環境群體性事件的成因及治理路徑

段加保（廣西師范學院經濟與管理學院 廣西南寧 530001）

環境群體性事件的成因及治理路徑

段加保
（廣西師范學院經濟與管理學院 廣西南寧 530001）

社會轉型期，由工業化引發的環境群體性事件日益凸顯。其成因極其復雜，靜態地從公民、企業、環保NGO和政府四個主體量度進行成因分析，提出完善公民權益表達渠道，引導企業承擔社會責任，引導環保NGO的壯大和深化政府機構改革等治理路徑。

環境群體性事件；成因；治理路徑

環境問題是現代化工業社會高速發展的副產品之一，由環境問題引發的政治、經濟和文化等一系列社會問題在當代正處于社會轉型期的中國，表現得尤為強烈。據有關數據顯示，生態環境問題導致的群體性事件的增長率接近30%，這些環境群體性事件中，空氣污染、水資源污染、土地資源污染等問題引發的公民與企業，甚至政府的抗爭沖突尤為嚴重，有些環境群體性事件已經嚴重影響到了社會的穩定和政府的公信力。探討環境群體性事件的成因及其治理路徑迫在眉睫。

一、環境群體性事件概念及特點厘定

對群體性事件主要從以下幾個方面展開研究：一是環境群體性事件的特征屬性，如程雨燕提出環境群體性事件具有預警相對較容易、地域的不確定性等特點[1](P46-49,81)；二是肖文濤從心理、權益角度將群體性事件劃為情緒發泄型和權益維護型[2](P118-123)；三是代玉啟根據參與者與導火索間的利益互動勾畫出直接利益訴求型事件及其演化機理和非直接利益訴求型事件及其演化機理[3](P74-86)。不同學者從不同角度對群體性事件進行界定，比較具有代表性的觀點是我國政府給出的規范性的定義：群體性事件是指由非人民根本矛盾，而是人民內部矛盾引發的、眾多的人員參與的危害公共安全、擾亂社會秩序的事件[4](P3)。據此，筆者把環境群體性事件定義為：由環境問題引發的共同利益訴求而集結的社會群體成員采取理性或非理性的手段，維護自身權益的事件。

環境群體性事件除了具有一般的群體性事件發生的潛伏期、爆發期、管理期和恢復期之外，還具有自身的特點：一是訴求目標、手段多樣化。所求目標多樣化表現在，從原來單一的要求物質賠償到現在的除了經濟賠償之外的生存權、健康權的可持續發展要求。訴求手段的多樣化，則表現為，群體成員不僅給政府部門、相關企業寫信或面對面溝通，而且近幾年通過手機短信、電話、微信、微博及QQ留言等形式來表達自己的利益訴求；二是發生速度突發性。環境群體性事件都具有一定的積累潛伏性，在該階段它的發展變化是比較緩慢的，但是持續的醞釀之后，會急驟迅速地傳播開來，政府的應對難度將會大大加大；三是暴力或非暴力性。群體成員基于權益受損或預測將要受損，而采取各種手段進行抗爭，以維護自身的種種權益。群體成員通過信訪、非暴力理性的集會、游行及示威抗爭等方式。縱觀近年來的環境群體性事件，群體成員的利益抗爭容易被一些不法分子所利用，出現打砸搶燒的違法行為，但是總的趨勢是群體成員越來越理性地來表達自己的意愿。

二、環境群體性事件的成因分析

關于環境群體性事件的成因，學界主要從傳播媒介、公民參與和政府公信力等角度進行分析。鄒倩蕓從傳統媒體在傳播路徑中的失語、輿論監督不足等角度分析媒體在環境群體性事件中的責任[5](P52-53)；王玉華從公民參與的動力、體制機制視域探析環境群體性事件中的問題[6](P39-41)；劉細良、劉秀秀從政府的理念公信力、制度公信力和行為公信力三個維度的缺陷展開探討[7](P153-158)；總結不同學科視域下學者們的觀點，其共同之處就是：環境群體性事件是多種因素的綜合作用的結果。對于處于社會轉型期的我國而言，環境群體性事件的成因具有鮮明的時代特征，筆者認為網絡傳播媒介只是一種手段，而不是一個主體。因此，主要從公民權、企業的社會責任、環保NGO和政府四個主體量度進行分析。

