民辦高校法人治理結(jié)構(gòu)問題研究與探索
——基于西安歐亞學(xué)院案例分析

胡建波 王靜

民辦高校法人治理結(jié)構(gòu)問題研究與探索
——基于西安歐亞學(xué)院案例分析

胡建波 王靜

本文通過對民辦高校內(nèi)部權(quán)力配置及運行機(jī)制等方面的研究，結(jié)合西安歐亞學(xué)院推進(jìn)法人治理結(jié)構(gòu)的實踐經(jīng)驗，梳理總結(jié)完善法人治理結(jié)構(gòu)的做法，為促進(jìn)國內(nèi)民辦高校的持續(xù)健康發(fā)展提供經(jīng)驗參考。

民辦高校 法人治理結(jié)構(gòu) 實踐探索

研究的背景、目的和內(nèi)容

建立現(xiàn)代大學(xué)制度，完善法人治理結(jié)構(gòu)，深化高校內(nèi)部管理體制改革是當(dāng)前高等教育改革的重要內(nèi)容，其中完善的法人治理結(jié)構(gòu)是現(xiàn)代大學(xué)制度的本質(zhì)特征之一，也是民辦高校持續(xù)健康發(fā)展的重要保障。民辦高校法人治理結(jié)構(gòu)是指民辦高校作為獨立的法人實體，在舉辦者（出資人）、決策者、管理者和教職工等權(quán)益相關(guān)人之間建立的有關(guān)學(xué)校運營與權(quán)力配置的一種機(jī)制或組織結(jié)構(gòu)以及通過這種組織結(jié)構(gòu)形成的責(zé)權(quán)劃分、制衡關(guān)系和配套機(jī)制等規(guī)則構(gòu)成的有機(jī)整體[1]。

本文通過對西安歐亞學(xué)院完善法人治理結(jié)構(gòu)的措施及經(jīng)驗進(jìn)行總結(jié)分析，以個例為著眼點，對當(dāng)前我國民辦高校法人治理結(jié)構(gòu)相關(guān)問題進(jìn)行理性思考，提出相關(guān)優(yōu)化措施，為促進(jìn)我國高等教育的快速、健康發(fā)展提供借鑒。

民辦高校法人治理結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀與問題

我國民辦高校經(jīng)過不斷發(fā)展，在高等教育發(fā)展領(lǐng)域中規(guī)模和影響力越來越大，已成為我國高等教育重要的組成部分。但近十年來，隨著教育資源的快速增多和高等教育供求關(guān)系的逐漸緩解，外部競爭壓力加大，民辦高校內(nèi)部也存在著治理機(jī)制不健全、不規(guī)范等現(xiàn)象，民主與監(jiān)督機(jī)制缺乏的隱憂也逐漸顯現(xiàn)。

筆者通過對民辦高等院校內(nèi)部權(quán)力配置及運行機(jī)制的深入研究發(fā)現(xiàn)，在我國民辦高校法人治理結(jié)構(gòu)中存在的問題主要有以下四個方面：

1.董事會的組織結(jié)構(gòu)不完善

《中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法》對民辦學(xué)校董事會人員結(jié)構(gòu)提出了明確的要求，“學(xué)校理(董)事會由舉辦者或者其代表、院長、教職工代表等人員組成。其中三分之一以上的理事或者董事應(yīng)當(dāng)具有五年以上教育教學(xué)經(jīng)驗。學(xué)校理事會或者董事會由五人以上組成，設(shè)理事長或者董事長一人”。實際上，民辦高校中普遍存在著董事會組成人員單一的現(xiàn)象，董事會成員大多是由投資人或者投資人的相關(guān)聯(lián)系人組成，組成人員中缺乏教職工和社會人士等利益相關(guān)者的參與，有些學(xué)校雖然設(shè)立了董事會，但不過是空架子，形備而實不至，并未能真正發(fā)揮作用，法人治理不透明，特別是在人事和財務(wù)管理上，家族控制明顯[2]。董事會中即使有引入外部專家、學(xué)者，很多也只是頭銜掛名，未能起到實際作用，更談不上有決策影響力。因此，董事會由于成員組成利益關(guān)聯(lián)緊密，易于導(dǎo)致決策的失衡與極端化，嚴(yán)重影響了現(xiàn)代大學(xué)決策的專業(yè)化。

