國家治理現代化視域下政治安全的內在機理與實現途徑

(吉林大學行政學院,吉林長春 130012)

人類政治發展的治理實踐表明,政治安全是關乎政權生存維系和社會安定發展的重要條件。從當前國家安全形勢的變化和趨勢來看,國內外政治、經濟及社會因素相互交織并相互滲透,以網絡信息為途徑和載體的意識形態安全問題凸顯,暴力恐怖勢力、民族分裂勢力、宗教極端勢力嚴重危害社會穩定,國際和地區間沖突與對抗加劇。國家政權面臨生存安全問題和發展安全問題、傳統安全威脅和非傳統安全威脅,運用整體安全思路并采取現代治理手段回應這些嚴峻而復雜的威脅和挑戰顯得尤為重要。

針對這樣的現實形勢,中共十八屆三中全會將實現國家治理體系與治理能力現代化列入全面深化改革的總目標,提出“設立國家安全委員會,完善國家安全體制和國家安全戰略,確保國家安全”[1]52。2014年4月,習近平主持召開中央國家安全委員會第一次會議,指出成立國家安全委員會是“推進國家治理體系和治理能力現代化、實現國家長治久安的迫切要求”,“要準確把握國家安全形勢變化新特點新趨勢,堅持總體國家安全觀,走出一條中國特色國家安全道路”[2]。這高度強調了國家安全在新的歷史時期和發展形勢下對改革事業的保障功能,同時反映了國家治理現代化在實現國家長治久安目標中的根本地位,表明國家治理現代化與總體安全觀對政治安全的維護作用。由于政治體系在安全狀態下的良性運作不僅蘊含權力運行、利益分配、權利保障的復合邏輯,還依賴政治領域中結構、資源與主體多重因素的協同聯動,因此,基于國家治理現代化的視角考察政治安全的內在機理與實現途徑具有重要的理論價值與現實意義。

1　國家治理現代化與政治安全的關系定位

國家政權和政治生活的現實運作及功能發揮不能始終處于動蕩不安的狀態,人類社會的政治實踐特別是政治體系的正常維系、健康運行與良性發展,要求以某種方式消除或抑制對政權穩定和社會安定造成威脅的內在或外在、潛在或顯在的威脅性因素。歷史上,很多思想家以質樸而辯證的話語思索政治生活和政權體系的安危問題,如“危邦不入,亂邦不居”[3]81,“凡蹈危者慮深而獲全,居安者患生于所忽”[4]613。近代以來伴隨民族國家的確立、發展與鞏固,國家統治目的與功能中的安全因素受到高度關注。安全被看作國家生存和發展的內在價值和基本條件,“國家狀態的目的不外乎生活的和平與安全,凡是生活和睦、治安良好的國家就是最好的國家”[5]41-42。與此同時,國家的生存和發展也要積極致力于維護自身的安全,“國家也需關心安全,既防范外敵又防范內部沖突維護安全,必須是國家的目的,必須是它發揮作用的領域”[6]60。

在這樣的認識基礎上,有關國家政權安全的理論議題和現實問題得到充分審視,政治安全本身的內涵和意義也受到更多重視。一方面,國家政權體系的維系及鞏固需要從指涉對象、威脅類型、核心價值等方面來理解安全的豐富內涵。國家安全在對象上并不限于國家本身,還同非國家因素存在密切聯系,對國家政權構成威脅的類型包括傳統意義上的軍事安全因素與非傳統意義上的資源、環境、人口安全等問題,國家安全所蘊含的核心價值是以維護人民福祉為取向的政權維系[7]。另一方面,國家安全總體范疇下的政治安全在保障國家長治久安、社會安定有序、人民安居樂業過程中的作用被著重強調。聯合國開發計劃署在1994年發布名為《人類安全的新維度》的人類發展報告,指出人類安全包括七大領域,即經濟安全、糧食安全、健康安全、環境安全、人身安全、社群安全與政治安全。其中,政治安全在與其他安全領域發生聯系的同時,發揮維護整體性安全的根本作用,從而確保“國家主權、領土疆界、民族尊嚴、意識形態、價值文化、國家制度和權力體制等方面的國家利益和國家安全的自主和免受各種干擾、侵襲、威脅和危害的能力和狀態”[8]。由此可見,政治安全是一個有著豐富內涵和廣闊外延的集合性與包容性范疇,處于不同社會發展階段和秉持不同價值理念的人們對其認識必然存在差異。但在當代中國全面深化改革、推進現代化發展的時代背景下,圍繞政治安全的價值意蘊、根本任務及實施路徑等核心問題必須形成基本共識。具體來看,這樣的共識應當涵蓋以下方面:政治安全同其他領域和類型的安全因素的關系該如何界定,政治安全在處理生存安全問題和發展問題、傳統安全威脅和非傳統安全威脅時應堅持什么樣的原則,政治安全作為國家安全的重要組成部分在新時期應如何樹立人本安全價值取向。

