論城市貧困救助中的服務型救助

何明潔

（四川大學公共管理學院，四川 成都，610064）

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論城市貧困救助中的服務型救助

何明潔

（四川大學公共管理學院，四川 成都，610064）

發展服務型救助是新時期我國城市貧困救助在救助理念、內涵、形式等方面的全面拓展，是以提供服務的形式開展的社會救助，是城市貧困綜合救助體系的有機組成部分。它與城市貧困救助既有的基本生活救助、專項救助和應急救助互相搭配、各司其職，可以有效地解決反貧困實踐中制度剛性與需求多樣性之間的矛盾。應從框架設計、機制設計、技術設計、監督評價機制、經費保障等五方面創新發展服務型救助的政策。

服務型救助； 城市貧困； 社會救助

制度化的貧困救助是一個社會公共安全的基本保障，體現了國家對公民的社會責任。2014年2月國務院頒布了《社會救助暫行辦法》，表明我國政府以法治方式推進社會救助制度建設的決心。[1]然而，我國城市貧困救助在實踐中普遍存在救助資源過度集中于“低保”人群、邊緣困難群體受助不足、傳統救助方式造成“福利依賴”、受助者反貧困動力欠缺等問題。《社會救助暫行辦法》的出臺引起筆者思考：在制度化救助已基本定型的前提下，城市貧困救助的內涵能否進一步拓展，社會救助管理創新能否出臺新的舉措，為不同情況的貧困者提供針對性更強、脫困效果更顯著的幫助？

一、貧困者的發展性需求

長期以來，我國貧困救助的傳統做法帶有典型的“問題導向”特質：[2]貧困者存在哪些方面的生活危機，政府就制定對應的托底救助政策。然而，隨著社會、經濟發展水平不斷提高，這種問題導向式、殘補式的城市社會救助所固有的缺陷日益凸顯：救助措施可解得一時之困，卻難以幫助貧困者及其家庭走出困境；不少人“低保”領了很多年，卻一直沒法擺脫窘迫，回歸正常的社會生活。救助政策的統一性與致貧原因多樣性之間的固有矛盾難以調和，貧困者及其家庭差異化的救助需求得不到有效響應，這成為困擾城市貧困救助事業發展的一大頑疾。

當前，我國致力于提高社會治理水平，《社會救助暫行辦法》明確鼓勵和支持社會力量參與社會救助，[3]這為城市社會救助拓展救助內涵、響應救助對象的發展性需求、有效助推救助對象脫貧脫困提供了重要的制度支持。在新的政策環境下，政府和社會力量應分工協作，政策性救助解決貧困者的基本生活保障，社會力量針對貧困者的發展性需求開展工作。如此，城市貧困救助則有望切實提升反貧困效果，破解社會救助“救急難救窮”的難題。

那么，什么是貧困者的發展性需求？筆者認為，它是貧困者除了維持最基本的衣食住行外，擺脫困境后在各方面比現狀改善之后而產生的需求，尤其指向對更多機會和社會資源的獲得。貧困調查經常反映出來的，有勞動能力者想要找到工作、殘疾人企盼得到專業康復訓練、未成年人渴望參加才藝訓練、老年人希望有人陪伴、病人盼望有改善身體和家庭狀況的好辦法，等等，這些都是貧困者發展性需求的日常表達。

當然，響應貧困者的發展性需求并不意味著他們一定能成功脫貧脫困，但它必然表現為貧困者社會能力的進步、增強和提高，具體體現為權益意識的覺醒、能力的改善、經濟收入的增加、生活的質量提高、社會地位的上升……尤其在城市中，絕對貧困已基本消滅，相對貧困成為主要問題，政策制定者要充分認識到，時至今日社會救助的功能已不光是托底，還須脫貧，救助策略應從生存保障轉向生活保障。[2]這就需要開發柔性的救助制度，建立服務型救助的理念，通過制度創新和吸納社會力量來響應貧困者的發展性需求，最終提高我國城市貧困救助的水平和效率。[4]在剛性的救助框架中添加柔性救助的制度設計，這是《社會救助暫行辦法》已經開啟卻尚未明確討論的重要領域。