2.董事會、董事長及校長之間關(guān)系沒有理順

在民辦高校管理中，存在著決策權(quán)與經(jīng)營權(quán)兩權(quán)權(quán)限界定不清晰，民辦高校校長作用發(fā)揮呈現(xiàn)兩極化的現(xiàn)象，有的校長決策影響力強(qiáng)，有的校長治校作用有限。《民辦教育促進(jìn)法實施條例》第二十一條規(guī)定：民辦學(xué)校校長依法獨立行使教育教學(xué)和行政管理職權(quán)，但是在實際管理中，董事會存在著直接參與學(xué)校管理過程的現(xiàn)象，與校長作用的發(fā)揮產(chǎn)生矛盾與沖突。

在法人治理機(jī)構(gòu)中，學(xué)校董事會是最高的決策機(jī)構(gòu)，校長受聘于董事會，并執(zhí)行董事會的決議，各個權(quán)力機(jī)構(gòu)必須合理運行各自職權(quán)，各司其職。三者之間關(guān)系的失衡通常會造成決策失誤、合理政策無法執(zhí)行等問題，影響了學(xué)校整體發(fā)展與運行。

3.決策議事規(guī)則未能形成規(guī)范化體系

在《民辦教育促進(jìn)法實施條例》中對董事會會議召集、決策機(jī)制等只作了原則性的規(guī)定，例如，“民辦學(xué)校的理事會、董事會或者其他形式?jīng)Q策機(jī)構(gòu)，每年至少召開一次會議。經(jīng)1/3以上組成人員提議，可以召開理事會、董事會或者其他形式?jīng)Q策機(jī)構(gòu)臨時會議。”很多民辦高校并未按此進(jìn)行，董事會的召開、決策議題、會議紀(jì)要與記錄、議事機(jī)制與規(guī)則沒有形成規(guī)范化的體系，存在著很大的隨意性與主觀性。此外，由于民辦高校受家族化管理的影響，會勢必產(chǎn)生主要出資人控制著董事會的決議的現(xiàn)象，導(dǎo)致其他相關(guān)的利益者權(quán)利未能得到有效保障。

4.監(jiān)督機(jī)制及機(jī)構(gòu)缺位

我國目前的法律法規(guī)對民辦高校并沒有強(qiáng)行要求設(shè)立監(jiān)督機(jī)構(gòu)，在實際管理中有些民辦高校并沒有真正設(shè)立監(jiān)事會，即使成立了監(jiān)事會機(jī)構(gòu)的高校也存在著形式化的現(xiàn)象，未能起到監(jiān)督、規(guī)范、改進(jìn)的作用。同時學(xué)校成立教職工代表大會、工會、學(xué)生會等，由于機(jī)制的不完善，受制于學(xué)校董事會，也很難起到有效的監(jiān)督作用。

西安歐亞學(xué)院法人治理結(jié)構(gòu)的實踐與探索

完善的法人治理結(jié)構(gòu)是建設(shè)現(xiàn)代大學(xué)制度的核心要義之一。西安歐亞學(xué)院在總結(jié)現(xiàn)狀，找出問題，并充分學(xué)習(xí)、借鑒的基礎(chǔ)上，完善了董事會的組織形式；規(guī)范了董事會的決策程序和議事規(guī)則，修訂了學(xué)院章程；健全了董事會領(lǐng)導(dǎo)下的院長負(fù)責(zé)制，建立了以分權(quán)為特征的內(nèi)部法人治理結(jié)構(gòu),積極培植教師和學(xué)生的民主參與意識及參與能力。