國家治理體系與治理能力現代化作為社會主義建設特別是全面深化改革事業的現實要求和基本保障,集中體現了國家制度及其執行能力,有利于不斷優化資源配置、協調利益格局、規范主體行為,在改革的攻堅期和關鍵期為國家建設的長治久安與經濟社會的全面進步奠定必要基礎。政治安全在推進國家治理現代化的進程中意義重大,而國家治理現代化也為深入理解政治安全提供了關鍵性的視角。關于國家治理現代化與政治安全的關系定位,可從以下三個方面進行理解。

第一,國家治理現代化的目標指向包括國家制度體系的完善發展,以及運用國家制度的治理能力對社會公共事務實施有效規制和良性管理。這不僅為政治安全設定了基本理念,還有助于從新的角度考慮政治安全的威脅因素與能力建設相關問題,從而為國家治理現代化提供政治安全保障。國家政權的穩定與鞏固是全面深化改革的前提,在政治發展中消除國家政治制度和基本政治秩序的威脅因素是確保政治安全的要求。基于傳統安全觀的理念定位和任務設定,政治安全主要指“一個主權國家有效防范來自外部的政治干預、壓力和顛覆以及內部敵對勢力的破壞活動,確保國家政治制度安全、穩定和意識形態的指導地位,維護國家主權和領土完整,增強國際地位”[9]。但是國家制度建設在國家治理現代化的視野下,不僅側重國家主權完整、主導意識形態、國家自主地位是否受到威脅或挑戰,還重視國家政治制度及意識形態是否得到本國人民的擁護和認同,所以政治安全的關注點除了來自外部的武力威脅、軍事入侵、政治顛覆和意識形態滲透,還要保證國家政權從社會中汲取的合法性資源免于危險、不受威脅,實現并保證國家治理所設定的現代化目標。因此,國家制度建設作為國家治理現代化的核心內容以及聯結國家治理體系和治理能力的樞紐,只有當其處于安全狀態才能確保國家治理現代化的安全是真實的和有效的。這要求政治安全必須保障國家制度的體系建設和能力發展,在推進國家制度合理轉型的基礎上維護國家政權自身的合法性,及時發現國家制度建設進程中對改革發展造成威脅和挑戰的消極因素。值得強調的是,國家治理現代化任務擴展同政治安全能力建設實際上是相輔相成的,政治安全能力建設在這個意義上也構成了國家治理能力現代化的重要內容。

