關人才也是必需的。顯然，培訓課程應與這些不同人員的需求相關聯。實施社區發展項目所需的人員不同于政府層次上社會發展機構工作的人員，社區層次的工作者所需技能也迥異于經濟學家以及其他在政府規劃機構里工作的專家所需的技能，與非正式部門人員一起工作的社會發展專家和試圖促進企業活動的專家所需技能也迥異于政府組織工作者所需的技能。這些不同角色要求不同的技術和技能水平，因此，需要不同類型的培訓。

社會協同專業人士的作用和職責是多種多樣的，包括研究社會需求與社會問題、界定具體的社會發展目標、提出社會發展政策與方案、評估與監督結果、清除有礙于社會進步的障礙等。所有這些任務的完成，均需與更廣泛的經濟發展過程協作。這就需要與提出社會發展舉措的各層次人才密切合作，既需在國家層面上加以融合，亦需在區域、地方、社區、部門和項目規劃領域加以融合。

然而，在一些地方這類專業尚無發展，這種培訓還不充足，難以保證社會協同教育和服務的開展，難以為希望在該領域從業的人員提供適切的培訓和為當地社區服務提供充足的專業人才。目前，這種情形正在改進。我國高校和一些較發達的地區已采取較充分的步驟和較有效的措施，開辦社會工作、社會福利、社會政策、社會保障、社會組織管理、社會管理等專業，引入專門的社會發展課程，以保證社會協同教育和專業人才培育，從而為希望在該領域從業的人提供合適的教育和培訓。[7]

四、努力營造社會協同活動的場所和環境

促進社會協同的活動是在明確的社會空間背景下進行的。社會發展與經濟發展等一樣，聚焦于具體的社會空間實體，這為社會協同的宏觀聚焦提供一定的場所。社會協同制度性社會發展途徑要求在所有層次上的合理協調，共同實施社會發展戰略。

雖然可以在國家層次上促進社會發展，但社會協同途徑也要求在區域和地方層次上形成并實施社會發展政策和方案，且在一個更為廣泛的社會發展框架內協調這些努力。社會發展可在區域發展的環境下有效實施。一般而言，區域性發展聚焦于欠發展地區，力圖促進其經濟與社會變革。社會發展在地方層次上展開，其場所也許是一個小鎮、村莊及其周邊地區，或是一個城內社區。社會發展能夠促進經濟增長、提高當地人口的收入和生活水準，因此，地方的社區性經濟發展得到重視。但也有一些社區行動途徑側重于政治動員和人們對社會方案的參與，結果卻忽視了經濟發展項目。而要實現社會發展目標，不僅需要將社會發展戰略與經濟發展等融合，且這些戰略須與不同的社會空間環境關聯。社會協同途徑力圖保證社會與經濟等發展的努力同時進行，并在國家、區域和地方層次上實現和諧。這種多方位途徑可促進各種層次上的進步，為人人營造福利。[8]

強調在不同的社會空間環境下做出和諧性努力是與社會協同制度性社會發展途徑的全民性目標相匹配的。社會協同的內涵是多元廣泛的，它力圖覆蓋整體人口，而不是僅聚焦于貧窮的人口群體。雖然社會協同更多關注的是被忽視或被排除于發展之外的人，但它也試圖在更廣泛的社會空間環境下提高所有人的生活水平。

盡管如此，社會協同還是應主要關注貧窮社區，包括貧困的城內社區、低收入鄉村，尤其是偏遠地區以及匱乏地區。社會協同干預手段應在更為廣泛的發展背景下對這些地方予以重視。可用社會指標來確定包含大量貧困或被忽視人口群體的地理區域，并按照地理區域利用經濟、財政和社會政策將資源導向特別貧困的群體。例如，王麗容等學者提出，在社會質量發展視角下，開發出包括住房、就業、健康照顧等多項社會性指標的亞洲的社會發展評價體系。[9]社會協同規劃者除了要保證給這些地區提供足夠的社會服務之外，還要呼吁增加項目投資，以加大經濟活動的力度，為人們獲取就業或從事生產性自我就業增加機會。還可以將政府和私人資源投向急待進行經濟與社會發展的低收入社區，這些社區不但能得到用于促進經濟發展和社會方案實施的直接預算資助，而且還能得到多種多樣的財政激勵和其他旨在鼓勵私營企業投資和經濟發展的特殊待遇。

五、極力推進經濟與社會發展活動的融合

社會協同使社會政策和方案與更為廣泛的經濟發展過程發生聯系，社會協同要產生效能，就須使社會發展策略途徑與經濟發展等努力統一起來。盡管社會慈善、社會工作和社會政策等策略途徑都直接或間接地與經濟發展等關聯，但只有在更廣泛的活動環境下有效地實施這些策略途徑，才能促進經濟發展。為此，社會協同途徑的實施需要一個合適的經濟發展框架。