1.完善董事會的組織形式

按照完善法人治理機(jī)構(gòu)的要求及管理決策現(xiàn)狀，學(xué)院確定了法人治理結(jié)構(gòu)的理念和指導(dǎo)思想：建立“分權(quán)制衡、依法治校、民主治校、具有外部性”的民辦高校董事會，并通過規(guī)范、掌握決策信息并議決、實施戰(zhàn)略和風(fēng)險監(jiān)控三個階段的具體工作，促使董事會將派生于舉辦人的決策權(quán)和學(xué)院運營體系相分離，由監(jiān)督型董事會逐步過渡到?jīng)Q策型董事會，從而為走上現(xiàn)代民辦大學(xué)制度奠定基礎(chǔ)。

學(xué)院董事會下設(shè)戰(zhàn)略管理委員會、教務(wù)委員會、學(xué)務(wù)委員會、研究發(fā)展委員會、總務(wù)委員會、文化建設(shè)委員會及預(yù)算薪酬委員會7個委員會輔助決策機(jī)構(gòu)的建設(shè)及優(yōu)化，依照決策科學(xué)化、民主化原則，注重調(diào)查研究、專家咨詢、聽證等重要環(huán)節(jié)，比較系統(tǒng)地健全了董事會的組織形式。

2.規(guī)范董事會的決策程序和議事規(guī)則

學(xué)院規(guī)范了董事會和專門委員會會議召開程序、議事程序和決策程序，建立相關(guān)輔助決策機(jī)制。這提高了決策效率及決策水平，明晰了院長與董事會之間的關(guān)系，一是董事會是學(xué)院的最高決策機(jī)構(gòu)，董事會的主要職責(zé)是解決與學(xué)校戰(zhàn)略、規(guī)劃和重要人事任免有關(guān)的重大問題，董事會不再直接干預(yù)學(xué)院的具體事務(wù)；二是校長由董事會聘任，院長在董事會的領(lǐng)導(dǎo)下，具體負(fù)責(zé)學(xué)院的日常教育教學(xué)管理和日常行政事務(wù)。學(xué)院還進(jìn)一步規(guī)范了院長負(fù)責(zé)制的運行機(jī)制，發(fā)布了《西安歐亞學(xué)院院長辦公會議制度》、《西安歐亞學(xué)院院長專題會議制度》，強(qiáng)化了董事會與院長辦公會的分級目標(biāo)管理職能，系統(tǒng)地規(guī)范了董事會領(lǐng)導(dǎo)下的院長負(fù)責(zé)制的決策程序，確保了院長決策的科學(xué)正確，提升院長治校的效率。

3.修訂完善學(xué)院章程

根據(jù)省教育廳安排，學(xué)院成為陜西省高校章程修訂試點單位，重新修訂了《西安歐亞學(xué)院章程》，對涉及學(xué)院辦學(xué)定位、中心工作、法人治理、組織結(jié)構(gòu)、教職員工、學(xué)生等核心內(nèi)容進(jìn)行了完善和修訂。修訂后的新章程具有如下特點：明確了學(xué)院的辦學(xué)理念和特色；將學(xué)院的使命、愿景、核心價值觀等內(nèi)容在章程中明確體現(xiàn)；規(guī)定了學(xué)院辦學(xué)自主權(quán)，清晰界定學(xué)院與外部利益相關(guān)者的關(guān)系；確立了以董事會為主體的內(nèi)部法人治理結(jié)構(gòu)；確定了校、院兩級管理體制以及工作職責(zé)劃分；以學(xué)生為中心的理念充分體現(xiàn)在教學(xué)及管理工作中。

通過章程修訂，學(xué)院構(gòu)建了符合現(xiàn)代大學(xué)制度要求的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和權(quán)力運行機(jī)制，有助于真正落實辦學(xué)自主權(quán)；有助于固化學(xué)院改革創(chuàng)新的成功經(jīng)驗與制度成果，進(jìn)一步優(yōu)化內(nèi)部管理體制，完善制度建設(shè)。同時，為我院進(jìn)行依法治校、民主治校提供了準(zhǔn)繩；為制訂內(nèi)部管理制度及規(guī)范性文件、實施辦學(xué)和管理活動、開展社會合作提供了重要依據(jù)。