第二,國家治理現代化的實質是現代國家基于善治理念建設包含治理體系和治理能力在內的一套模式與結構,政治共同體內部各個領域、環節及層面的相互關系和治理效果,以及國家制度建設的結構性功能對政府、社會、市場等子系統產生深刻影響,從而對國家政權的長治久安發揮至為關鍵的作用。這也為判斷政治安全提供了參照標準與現代治理意義上的風向標。對于國家治理體系來說,只有綜合不同領域、層面和環節的治理內容和治理形式,才能通過結構框架和組織體系的制度化運轉起到聯結國家治理體系不同部分的作用,發揮單個主體或組織無法實現的合意目標和良性效果;同樣對于國家治理能力來說,國家治理體系能否發揮預期功能并不完全取決于治理主體的主觀意愿,而是由制度建設的結構性效果決定的。這要求政治安全在體制構建上必須采取相應措施切實保障政治共同體內部的安定有序,同時要求政治安全在能力擴展上必須根據政府、社會、市場發展的現實情況發揮協調性與規制性的功能,通過制度建設的鞏固和完善克服傳統與非傳統領域的各類威脅,在國家治理現代化進程中確保國家政權的安全。“國家的長治久安根本上還是取決于我國公共治理結構的制度變革”[10]162,基于這樣的認識,判斷政治體系在政治方面是否安全的標準除了基于主權獨立和領土完整以及國家政權的穩定有序,還應注重政治體系的運作和發展所依賴的治理結構、治理資源、治理主體之間的有機關聯是否能夠提供安全和有效的總體性治理框架。實際上,對判斷標準認識的深化也為機制建設和職能設定提供了必要方向,在這方面應該充分認識到“中國的政治安全不是單向度的,而是復合的和交互的”[11],在維護政治安全的進程中發揮政府權力主體、市場經濟主體、社會組織主體各自能動性并共同參與建設政治安全相關機制,合理界定政治安全相關職能,同樣也是國家治理體系現代化的重要內容。

第三,國家治理現代化的時代特征蘊含改革實踐與體制轉型的任務和取向。現代化背景下當代中國快速轉型期的特點表現為“經濟體制深刻變革、社會結構深刻變動、利益格局深刻調整、思想觀念深刻變化”[12]2,加之民主化和市場化過程中的利益分化、權利訴求、社會矛盾在一定條件下可能引發沖突甚至動蕩,這要求政治安全應具有引導機制和穩定功能的意蘊。后發國家的現代化實際上是以體制性和結構性改革為主要內容與路徑的發展取向,我國作為歷史悠久、幅員遼闊、傳統深厚、人口眾多、國情復雜的發展中大國,在國家治理現代化的背景下維護政治安全,實際上受到現代化自身復雜過程的長期性以及民主化與市場化建設任務的多重性影響,因而當代中國的政治安全形勢與政治安全道路必然不同于發達國家,也往往不同于其他發展中大國。傳統社會的現代化轉型在一定領域和一段時期會導致不同程度的社會變遷,相應的社會沖突和社會動蕩既取決于社會本身的規模和社會轉型的效果,還受引導性和穩定性因素影響。正如亨廷頓所言,“一個高度傳統化的社會和一個已經實現了現代化的社會,其社會運行是穩定而有序的,而一個處在社會急劇變動、社會體制轉軌的現代化之中的社會,往往充滿著各種社會沖突和動蕩”[13]40-41。在這樣的現代化轉型過程中,當代中國改革作為體制性和結構性的巨大轉換,“主要在市場化和民主化兩個層面上進行”[14]374,這一點從根本上不同于西方國家現代化進程中市場化與民主化歷時性展開的情況。市場經濟與民主法治雖然具有密切的內在聯系,但在傳統社會向現代社會轉型背景下,各方利益博弈和觀念沖突使政治體系在承受更大壓力的同時也面臨更多挑戰。因此,在現代化背景下特別是從轉型期社會的長治久安出發維護政治安全,不僅需要深刻認識到任務的長期性、復雜性和艱巨性,還應堅持總體國家安全觀并以現代治理手段積極主動應對來自各領域的威脅和挑戰。