二、服務型救助的概念與內涵

（一）服務型救助的定義

近年來，在社會救助體系的研究中，越來越多的學者提出“救助服務的內涵亟待拓展”[4-5]，“基本生活水平的測量應包括基本生活品和基本服務消費項目”[2]， “社會服務應該提到與經濟援助同等重要的地位”[6]等觀點。隨著社會經濟發展水平穩步提高、救助理念持續更新，對服務型救助進行系統研究，開拓柔性社會救助工作方式，從而響應貧困人群的發展性需求，切實提升我國城市反貧困行動效果到了最佳時機。

在本文中，服務型救助與傳統的物資、現金救助相對應，指的是以非物質、非現金和提供服務為特征，針對貧困者及其家庭的發展性需求，以幫助救助對象脫貧脫困為目的，在運作方式上由政府主導、社會組織等社會力量全面參與的救助方式。

（二）服務型救助的內涵與功能

服務型救助屬于柔性社會救助，它以人為本，重視量身定制。從內涵與功能看，主要在三個方面發揮當前城市社會救助難以實現的功能。

1.直接服務

服務是服務型救助的基本功能。發放現金和物資只能保障城市貧困家庭維持基本生活。要改善困境甚至擺脫貧困，則需要解決他們家庭面臨的具體困難。比如，為了將家庭中有勞動能力者從照料性事務中解放出來，貧困老人需要得到就近的養老照顧，殘疾人需要接受康復訓練，孩子課后要有安全的地方接受課業輔導或參與興趣活動。這就得由服務型救助來提供解決方案，既向有勞動能力者開展就業幫扶，又為家庭中需要照料的成員提供優質低價的專業服務，解除貧困家庭的后顧之憂。

2.精神和心理支持

城市貧困者及其家庭普遍存在生活圈子狹小、社會融入不良的問題，但他們參與社會生活的愿望十分強烈。筆者2013年開展的一次城市貧困人群社會服務需求的調查數據顯示，貧困者對社會服務需求響應的前4項是：體檢、參與社區活動、豐富娛樂活動和擴大社會交往服務，且低保戶和邊緣戶的排序完全一致。除去“體檢”一項，后三者都可歸結為“社會交往類需求”。

一邊是城市貧困者展現出的強烈的擴大社交的意愿，另一邊是當前城市反貧困工作中精神救助、心理救助工作亟需得到重視。精神救助和心理支持服務是激勵身處困境者克服困難、戰勝困難的精神力量。服務型救助既能通過直接服務解決貧困者的具體問題，也在活動中給服務對象提供精神和心理支持，調動他們自立自強的主體性。同時，參與活動也讓貧困者認識與自己存在相似問題的人，從而建立起社會支持網絡，起到互幫互助的作用。

3.增能和權益維護

隨著人們對貧困的認識逐步深入，從個體的角度看，致貧的深層次原因往往與能力欠缺、社會資源稀少或權益被剝奪有關。服務型救助在提供服務之前都會實施需求調查，與貧困者及其家庭一起進行需求澄清和資源梳理。這一過程對貧困者起到了需求喚醒和權益意識啟蒙的作用，達到為服務對象增能、充權并維護權益的目的。同時，服務型救助在宏觀層面也能夠促進社會倡導的公平正義。

三、服務型救助的意義

服務型救助在柔性解困、精神支持和權益維護方面能夠發揮當前城市社會救助未能負擔的重要功能，它代表了城市反貧困未來的發展趨勢，是新時期城市貧困救助的組成部分。發展服務型救助對于城市貧困救助工作有重要意義。