（一）公民權利權益意識覺醒。古希臘亞里士多德認為，公民即為參與公共事務管理的人。從公民的角度看，環境群體性事件的發生，無疑是公民的權益受到了侵害或預測可能將要受到侵害而出現的結果。民主化程度的不斷推進，促使各階層公民維護自身的生存權、健康權及對污染項目的知情權的權利意識覺醒，這是環境群體性事件發生的主觀因素。另一方面，我國正處在轉型期，傳統的管制型思想到現代的服務型思想轉變需要一個過程，當群體成員的利益受到或預測將受到損害時，就會通過各種渠道表達自己的訴求。而我國當前的信訪制度在實際運行中，受傳統官僚思想的影響，群體成員維護自身權益的渠道依然不完善。

（二）企業社會責任缺失。利潤是企業追求的主要指標，在不改變現有技術條件下或引進先進的生產管理理念無法直接帶來企業利潤大幅度提升的情況下，企業可能仍然會保持最低生產成本產生最高經濟效益的行為模式，這樣環境污染問題就自然而然地不可避免了。企業為了自身的利益追求無可厚非，但承擔其對環境的外部社會責任也是現代社會的題中之義。靜態地從企業的角度看，環境群體性事件的發生主要是企業的經濟人屬性與相關民眾的經濟人屬性相沖突，企業要承擔社會責任就會造成成本增加，利潤減少。動態地看，企業與政府形成了利益共同體，甚至向相關部門的領導行賄，政府對民眾的利益訴求采取“大鬧大解決，小鬧小解決，不鬧不解決”的處理思路。這樣企業的社會責任缺失不但不利于持續發展，還會引發環境問題。

（三）環保NGO作用受阻。隨著改革開放政策實施深化，人們的物質生活得到了極大的提高，經濟的發展也促進了人們的文化教育水平的提高，中等收入群體規模的不斷擴大，自下而上的平民參與意識慢慢開始強化。然而，環保NGO作為環境群體性事件緩沖劑的作用有限。首先，我國環保NGO的資金、人才必須與政府部門保持千絲萬縷的聯系才能得以生存；其次，介于政府和市場間的非營利性組織的建立在我國起步較晚，尤其在當前社會轉型期，公眾對環保NGO的認同度普遍不高；最后，環保NGO實體法律制度不健全，實踐過程中，難免陷入無法可依，甚至其存在的合法性受到質疑。這使得環保NGO作為關鍵緩沖劑環節無法發揮其應有的作用。該環節對接的缺失，使普通民眾自發自愿地參與社會治理的進程受阻。

（四）政府職能缺位。環境群體性事件是公共危機的表現形式之一，概而言之可分為事前、事中和事后三個階段。地方政府在項目引進和環境測評時，屬于事前預防階段，政府相關部門及時有效地進行信息公開，尤其是對相關群體成員進行宣傳引導，引入專家評估機制，使各方利益主體的政治參與最大化，環境群體事件的發生源頭就能有效地得到遏制。在協商未果的條件下，環境群體性事件發生，就進入到了事中處理階段。我國處置環境群體性事件的原則是黨委與政府領導下的多部門聯合執法，公安機關往往成為第一線的主導機構，處置稍有頗失，極易演化成公眾與政府的對立，導致政府公信力下降，從而嚴重威脅社會穩定。無論是事前預防、事中處置還是事后救濟都需要一個明確的專業化的政府部門負責。由該機構依據《環境影響評價法》，及時準確地在政府網站上發布相關信息，及時回應公眾的利益訴求。充分調動各方的社會資源，改變以往公安機關主導解決群體性事件的局面，化被動為主動。

三、環境群體性事件的治理路徑

（一）完善公民權益表達渠道。環境群體性事件發生的導火索就是群體成員的權益受損或預測將要受損，要避免該事件的發生就要充分維護、保障其利益。群體成員的利益及權益受損就會選擇理性的和不理性的途徑進行利益表達。在我國，公民表達意見的合法途徑就是人民代表大會制度和信訪制度。實際生活過程中，由于我國人口眾多，國情復雜，人民代表在表達民意的過程中仍難以擺脫“經濟人假設”的困境，因而能否及時有效地表達人民的呼聲至為關鍵。所以應有重點地擴大各階層代表的數量，并定期進行專業培訓，使其具備基本的專業素質，以便更好地表達民意。在不能擴大人大代表數量的區域，要設立相關的定期的聽證制度，做到政府的決策在第一時間高效地確保相關群體成員的知悉。同時，要完善信訪制度，即利益主體實現途徑的社會性問題。2005年出臺的《信訪條例》本身內容簡單，效力不高且適用范圍有限，種種的制度缺陷，使得公民表達渠道受阻，因此，才會采取非理性的手段來維護自身權益。在以后的實際工作過程中，相關的管理部門要繼續完善信訪制度的立法工作，減少糾紛，從而防范環境群體性事件的發生。