2　長治久安的治理邏輯:政治安全的內在機理

基于國家治理現代化的視角審視政治安全,有利于從國家治理的體系架構、功能發揮及現代化進程全面概括政治安全的內涵和外延。政治安全不僅是一種免于危險、不受威脅的狀態,還要注重其有效回應危險和威脅的能力;不僅指公共領域特別是政治生活維持秩序狀態并運行良好,還要注重這樣的秩序狀態和連續性的權力運行是否得到相應制度架構和治理體系的有力支撐;不僅涵蓋國家主權、領土、意識形態、執政黨等重要對象,還要注重包括公共權力在內的整個國家治理體系發揮維護政治領域安全的相應功能;不僅強調正視和應對當前政治體制和政治生活中的各類威脅性因素,還要注重以長遠眼光和戰略高度考慮生存及發展安全問題、傳統及非傳統安全威脅。對于綜合性和現實性的政治安全思考來說,在關切當代中國政治運作特點及政治發展趨勢的同時,還應重視并充分理解政治體系保持長治久安的治理邏輯,真正探尋當前政治安全的內在機理。

首先,政治安全的治理邏輯蘊含權力運行的價值理念和現實訴求。“哪里有權力關系或沖突情況存在,哪里就有政治。”[15]20權力關系是理解社會生活本質屬性的重要維度,而政治權力作為公共權威主體貫徹自身意志以實施政治統治和社會管理活動的核心要素,其運行狀況和民主程度直接關系到政治體系的安全狀況,同樣也反映其維護國家整體安全的程度。

一方面,政治安全的維護就其本質而言盡管需要政府、市場、社會等主體發揮合力,但它無法在政治權力闕如的情況下實現。國家政權作為壟斷性強制權力的實施者處于政治結構的核心位置。“政治結構的基本要素包括國家政治權力、政治法律制度、政治法律機構和設施、各種政治力量,國家和政黨在其中具有特別重要的作用。”[16]94在回應生存性安全問題和處理傳統性安全威脅方面,政治權力的累積程度和運行效果扮演著不容置疑和不可挑戰的角色,因此國家政權的鞏固本身就意味著政治安全價值的實現。

另一方面,在承認政治權力積極作用的同時,還要看到強制權力純粹意義上的累積并不等同于政權合法性的提升,缺乏社會信任和民眾心理基礎的權力不僅要耗費更高的統治成本,而且無法充分獲取國家長治久安所依賴的合法性資源。從政治制度的角度看,合法性指“政治系統使人們產生和堅持現存政治制度是社會的最適宜制度之信仰的能力”[17]55。政黨的執政能力與各級政府公信力的提升是政權合法性的主要來源,政治權力運行在國家統治形式、國家管理途徑、國家治理體系中內化為社會成員的價值期望,能夠更好地發揮權力的行為約束機制和社會規范功能,這從根本上符合政治體系穩定性和連續性的內在要求。從中可以得到這樣的認識,以國家政權為核心的國家政治制度建設是確保政治體系安全的重中之重,維護國家主權獨立和領土完整是現代化事業的根本保障,而在此基礎上通過民主法治、市場經濟、和諧社會的整體建設完善政府職能、促進民生發展,才能通過合法性資源的獲取和積累,為國家政權的平穩發展與國家治理現代化目標的實現提供壓艙石的作用。

其次,政治安全的治理邏輯同利益分配的狀況與效果密切相聯。利益是人們在社會生活中開展行動的重要動力,因此社會性的利益分配與資源分享對于社會成員如何看待政治體系有著重要影響,同時也塑造著社會成員之間以及社會成員同政府之間的互動關系。社會轉型期的利益格局調整所引發的一系列利益分配問題,不僅可能造成社會的動蕩不安,還可能讓政治體系面臨較多的社會風險和突發情況,這勢必對政治安全的維護造成不利影響乃至嚴重威脅。

一方面,全面深化改革與國家治理現代化的現實背景是處于不斷調整和深刻變革的轉型社會,利益格局調整導致的利益分配問題是影響當代中國政治穩定的主要原因。改革開放在取得令人矚目成就的同時,表現為居民收入及區域發展差距擴大、弱勢群體權益保障不足的利益分配問題,不僅違背社會公正的價值目標,還會在社會成員中產生一種不斷增強的相對剝奪感,從而抵消改革發展得之不易的成果。由此引發的社會沖突不僅僅是“‘成長的煩惱’和‘成長的代價’,而且日益成為‘成長的負擔’甚至是‘成長的障礙’”,與這樣的風險社會相伴相生的“則是高度的治理風險”[18]。面對那些無法由當前法律體系容納的利益訴求,以及超出現有政治參與渠道承載力的利益表達,政治體系尤其是地方政府承受極大考驗,一旦處理不當往往導致基層政府的治理危機。