（一）貧困救助理念變化的產物

近年來，國際社會的反貧困行動已由補足匱乏的傳統做法越來越多地轉向重視人的全面發展，[7]英國、美國、拉美一些國家的社會救助紛紛加強了以人力資本投資為特征的發展性救助；[8]而我國目前仍以收入救助為主，急需應時而變。首先，服務型救助屬于柔性社會救助，它以救助對象的表達性需求為依據，強調以人為本、量身定制，體現了社會政策對人的尊重與關懷。其次，服務型救助以服務作為救助方式，注重城市貧困者的能力挖掘和資源重組，其能力扶貧和精神/心理扶貧的取向非常明顯。它關注服務對象本人改變現狀的主動性和積極性，“激勵”多于“給予”，能夠達到積極救助的目的。

（二）拓展救助內涵的必然要求

在城市，絕對貧困已基本消除，相對貧困的消除會成為將來工作的主要目標，貧困救助的內涵也需拓展以適應變化，而發展服務型救助正是順勢而為。第一，理念的拓展體現為生存救助向生活保障的轉向：[4]單純的殘補式救助僅能解決基本生活，更具針對性的服務才可促進貧困者能力提升和生活信心增強。第二，救助形式的拓展表現為服務的加入：透過專業服務項目開展幫困扶貧，彌補了當前城市社會救助仍處于空白的服務領域，促進社會救助形式多樣化。第三，服務型救助以困境為導向，不截然劃分服務對象，避免了救助資源的過度疊加，拓寬了社會救助的受益面，有助于促進社會公平正義。

（三）創新社會救助領域的治理方式

我國制度化的城市貧困救助，長期以來都是由政府一手包攬，職能部門尤其是基層單位不堪重負。社區的民政專干一個人要負責整個社區幾十人、上百人的救助工作，很難兼顧服務效果和專業技能。不少考取了“助理社會工作師”和“社會工作師”資格的社區民政專干反映：不是不想提供專業化的服務，而是來找的人太多了，要管的事情也太多了！最后只能確保按政策辦事，哪兒還有時間和精力兼顧專業化！

社會救助是一項需要全社會共同參與的復雜事業，而我國政府全權負擔的工作方式使職能部門負擔過重，服務水平參差不齊，救助效果也受到影響，[4]其實際后果就是政府獨自扛了大包袱、費了大力氣，卻不見得讓老百姓滿意。創新社會救助領域的治理方式，意味著廣泛動員和組織社會力量參與社會互助和社會服務，服務型救助應作為城市社會救助管理體制改革的抓手，通過政府購買服務或項目招標，引導具有專業資質的社會組織通過承接服務加入進來，讓社會救助工作盡早實現社會參與、多元協同。在此次頒布的《社會救助暫行辦法》中，社會力量參與作為專門部分寫入法規，體現了國家對這一問題的高度重視，也是《辦法》的一大亮點。[1]

（四）厘清社會保障制度各部分的關系

社會福利是一個整體系統，社會救助保障底線公平，社會保險化解風險，社會福利滿足人們共享發展成果。[9]服務型救助是社會救助與社會福利的中間地帶，厘清社會救助與社會福利的關系，有助于明確社會救助的功能和定位，考量社會福利與社會救助的邊界，激發對社會保障體系各部分關系展開思考，有效銜接各部分結構。如果根據貧困者需求提供針對性服務，分層次、分類別施保，服務型救助是社會救助不可缺少的一部分；如果以需求和困境類型為導向，將社會服務推而廣之，擴大受益面，服務型救助便整合成社會福利服務的一部分。

四、發展服務型救助的政策建議

服務型救助是社會救助體系逐步完善的產物。它能有效調和剛性的濟貧政策與受助者復雜的貧困成因及需求多樣性間的矛盾，是我國城市貧困救助在新時期更新理念、拓展內涵、提高效率、豐富形式的迫切需要。在明確了服務型救助的重要意義后，筆者就發展服務型救助提出政策建議。

