加強高校國有資產管理的制度文化建設

李 良， 章奕暉

(1. 南京大學 環境學院, 江蘇 南京 210046; 2. 南京大學 國有資產管理處, 江蘇 南京 210046)

資產管理

加強高校國有資產管理的制度文化建設

李 良1， 章奕暉2

(1. 南京大學 環境學院, 江蘇 南京 210046; 2. 南京大學 國有資產管理處, 江蘇 南京 210046)

建設法制化的國有資產管理制度,對于提高管理效益、保障國有資產保值增值,具有非常重要的意義。建議從國有資產管理基本原則出發,加強制度的系統性建設;以國有資產種類的體系為抓手,分類加強制度的規范化建設;抓住國有資產配置、使用、處置等環節,加強管理制度的強制性建設;著手國有資產管理制度的清理工作,增強管理制度的時效性。

國有資產管理; 制度文化; 系統思維

高校國有資產是指高校占有或者使用的能以貨幣計量的經濟資源,包括各種財產、債權和其他權利,資產包括流動資產、固定資產、在建工程、無形資產和對外投資等[1]。近年來,隨著國家對高等教育財政力度投入的逐漸加大,2012年財政性教育經費支出占GDP比例實現4%的目標,高校國有資產的總量和規模也在迅速增長。按照國家有關規定,高校應當加強資產管理,合理配置資產,提高資產使用效率。但高校國有資產的總額龐大、種類多樣和管理的復雜性等問題,使得如何建立健全科學規范的資產管理制度,完善資產共享、共用制度,成為高校亟須解決的重要問題。

1 高校國有資產管理制度建設現狀及問題分析

衡量制度文化是否成熟、制度文化建設是否有成效的標準,要看制度的系統性、規范性、強制性、時效性和工具性等特征是否得到有效彰顯[2]。根據這些標準,我國高校國有資產在健全管理制度、提高使用效率方面有大量工作要做。

1.1 高校國有資產管理制度的系統性不完整

制度的系統性實際上是系統各組成部分之間相互配合、有機聯系,使系統整體功能得到最大發揮。目前國內尚無高校出臺一套較為完整的國有資產管理制度,其在制度的系統性建設存在的不足有:一是多局部性規則、少綱領性制度；很多高校臨時性指令和政策依據多,但卻沒有《國有資產管理辦法》、《國有資產處置辦法》等制度,沒有可行性的資產管理績效評價體系,系統的整體組織能力較差,難以形成管理合力；二是內容覆蓋上存在重要的疏漏，“重有形、輕無形”,對科技成果、著作權等無形資產的產業化很少有規范化、全過程的管理,非經營性資產轉為經營性資產缺乏制度管理[3],關于文物的管理基本空白；三是資產配置標準不統一，缺乏公正合理、有約束力的財產配備標準,資產無序配置現象突出,隨意性大；四是信息化建設跟不上發展需要[4]，普遍存在著業務管理與財務管理系統脫節、信息系統紛雜、數據難以有效共享的現象,使不同資金來源渠道之間缺乏必要的透明度與協調性，雖然大多數高校都建立了相應的資產管理模式和資產信息管理系統,但是沒有一所高校實施“結合”的管理模式,也很少有高校能夠實行新增資產配置預算制度[5]。

1.2 國有資產管理制度的規范程度低

制度的規范性體現的是規則的科學性。目前,我國高校所采取的還是具有濃厚計劃色彩的“統一領導、歸口管理、分類負責”的方式,即主管資產的校長統一領導;財務部門管理資金;資產處、教務處、圖書館等部門分類管理其職能下資產[6]。雖然高校已大多成立了國有資產管理處(或其他名稱的處室)作為資產管理的歸口部門,但從未從根本上改變多頭管理的局面,沒有能夠形成統一的國有資產管理體系。反映在制度建設上,就是規范內容不明確、表述不科學、條文沖突頻繁,各單位資產管理之間的責任、權限、相互銜接以及相互制約方面沒有科學合理的界定。同時,有些管理決策者與執行者對基層了解過少、考慮深入不夠,造成制度建設周期過長、投入過多而產出較少[7]。此外,由于資產管理的隊伍專業化不足和對公文的不夠重視,規則的文字表述顯得粗糙。

1.3 國有資產管理制度的強制性不足

制度的強制性在制度文化中表現為執行制度的堅決性和自覺性。由于制度的規范程度低,獎懲機制不完善,導致責任主體不明確,資產管理責任制未能得到有效落實[8]。制度過分多元化和分散化,制度之間缺少整合和協調,導致管理缺位和管理推諉情況多發,使各部門之間互相制約、推卸責任,管理的積極性難以有效激發。在一些情形下,規章制度只是應對檢查而制定,或以“補丁”形式出現，但在生效之日起就被隨手扔到了一邊,有法不依、執法不嚴,也降低了資產使用的效率。制度的不作為,嚴重制約了制度的強制性作用。