另一方面,政治生活的基本內容是不同主體基于利益的合作與沖突,利益博弈普遍存在于政府、市場、社會領域之中。無法否認也不容忽視的一個問題是,既得利益遭受損失的舊勢力以及在改革過程中形成的壟斷性分利集團不可避免地會阻撓改革向縱深推進,傳統體制中的消極因素也會降低利益分配的公正性并給改革發展設置陷阱。在國家治理現代化的進程中沖破既得利益者的阻撓,在公正、開放和不斷擴大的利益空間配置社會資源,實際上同社會的和諧安定以及新形勢下腐敗治理工作息息相關,而且直接關系到全面深化改革和全面建成小康社會的結果。

最后,政治安全的治理邏輯還包括權利保障的價值追求與現實歸宿。“納入法律的權利體系更為規范、有效,發揮確定性、穩定性和持續性的積極作用。”[19]權利是政治體系以強制性權力作為保障的合法利益,現代國家區別于傳統國家的特征除了大規模的經濟規制、政治整合與社會汲取能力以外,還涉及權利體系的健全程度以及國家同社會基于權利紐帶的良性互動。可以說,國家權力強大但無社會生存與發展的狀況是無法保證國家政權穩定的,而在強大的國家與權利無法充分保障的社會之間,往往存在高度緊張甚至對抗的關系。對處于社會轉型期和改革攻堅期的當代中國而言,權利保障不僅能夠反映政治權力運行的效果,還以權威方式確保利益分配在秩序和穩定的框架下進行,這實際上是從國家和社會的關系角度為政治體系的長治久安提供了堅實支撐。

一方面,從國家治理現代化的角度來看,權利保障的治理意蘊有助于人們認識生存權利同發展權利的關系。生存權和發展權是人的權利譜系中的兩大范疇,人類社會發展的每個階段都貫穿著生存權和發展權的關系問題,因而在國家治理現代化的多重任務里,人的現代化同樣是不能被忽略的方面。人作為政治共同體成員,在生存權利保障的基礎上進一步追求發展權利,既是現代國家所承認的人之為人的價值,也是國家治理現代化應致力實現的目標。但不可否認的是,生存權利向發展權利逐漸擴展的過程,也往往伴隨著生存安全問題和發展安全問題的相互交織。發展中的很多新情況、新趨勢從長遠來看,可能促進公民參與政治、社會、經濟、文化生活并公平地享受發展所帶來的利益,但其中某些因素會對當前政策結構和治理模式造成沖擊。因此應以國家治理現代化的政策工具和治理手段予以疏導,并相應地調整總體治理格局,讓社會的權利體系在發展中起到維護政權穩定、社會安定的長效作用。

另一方面,權利保障在維護政治安全方面的意義還反映在它能夠有效化解“維穩”困局。社會系統在轉型期出現的各類問題對社會控制施加極大壓力,如果基于傳統安全觀以純粹的強制性手段回應社會訴求、消除社會矛盾,而不是從體制性根源和結構性誘因考慮政治體系的穩定問題,無疑只會在靜態的穩定表象下放任甚至滋生政治安全的威脅因素。為了避免政治發展陷入“越維越不穩”的困境,必須正視因巨大社會控制而導致政府的大部分精力消耗于自我維系之中的“安全維系綜合征”。在這方面,權利保障不僅意味著公民個體或群體的正當利益訴求已得到法律的權威性認可,包括政府在內的各主體可對相關利益訴求或政策主張進行判斷并做出預期,還意味著權利本身能夠對政治權力實施必要限制,權利保障或權利的積極維護就是對合法利益的堅持和貫徹,以潛移默化的利益關系調整方式實現政府、市場、社會之間的動態穩定。需要強調的是,國家治理現代化背景下要做到切實維護公民權利,還需要民主法治、政治參與、社會組織建設等方面發揮協同作用。但在權利保障缺位的情況下,要實現在發展中維護穩定、在增長中實現共享、在參與中保持有序的目標,無疑是異常困難的。