盡管經濟增長受到種種批評，但經濟發展為改善人們的福利提供了所需的資源。我國36年來所取得的重大社會改善就有賴于經濟增長。但經濟增長本身并不能保證福利水平一定會提高，或者保證使所有人口群體受益，轉型期中國社會的貧富分化正說明了這一點。正如詹姆斯·米奇利（James Midgley）所指出的，大多數國家目前面臨的問題不是沒有經濟發展，而是扭曲發展——經濟增長的同時沒有使所有人口群體的福利出現相應的改善。[10]安東尼·吉登斯（Anthony Giddens）也指出，有些社會雖然經歷了經濟增長，但卻未能保證增長對整體人口的社會福祉帶來重大改善。許多國家都出現過扭曲發展狀況，即經濟增長未能使大量的或重要的人口群體受益。[11]而社會協同力圖使經濟與社會政策和諧，從而提高所有人的福利。社會協同途徑可以三種方式來使經濟與社會努力和諧。

第一，以創建正式的組織和制度性安排來使經濟與社會政策更好地融合。在許多國家，負責經濟發展的組織與負責社會服務政策和項目的機構沒有保持持續的接觸，更談不上密切的工作關系了。反過來說，成功采納社會協同途徑的國家能夠積極促進經濟發展與社會服務機構的密切合作。我國設立各級社工委，就是為促進二者的聯系而做出的努力，正在營造或強化這種環境。此外，成立社會創新咨詢委員會，同時聘用經濟和社會發展等領域的專業人士，以提出政策和計劃，且與部門性機構密切合作，來協調及融合經濟與社會發展。雖然這些組織結構已在國家、區域和地方層次上得以創建，但尚需在區域與國家層次上成功地融合社會與經濟發展，還需經濟規劃者、政治領導人和普通人有目的地致力于增長戰略的實施，以提高所有人口群體的生活水平和生活質量。

第二，社會協同途徑需保證經濟等發展能對所有公民的社會福祉產生直接效應，如此才能促成經濟等與社會政策的融合。如，要促進所有公民的福祉，經濟發展政策就必須導致增長，并能增加人口的收入。但經濟發展如果只讓某個人口群體或僅讓一小部分富裕的人口受益，那就沒有意義。社會協同途徑要求創建一個既能促進增長又能提高所有人口群體生活水平的經濟發展框架。在這個框架下既能采納經濟政策，以鼓勵對生產性經濟企業的投資，又能采納有關的社會政策和方案，以增加所有人口群體的收入，尤其是通過增加就業和自我就業機會來做到這一點。要促進社會發展，投資須創造大量的生產性就業或自我就業機會。只有通過生產性就業和自我就業，才能增加普通人的收入。生產力的提高除了能創造就業，還能提高收入和福利水平。我們應鼓勵通過實施合適的技術來提高農業、制造業和服務部門的生產率；通過使生產者容易得到信貸和實施增加財產所有權的措施來增加收入。如，若能實施更為公平的土地所有權分配，就會在很大程度上提高生產、增加收入，進而增進發展中地區和欠發達地區民眾的福利。

第三，社會協同途徑能鼓勵促進經濟發展的社會政策和方案的形成。應優先考慮那些能積極促進經濟發展的社會干預手段，而不是那些僅具療治功能或維持功能的社會干預手段。雖然所有社會都需要療治性方案，但社會協同力圖制定重新聚焦療治性方法的干預手段，從而使之也具有發展功能，并促進經濟增長。

應優先考慮那些能動員人力資本和社會資本的政策與方案。現在亟須對人力和社會資本投資，這樣人們才能擁有一定的教育水平和技能，才可有效利用經濟發展所創造的各種機會。如教育方面的公共投資能帶來13%到26%的高回報率。[12]而要鼓勵人力和社會資本的形成，就需將經濟發展所產生的資源投入到此類項目。同樣，社會服務支出亦要求實施再分配性社會政策。如果不把資源投入到合理的項目，人們的基本需求就無法得到滿足，也就更談不上基本公共服務均等化了。這并非要向人們強制實施懲罰性稅收，或沒收私有財產，而是用各種財政和其他手段將資源投向需要實施的社會方案。同樣，保健投資也能夠增加生產力，消除令人衰弱的疾病所造成的社會和私人成本，如營養項目、住房、兒童老人福利服務、飲用水供應、衛生、各種收入補貼與支持措施及其他方案。雖然有些經濟學家認為，此類方案屬于消費支出，會耗費經濟發展，但秉承資產為本的社會學家則認為，這些方案實際上能促進和支持經濟發展。謝諾登就認為，擁有資產除了能延遲人們的消費以外，還可產生其他積極的影響，包括更明確的未來觀、更穩定的家庭、更多的人力資本投資、更妥善的財產管理、更積極的社區參與等。[13]人們現在普遍認為，社會服務支出就是對人力資本的投資，這在很大程度上有助于經濟的高效運作，廣泛投資于教育、保健、兒童老人福利和其他人力資本構成形式的國家的經濟發展水平要高于不進行這些投資的國家。此外，政府應采納有助于動員社會資本的政策。社會資本一般是指公眾社會組織的創建、社區互惠性紐帶的發展以及社會關系的加強等，這樣人們就能更好地參與發展。[14]于物質層面，就是創建社會基礎設施，如住房、學校、醫院、衛生與水供應及其他物質性設施，它們能增加社區和國家在實現社會發展目標時所需的社會資本量。再就是實施收入支持方案，提供激勵和資源，鼓勵窮人積累社會投資，滿足自己和子女的需求，而不是強調收入補貼的提供，以維持窮人的最低消費水平。