1.4 國有資產管理制度的時效性滯后

制度的時效性在制度文化中表現為完善制度的修復性和創新性。但高校國有資產管理制度的廢、改、立卻并不及時,許多過時的法規規章無法得到及時廢止和更新,而且表現形式不統一。有些高校10余年沒有進行過規章制度的整理工作,以致管理部門多的是“故紙堆”,做的是“經驗事”,管的卻是“糊涂賬”。由于缺少規章清理和匯編工作,一些上世紀70或80年代的規章制度還在修修補補地運用,一些新形勢下出現的新情況、新問題卻無章可循[9],導致制度時效性嚴重滯后。

2 加強高校國有資產管理制度文化建設的重要性

2.1 制度和制度文化的重要性

制度是要求成員共同遵守的、按照一定程序辦事的規程。制度作為一種規范人行為的方法,具有剛性,是一定范圍內和特定時間內每個人都要遵守的。作為組織文化的重要載體,制度文化是組織在進行管理活動中所制定的、起規范保證作用的管理制度、管理方法和管理政策,是嚴格而規范的硬性約束,為組織文化的執行提供依據和保證[10]。

2.2 國有資產管理制度文化建設的意義

制度是防范機會主義行為的有效工具。由于正式制度與非正式制度安排不健全、制度實施機制不合理,導致了高校國有資產管理效率低下。落后的國有資產管理制度的建設,形成的分割、重復的管理體制,直接制約了資產管理水平的提升和資產管理目標的實現;所產生的“管理污染”,又與高校行政化形成了互嵌、糾纏的局面;由于難以形成穩定的有序的制度文化,最終影響的是大學精神和大學物質文化的可持續發展。面對這些問題,迫切需要加強國有資產管理的制度文化建設。

2.3 國有資產管理制度文化建設的內容

任何制度的設計都是為理念和目標服務的。良好的國有資產管理制度文化,需要以法治思維和法治方式,將獨立分割的管理系統整合為一整套科學規范的管理體系、順暢高效的運行流程,把資產管理理念、價值觀融入到管理服務中去,使管理精簡程序、清理環節、分清責任、明確標準,實現管理的制度化、規范化和科學化。

3 加強國有資產管理制度文化建設的建議

3.1 從國有資產管理基本原則出發,加強制度的系統性建設

國有資產管理制度的完善,要從國有資產管理的基本原則出發,用系統思維的角度加強建設。一是根據資產管理與預算管理相結合的原則,建立資產配置標準和完善預算管理制度，可以借鑒一些地方政府已設定的“涵蓋土地、車輛、辦公用房、通用設備、專用設備五大類資產配置的數量、價格、技術性能、使用年限等”[11],完善高校資產配置標準體系；二是要根據資產管理與財務管理相結合的原則,建立統一規范的涵蓋土地資源、房產、教學科研設備、辦公設施器材、圖書、知識產權、無形資產等內容的國有資產管理信息系統,完善固定資產管理和資產清查制度,確保資產信息和財務信息的真實、準確、完整；三是根據資產管理與績效管理相結合的原則,建立資產管理績效制度和資產管理監督制度；四是根據實物管理與價值管理相結合的原則,建立國有資產效益評估指標、核定配置標準,實行資產有償使用、合理調劑。

3.2 以國有資產種類的體系為抓手,分類加強制度的規范化建設

對照流動資產、固定資產、在建工程、無形資產和對外投資等5種形式的管理制度,進行分類整理、加強規范化建設。一是對固定資產管理領域,注意加強綱領性制度制定,探索大型儀器設備共享共用管理機制。作為傳統的國有資產管理領域,很多高校制定有固定資產管理方面的系列制度。但卻沒有統領性的制度；二是對于無形資產管理、對外投資等領域,加強頂層設計和具體協調，C9高校基本沒有制定直接的無形資產管理辦法,科技成果、版權等無形資產管理存在缺位和不一致的現象,一些已有的制度大多側重于知識產權的管理,如“關于規范北京大學‘企業冠名權’的規定”、“北京大學視覺形象識別系統管理辦法”、“上海交通大學關于規范校控股參股企業使用校名的通知”等,但科技成果轉化收益分配的政策不明確和規范。建議通過制定無形資產管理辦法和知識產權保護管理規定等,以科技成果轉化為著眼點,制定科技成果轉化及其股權激勵實施辦法等,構建系統、規范的無形資產管理制度。三是對事項明確的流動資產、在建工程領域,加強制度的深入建設。國內高校近幾年加大了對在建工程領域的制度建設,但仍然需要進一步深化，在捐贈管理方面,可以參照如復旦大學就助學金、捐贈項目、接受捐贈、獎學金捐贈、校友基金等事項分別制度管理辦法等。