3　結構、資源與主體的協同聯動:政治安全的實現途徑

在探討政治安全的價值意蘊和現實訴求的同時,還應從治理體系和治理能力建設的角度考慮政治安全的實現途徑。根據國家治理現代化的基本屬性與政治安全的內在價值,要實現政治體系在安全狀態下的連續性和發展性目標,必須充分保證體系化運作的協調性功能,基于善治理念遵循效率原則并兼顧社會成員的共識性價值,還要發揮治理體系中各主體的能動作用。

首先,政治安全的實現途徑依賴一定的治理結構,正是在這樣的治理結構中,維護政治安全的相關資源和主體才得以在由職能界定、運行機制和法律保障所構成的制度體系中發揮最大化的治理效果。

其一,政治安全的實現途徑依賴符合現代治理原則的制度體系,在該體系下首先需要對掌握不同資源的相關治理主體的職能予以劃分和界定。狹義的政治安全職能是指,行使公共權力的權威部門特別是政府體系中承擔政治安全管理活動的機構或組織的基本職責與主要任務,這類職能還可細化為“決策職能、組織職能、協調職能和監督反饋職能”[20]。廣義的政治安全職能在此以外還涵括社會組織和市場主體應承擔的相應職責和任務。這要求不同主體在政治安全的治理體系與架構下劃定各自職能的專門領域和交叉范圍,公共權力主體在捍衛國家主權和領土完整的基礎上,經常性地監控社會和市場領域可能危害社會有序與人民福祉的因素,社會組織與市場主體也在履行治理職能的同時,通過某種方式評估政府部門維護公共秩序的效果。

其二,在實現政治安全的治理結構中,政治安全的運行機制具體發揮著汲取和整合政治、經濟、社會、文化資源的作用,通過各種渠道將安全信息傳遞到相關領域,協調不同機構或組織的關系,并在各個治理主體之間進行人力資源管理。治理體系的系統化運作功能必須通過具體的運行機制才能呈現,對政治安全構成威脅和挑戰的非傳統因素可能來自社會生活不同領域,所以“需要建構更為復雜的安全威脅監測、識別、評估等機制來更為細致地區分安全的性質”[21]。與此同時,維護政治領域秩序狀態的支持性資源也分散在整體意義上的社會中,對此也應根據各相關領域和主體的相對優勢和積極職能具體確定政治安全維護機制的目標、程序、反饋、評估等環節。

其三,政治安全的實現途徑需要法律規范及法律體系的保障作用,這不僅能夠讓公共權力以規范方式維護政治安全,還可以使政治領域的秩序價值轉化為社會成員共享的權益,最大限度地讓政治安全體現人民屬性。改革開放以來,國家安全立法工作在數量和質量上都取得很大進展,但與復雜而嚴峻的國際國內安全形勢相比,國家安全法制建設表現出相當明顯的滯后性。例如在政治安全法制建設方面,個別法規立法目的不明確、內容寬泛陳舊、指向性和針對性不足、權責關系不清。只有在現有條件下及時推進政治安全法制建設,才能以法律規范形式為政治安全治理結構中的主體、職能和機制賦予必要權威。考慮到立法過程的人民屬性與權利保障本身對法律性質及法治水平的要求,與時俱進、良性運行的法制體系既是政治安全治理結構的主要內容,還為其提供重要的法治保障。

其次,政治安全的實現途徑依賴國家治理現代化進程中包括制度性資源、合法性資源及社會性資源在內的各類資源得到充分、有效汲取,這些資源在治理結構中被相關主體運用的效果直接關系到政治安全得到維護的程度。