（一）框架設計：城市貧困綜合救助體系的有機組成部分

發展服務型救助不是要全盤改變當前的城市貧困救助體系，而是要將服務型救助整合為其不可分割的組成部分。《社會救助暫行辦法》專章論及社會力量參與，社會救助工作要從資金、物資保障轉向資金物資保障、生活照料服務和心理疏導結合，[3]但新加入的救助效果如何體現？筆者認為，“服務型救助”的理念正與之契合，并應作為一種清楚的思路呈現在城市貧困救助體系中（見圖1）：按現行的制度設計，[3]最低生活保障制度、特困人員供養構成的基本生活救助解決貧困者的基本生活；專項救助依據困難類型為城市貧困人群提供住房、醫療、教育、就業等方面的專門幫助；應急救助主要面對突發災難和突發事件帶來的急性傷害；而服務型救助則面向城市貧困家庭的具體需求提供差異化的解困服務。

圖1 綜合性、發展型救助體系示意圖

如果說基本生活救助、專項救助和應急救助屬于“問題響應型救助”，那么服務型救助就是典型的“需求響應型救助”。四個層次的救助方案各司其職、互相配合，既可解決貧困者的基本維生問題，又照顧到貧困的復雜性和多維性，保證城市貧困救助體系高效運轉。

（二）機制設計：政府與社會組織分工合作

創新社會治理體制要鼓勵和支持社會各方參與，[10]發展服務型救助就是要在城市貧困救助中通過政府購買公共服務引入專業社會組織有序參與服務提供，社會組織與政府職能部門分工協作，實現政府減負、社會組織增效、受助者得益，產生顯著改善救助服務的效果。

一方面，政府澄清職能，放權歸位。“放權”指政府撤出服務直接提供領域，把適合社會力量提供的專業事務通過委托、承包、采購等方式轉移給專業機構承擔；[11]“歸位”指政府回歸管理職能，只負責制定政策和效果評估，擺脫“既當裁判又當運動員”的尷尬，減輕行政負擔。同時，在公務員制度改革的趨勢下，通過擴編增人的辦法來加強工作已不可行，只有激發社會力量尤其是專業社會組織參與來提高社會救助工作的基層經辦能力。另一方面，在政府撤出的具體領域，具有專業資質的社會組織得以進入，扮演好服務提供者的角色，增強救助服務的專業性，機構自身也在服務工作中實現專業成長、提升組織效能。

（三）技術設計：專業社會工作介入

作為社會建設的重要組成部分，社會工作在發掘需求、中介服務、化解矛盾、解決問題方面有著不可比擬的專業優勢。社會工作本身就起源于城市貧困救助，社會工作介入社會救助能夠互相增益。[12]《社會救助暫行辦法》也對社會工作服務機構和社會工作者參與社會救助做出了明確規定，提出“縣級以上人民政府要發揮社會工作機構和社會工作者的作用，為社會救助對象提供社會融入、能力提升和心理疏導等專業服務。”[3]

服務型救助以服務為本，以脫貧解困為目標，專業優質的服務離不開社會工作的全程參與，是社會工作發揮作用的重要領域。在項目設計階段，社會工作的“優勢視角”理論能夠幫助工作者進行需求甄別和資源整理，與服務對象一起制定契合實際的服務方案；服務進行過程中，社會工作的專業方法能多方調動服務對象的主觀能動性，激發其助人自助，營造個人、群體、社區全方位的反貧困環境；在服務結束階段，社會工作知道如何妥善處理結束期服務對象的問題和情緒，及時跟進，并采用系統的方法完成服務的后續評估。當然，社會工作在服務的同時也起到了政策宣傳、倡導的作用，而通過服務過程，社會工作者還可以開展政策研究，向決策者提供即時、有效的政策建議，提高社會救助水平。

（四）監督評價機制：效果導向的社會評價與專業標準相結合

服務型救助是社會救助體系中由政府主導、面向貧困者的公共救助服務。一方面必須保證公共產品的公益性、普惠性；另一方面也要確保項目的服務質量不因公益性而打折扣。建設服務型救助要做好項目的監督評價工作，通過科學的考評機制來引導和管理至關重要。