3.3 抓住國有資產配置、使用、處置等環節,加強制度的強制性建設

建議從管理節點入手,對國有資產節點管理進行流程再造和科學的制度建設,實現資產動態跟蹤管理和系統管理的結合。《直屬高校事業單位國有資產管理暫行辦法》全面規范了資產配置、資產使用、資產處置等各個環節的管理,構建了國有資產從形成、使用到處置全過程的有效監督體系。高校除了制定總章性的國有資產管理辦法外,應該還就各個環節制定具體的管理辦法。如山東大學先后修訂“山東大學國有資產管理暫行辦法”、“山東大學國有資產使用管理暫行辦法”、“山東大學國有資產處置管理暫行辦法”、“山東大學國有資產產權管理暫行規定”等制度[12],形成了涵蓋各類資產,從資產配置、使用到處置整個生命周期的管理制度框架體系。同時,通過這些環節的監督和檢查,加強制度的落實監督。以這些環節為抓手,加強制度執行、監督規范。

3.4 著手國有資產管理制度的清理工作,加強制度的時效性建設

高校應建立國有資產管理制度經常化的修改、廢止工作機制和定期清理制度,使清理工作規范化、制度化。依據國家法規為衡量標準,先由各職能部門對職責內的規章進行匯編,每年對規章制度進行一次匯編,由高校法制部門牽頭研究修訂或者廢止,該廢止的及時廢止,該修訂的及時修訂,該創立的盡快創立,并公布繼續有效、廢止和失效的制度目錄,確保制度的可持續發展。這2年來,南京大學著手進行的行政規章制度匯編工作無疑是一項非常有益的嘗試。

4 結束語

國有資產管理是高校管理工作的一個新領域,高校國有資產管理工作面臨著眾多問題和挑戰,簡單地企求制度來解決問題無濟于事。只有從制度文化建設角度,做好制度的頂層設計,建設良好的管理生態環境,才不會使國有資產管理陷入“云山霧海”的迷霧中。因此,國有資產的制度文化建設,就不能僅僅是著眼于具體細節的修修補補,更是一個長期、動態和系統的過程,需要不斷地探索和實踐。

References)

[1] 潘之波.論高校國有資產流失的現狀、原因及其對策[J].江西科技師范學院學報,2006(2):49-51.

[2] 范躍進.論制度文化與大學制度文化建設[J].山東理工大學學報:社會科學版,2004,20(2):5-9.

[3] 王琦,陳輝,聞星火.高校國有資產規范管理的探索與實踐[J].實驗技術與管理,2006,23(8):140-141.

[4] 余艷.淺談高校國有資產產權管理存在的問題與對策[J].教育探索,2011(4):83-84.

[5] 鄧小軍,杜永宏.強化高校國有資產管理措施的思考(上)：基于武漢大學等十一所高校的調研報告[J].會計之友,2011(6):39-41.

[6] 吳紅衛.非經營性國有資產管理研究[M].北京:法律出版社,2010.

[7] 李長吾,李莉,錢強.綠色管理理念:大學制度文化建設的新視角[J].中國高教研究,2008(4):16-18.

[8] 顏萌.組織文化視野中的高校國有資產管理策略研究[J].實驗技術與管理,2014,31(2):227-229.

[9] 羅麗華.論高校校園制度文化建設[J].蘭州學刊,2007(4):202-205.

[10] 顏萌.組織文化視野中的高校國有資產管理策略研究[J],實驗技術與管理,2014,31(2):227-229.

[11] 江蘇省行政事業單位國有資產配置標準體系研究課題組.構建江蘇行政事業單位國有資產配置標準體系研究[EB/OL].(2014-04-07).http://www.mof.gov.cn/xinwenlianbo/jiangsucaizhengxinxilianbo/201111/t20111102_604613.html.

[12] 山東大學改革創新建立科學的國有資產管理體制[EB/OL].(2011-05-26).www.jyb.cn

Strengthening cultural construction of state-owned assets management system in colleges and universities

Li Liang1, Zhang Yihui2

(1. School of Environment, Nanjing University, Nanjing 210046, China;2. Department of Assed Management, Nanjing University, Nanjing 210046, China)

Legalization construction of the state-owned assets management system,to improve management efficiency and security of state-owned assets of value,plays a very important role.Recommendations proceed from the fundamental principles of state-owned assets management, to strengthen the systematic construction of the system; based on the kind of state-owned assets system as the starting point, according to systems of classification to strengthen standardization; to grasp the use and disposition of state-owned asset allocation process, to strengthen the construction of management system of mandatory; to proceed with the liquidation of state-owned assets management system, and to enhance the timeliness of management systems.

state-owned assets management; institutional culture; systematic thinking

2014- 12- 22

李良(1982—)，男，湖南耒陽，法學碩士，南京大學環境學院黨委副書記，研究方向為高等教育管理.

E-mail：liliang@nju.edu.cn

F123.7

A

1002-4956(2015)6- 0257- 03