4.建立專家治學(xué)模式

學(xué)院積極推行以專家委員會為核心的教學(xué)與管理運行機(jī)制，制訂并實施《西安歐亞學(xué)院二級分院專家委員會組織管理辦法（試行）》，通過專家治校、專家治學(xué)提高辦學(xué)水平。在學(xué)院層面，實行了董事會領(lǐng)導(dǎo)下的學(xué)術(shù)委員會對課程設(shè)置、專業(yè)規(guī)劃、學(xué)術(shù)評價等重大學(xué)術(shù)事務(wù)進(jìn)行集體決策的運行機(jī)制。在分院層面，全面啟動了以專家委員會為核心的運行機(jī)制，聘請學(xué)界和業(yè)界專家組建專家委員會，在課程設(shè)置、教師培訓(xùn)指導(dǎo)、教學(xué)績效評價等方面發(fā)揮關(guān)鍵作用，初步實現(xiàn)了專家治校、專家治學(xué)和治教，為建立系統(tǒng)有效的計劃、實施、監(jiān)控和質(zhì)量追蹤的教學(xué)管理體系奠定了基礎(chǔ)。

5.構(gòu)建立體化的民主管理和監(jiān)督模式

學(xué)院積極培植教師和學(xué)生的民主參與意識及參與能力，充分發(fā)揮黨、團(tuán)組織、工會、校內(nèi)各團(tuán)體的作用，通過教職工代表大會、學(xué)生代表大會、院長接待日、在專業(yè)委員會中設(shè)立教師和學(xué)生席位等形式，確保教職工和學(xué)生的利益代表能夠參與學(xué)院的重大決策,通過這些定期溝通和聯(lián)系機(jī)制，廣泛聽取辦學(xué)各方成員的意見和建議，集思廣益，增強(qiáng)民辦高校的凝聚力和向心力，從而做到“雙向參與、互惠互利、共同發(fā)展”[3]。根據(jù)民辦高校的實際，學(xué)院黨委準(zhǔn)確定位，充分發(fā)揮政治核心作用和保證監(jiān)督作用，積極參與院董事會和院領(lǐng)導(dǎo)班子重大問題的決策，促進(jìn)黨在各個時期的路線方針政策在學(xué)院得到貫徹落實。

結(jié)語

西安歐亞學(xué)院嚴(yán)格執(zhí)行董事會領(lǐng)導(dǎo)下的院長負(fù)責(zé)制，堅持公益性的辦學(xué)方向，通過法人結(jié)構(gòu)治理探索與實踐，清晰界定了學(xué)院與政府等外部利益相關(guān)者的關(guān)系，梳理了行政與學(xué)術(shù)、學(xué)校與學(xué)院的責(zé)權(quán)關(guān)系，保障教師、學(xué)生及員工的法律權(quán)益。建立起一套完善的自主管理、自我發(fā)展、自我約束的運行機(jī)制，為學(xué)院的健康持續(xù)發(fā)展提供了有力保障。

[1]楊煒長.完善民辦高校法人治理結(jié)構(gòu)的現(xiàn)實思考[J].高等教育研究,2005,(8):54.

[2]胡四能.民辦高校法人治理結(jié)構(gòu)研究[J].高等工程教育研究,2006,(6):62.

[3]劉延慶,孫 鵬.民辦高校董事會領(lǐng)導(dǎo)下的院校長負(fù)責(zé)制研究[J].民辦教育研究,2004,(2):47.

作者單位：西安歐亞學(xué)院 陜西西安

本文為全國教育科學(xué)“十二五”規(guī)劃2011年度教育部規(guī)劃專項課題“西部民辦高校內(nèi)部管理體制改革研究”（FIB110038）。