首先，服務型救助要注重效果，必須建立效果導向的社會評價機制，使其具有多主體、動態管理的特點。“多主體”指社會評價要綜合服務對象反饋、機構自評、社區評議和輿論監督，不能僅聽一家之言；“動態管理”指項目評估要根據服務項目的特點和規律，把日常考評與階段性評估相結合，便于主管部門及時掌握動態。

其次，服務型救助要力求專業，專業服務標準必不可少。管理部門要組織行業專家成立技術指導委員會，協助機構澄清價值觀念，制定服務標準，規范服務流程，確保服務的專業品質。專業服務標準一旦制定，技術指導委員會要據此對機構及其服務進行中期和結項評估，并向主管部門提出是否繼續購買服務的專業建議。

（五）經費保障：政府購買公共服務

服務型救助的資金從何而來？鑒于服務型救助是社會救助的有機組成部分，應享有與低保救助、專項救助、應急救助同等的政策和資金支持。在現有預算體系中有沒有可用于開展服務的社會救助工作的開支項目？幫助救助對象“社會融入、能力提升、心理疏導等專業服務”[11]的經費如何從社會救助資金的預算條目中得到體現？這些問題都將是《社會救助暫行辦法》出臺后各級政府和職能部門必須要面對的。《社會救助暫行辦法》為政府購買服務提供了法律依據[3]，建議從地方政府每年購買公共服務的預算中專項列支服務型救助項目，明確公共資金中用于購買公益慈善、扶貧濟困類項目的比例，確保經費不被占用。

同時，化解服務型救助的資金壓力，還需要在政府購買公共服務的模式上給予更多政策支持，引入基金會等多種社會資源一起來解決社會組織承接公益服務的資金難題。未來，服務型救助應是政府、社會、專業機構共同投入的結果：政府負責提供政策支持和項目的啟動資金、場地、硬件配套；基金會等社會力量提供社會資源，負責社會資金匹配、技術資格審查和項目管理；而機構自身的投入主要用于團隊建設、專業培訓和員工福利。通過這種方式，在救助服務項目的公益性和可持續性之間尋找平衡點，確保公益服務性質不變、品質不下降，同時讓運營的社會機構能夠持續、良好地發展。

五、結論

服務型救助在救助理念上屬于差異化救助，它從貧困者的具體需求出發，為不同類型貧困者及其家庭的特殊需要提供直接幫助；在救助方式上，它重視受助者的能力喚醒和資源重整，可以解決現金和物資救助帶來的福利依賴問題，由輸血式救助轉向造血式救助；在結構上，服務型救助由保障貧困者基本生活走向為其提供有尊嚴的針對性服務，彌補了基本生活救助、專項救助和應急救助的不足，構成城市貧困救助體系不可分割的一部分；在服務對象上，它可以實現從絕對貧困人群的救助向相對貧困的人群擴展，溝通社會救助與社會福利的邊界。此外，服務型救助還能促進社會多元主體共同參與，提升貧困救助的社會化、專業化水平。

城市貧困的成因、表現和社會影響隨時代變遷而不斷變化，解決貧困問題的理念、思路和對策也應順時而變、與時俱進。開展服務型救助代表了當前城市貧困救助的發展趨勢，有理由相信，它對于緩解城市貧困、推動城市減貧將起到積極而有效的作用。

[1]國務院新聞辦公室就《社會救助暫行辦法》有關情況舉行新聞發布會[EB/OL].（2014-02-26）.http://www.xinhuanet.com/zhibo/201402266/zhibo.htm.

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（文字編輯:鄒紅 責任校對：王香麗）

2014- 11- 21

何明潔（1979—），女，漢族，副教授，博士；主要研究方向：應用社會學。

何明潔.論城市貧困救助中的服務型救助[J].社會工作與管理，2015，15（3）:63—68.

C913.7

A

1671- 623X（2015）03- 0063- 06

■ 基金課題：四川省研究生教育改革創新項目“社會工作碩士專業學位研究生（MSW）參與社會管理創新專業實踐基地建設”（2014-JY-008）。