除了實施能創造人力和社會資本的政策與方案，還要強調促進經濟發展同時提高人口福利的政策和方案。如果社區發展方案既能動員人們合作，以增加物質和社會設施，還能使人們參與生產性經濟活動，就會對發展做出積極貢獻。還可推出一些針對有特殊需求者的療治性辦法或干預手段，以增進其對發展的參與。不能完全依賴居住性關懷和類似的以維護為導向的社會服務方式，而應實施一些能將有特殊需求的人融入經濟活動的方案，包括職業培訓、就業安置、微型企業創建、合作社以及社區性項目等，以鼓勵其經濟自足和對社會的完全融入。

經濟與社會發展等融合的方法旨在形成這樣的發展觀：淡化經濟與社會等領域的差異。雖然他們各有其鮮明特征，但若加以融合則能為促進福利提供最佳前景。然而，經濟和社會政策與方案的融合是在更為廣泛的發展背景下進行的。如前所述，社會協同途徑是在綜合的、動態的經濟發展等過程中得以實施的。

六、能動實現各種社會發展途徑的和諧

社會慈善、社會工作和社會政策等實現社會發展的策略途徑均是基于如何以最佳方式組織社會、實現社會發展目標的規范性理論。它們之間存在著明顯的差異，但要討論何種方式能最佳地實現社會發展往往會走極端，結果便忽視了這種可能性：所有途徑都有助于實現社會發展目標，它們是可以結合起來的；干預手段增進了許多社區的福利狀況，政府在促進社會發展中起了重要作用；非正式部門的企業也為成千上萬的人提供了生計。當下，堅持一種途徑而排斥其他途徑的做法日漸式微，多元化做法日漸興起，且面對預算限制，各級政府正積極促進不同途徑的和諧，而非僅依賴國家資助。

就社區參與而言，社會協同途徑以融合上述三種社會發展途徑為基礎，主要采用社群主義或平民主義為價值理念，主張社區自主或社區自治，也強調社區行動和社區參與。[15]事實表明，政府與社區在社會協同中能建立成功的伙伴關系。如，廣東各地政府與社區已同心協力地建立了社區服務中心或家庭綜合服務中心等，且共同參與鄉村發展項目、城中村改善方案及其他活動，從而為提高生產力和增加收入及社區和諧作出了重要貢獻。對此，學者們也展開了相關研究。例如，錢寧從社會工作視角出發，對少數民族社區發展中的新貧困問題進行分析，認為一個貧困的少數民族農村社區，只有通過社區能力建設，走以社區能力建設為中心的內源發展道路，才能使農村在社會結構轉型中獲得自我發展的機會與能力。[16]此外，國家與地方努力的成功聯系，在實施社會協同途徑方面亦已取得了許多成就。然而，在國家與社區途徑的協調方面尚存若干問題，如官僚性冷漠、腐敗、資源有限等。對此，黨和政府亦已作出安排，并采取積極行動，以增加行政管理人員在社區項目中的作用，增進其關系，還有協調基本需求與社區參與途徑所需的政策和步驟。事實證明，國家與社區努力具有相容性，兩者之間能夠達成有意義的合作關系。就協調企業途徑與國家途徑而言，政府能成功地促進和支持非正式部門的企業，且能利用企業途徑來解決低收入群體的問題。一些地區已將小企業的創建和發展作為其國家發展戰略的有機構成部分，尤其是針對低收入群體，即通過創建微型企業來提高其生活水平。其他一些地方政府也試圖通過消除對非正式部門經濟活動的限制和實施一些促進這些活動的措施來加強企業部門，如，由政府提供信貸，為小企業創建市場和工業園，提供培訓和技術資助等。有些政府努力使非正式部門與規模更大的正式部門融合，即鼓勵大型企業與非正式部門企業簽訂轉包合同，增加從后者所購買的商品和服務。

實踐表明，可以在社會協同制度性社會發展的框架內對不同的社會發展途徑加以融合，并不斷優化其合理性，促進其在不同的社會空間環境下得到實施。這就要求承認各種不同途徑是相互兼容的，而非相互沖突的。同時，多元系統之間還需創建合理的組織性安排，在推動社會企業的同時也注重社會發展。鼓勵各種組織參與到社會協同中，但政府應積極促進這些途徑的系統實施，以促進經濟與社會和諧發展，提高所有公民的福祉。

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（文字編輯:鄒紅 責任校對：王香麗）

2015- 03- 20

彭靈靈（1989—），女，漢族，碩士，助教；主要研究方向：社會政策，社會工作。

彭靈靈.社會協同：制度性社會發展策略的路徑選擇[J].社會工作與管理，2015，15（3）:45—50.

C913

A

1671- 623X（2015）03- 0045- 06

■ 基金課題：廣東省哲學社會科學“十二五”規劃項目“社會建設公共參與機制研究”（GD13TW13）。