（二）引導企業承擔社會責任。一個具有可持續發展思想指導的企業，會將把自己的社會責任主動承擔起來，以便實現做大做強的愿景。企業的社會責任在環境群體性事件的發生時主要體現為企業的生態責任。承擔相應的生態責任是后工業社會對企業提出的新要求。此背景下除了相關法律的規范，保障、監督企業承擔生態責任，還需企業自身建立其生態責任的意識。首先，在現行環境保護法律運行的前提下，加大法律的執行度，繼續完善立法工作的空白點。其次，引導企業將生態責任納入企業文化建設當中。最后，在項目引進時，采用清潔、低碳的生產工藝。

（三）引導環保NGO壯大。環保NGO的發展壯大是形成多元的社會治理結構重要組成部分，當前，我國環保NGO發展遇到諸多的內外方面的瓶頸。所以，要使其能真正得到發展，需要從如下這幾個方面展開工作：首先，健全環保NGO管理的法律制度，通過頒布實體法來彌補法律中的漏洞和不足，從而為環保NGO行為及存在的正義性提供法律上的支持。其次，增強自身活動的獨立自主性，不能依靠掛靠政府機關來展開工作，更不能因為政府部門的資金提供而沿襲“官僚制”的工作作風。從政府管理角度而言，應該主動進行政社分開，主動放棄對環保NGO的具體的工作指導，鼓勵他們的發展，在注冊登記、資金籌措等方面提供相對寬松的政策環境。使其依靠自身競爭力接受市場的挑選檢驗，最終形成各地富有特色的代表群體權益的組織。最后，環保NGO能否發展壯大離不開普通公民的認可，在進行自身宣傳教育的同時，定期跟公民保持溝通交流，傾聽民眾的心里呼聲，在社會治理結構中，扮演好自己的緩沖劑的角色，保持社會治理網絡運行的暢通。

（四）深化政府機構改革。政府機構改革是科學處置環境群體性事件的制度保障。主要包括三個方面：統一的危機預警機構是前提，環保部門的執法監管是核心，危機協調處置機構是保障。首先，要建立統一的危機預警機構。專業化的預警機構可以在科學、分類的基礎上收集不同性質的信息。通過利用互聯網技術，建立共享信息庫，及時向社會發布，提高政府的回應度。將環境群體性事件發生的概率降到最低。其次，進一步提高環保部門的環境執法權，強化其監管責任，減少地方政府在執法行動中的干預。最后，危機協調機構應該能夠調動各種資源，并處于協調相關部門的核心地位。形成以黨委和政府部門領導的公眾、企業、環保NGO共同治理的完整體系，相互補充，相互制約。

環境群體性事件的成因是復雜的。本文靜態地選取這四個主體量度分析環境群體性事件的成因，只是一種定性的描述。如果能在此基礎上建立科學的量化指標，將定性和定量分析有機結合起來，或者從四個主體量度利益差別相互博弈的角度切入，將能更準確、科學地揭示環境群體性事件發生的深層規律。

[1]程雨燕.環境群體性事件的特點、原因及其法律對策[J].廣東行政學院學報,2007(2).

[2]肖文濤.治理群體性事件與加強基層政府應對能力建設[J].中國行政管理,2009(6).

[3]代玉啟.群體性事件演化機理分析[J].政治學研究, 2012(6).

[4]中國行政管理學會課題組.中國轉型期群體性突發事件對策研究[M].北京:學苑出版社,2003.

[5]鄒倩蕓.論傳統媒體在環境群體性事件中的責任——以廈門PX項目事件為例[J].西部廣播電視,2013(16).

[6]王玉華.基于公眾參與視角的環境群體性事件[J].經濟師,2014(6).

[7]劉細良,劉秀秀.基于政府公信力的環境群體性事件成因及對策分析[J].中國管理科學,2013(S1).

[責任編輯 劉金榮]

D669

A

2095-0438（2015）08-0011-03

2014-04-18

段加保（1989-），男，河南新鄉人，廣西師范學院經濟與管理學院碩士研究生，研究方向：政府治理創新。

廣西研究生教育創新計劃項目“打造戰略支點與區域創新發展”階段性成果（YCLT20144009）。