其一,制度建設是貫穿國家治理現代化過程并聯結治理體系建設和治理能力發揮的關鍵性因素。以現代國家治理為途徑調動并吸收政治、經濟、社會、文化領域相關資源促進國家制度和社會生活中相關機制的完善和鞏固,并以制度建設的成果獲取現代國家治理推進的動力,可以促進國家范圍內不同治理主體在調動資源、協同合作及自身能力擴展的基礎上更好地履行維護政治安全的職能。處于不同發展階段、擁有不同指導思想的國家與社會在汲取制度性資源方面表現出不同的行動取向,在看待制度性資源的含義、范圍和功能方面也存在較大差異。但是從現代國家治理的角度來看,國家政權不斷鞏固、社會組織正常發育、市場經濟良性運行、文化發展具有競爭力等構成了制度性資源的主要內容,制度建構很難在上述資源缺失的條件下順利進行,從而無法維護公共領域及政治生活的秩序狀態。在認識到不同資源的重要性的同時,必須強調這些資源雖然相互交織并產生出有利于政治安全實現的合力,但國家政權的穩定和有序是制度建設的根本保障,即使正統性遭受到巨大的損失后,一個國家仍然可能是相當穩固的,尤其是如果它的強制組織還是緊密和有效率的話。

其二,國家政權及其政策體系能否得到政治共同體成員的支持和信任,社會的發展方向是否符合多數社會成員的預期,經濟生活取得的績效能否被廣大人民公平地分享,都涉及治理結構下合法性資源的構成。這些資源對政治領域不同主體之間的關系有著關鍵性的影響,在現代國家治理進程中也發揮構筑制度結構、協調主體關系、凝聚行動共識的作用,這對政治安全的維護具有重要意義。合法性資源和制度性資源的關系可從兩方面進行認識。一方面,包括政治安全實現機制在內的制度建設無法在低水平的合法性基礎上實現。低水平的合法性和有效性導致治理體系得不到社會成員認可,治理能力缺乏必要物質性和心理性支撐,則很可能出現國家治理失敗或政策執行空心化的結果。另一方面,對現代化進程中的轉型社會來說,政治安全的實現機制在重視合法性資源的基礎上必須確保國家政權的鞏固。因此,“就新興國家的政治建設而言,真正的訣竅不是去獲得自己的合法性地位,而是如何去創設一套牢固的政治制度,以便提前為這種合法性奠定堅實的基礎”[22]270。

其三,當代中國政治發展和經濟建設不斷塑造著社會形態和社會運行特征,這樣的社會秩序結構同樣對民主法治建設和市場經濟發展產生不同程度的作用。“影響政治穩定的因素主要源于社會各種利益矛盾和沖突,政治安全的良好狀態在某種程度上也可以解讀為國家與社會關系的良性互動。”[23]蘊含在社會中的不同價值觀念、利益訴求和行動準則在一定條件下既可以是沖擊或打破現狀的重要因素,也可能成為維系國家政治生活動態平衡的穩定機制和內在動力。在調動這些社會性資源的過程中,要注重國家制度建設中價值觀念作為社會主體潛在支持性因素的功能,避免社會根基不穩所導致的非制度化,亦即“制度所蘊含的價值取向和角色期望沒有內化為組織或公民個體的價值取向和角色期望”[24]12。與此同時,還要在全面深化改革中以治理手段引導市場經濟健康發展,運用國家的協調能力也就是國家駕馭和調節市場的能力來調動和協調社會性資源,避免市場發展失序侵蝕社會性資源的基礎,從而消除那些對政治穩定形成的威脅或挑戰。

再次,政治安全的實現途徑還依賴相關主體在治理體系的結構性關聯中積極互動,其中同發展安全問題聯系密切并易受非傳統安全威脅的一些主體尤為關鍵,新形勢下政治體系的穩定和有序還要注重對人本安全的價值追求,要求以綜合性安全思維審視和處理相關主體的聯系。

其一,中央國家安全委員會作為統籌協調國家安全重大事項和重要工作的頂層機構,其領導核心由執政黨、中央政府、最高國家權力機關的主要負責人構成,反映了國家安全治理體系在當前“黨委領導、政府負責、社會協同、公民參與”的安全治理組織體系中強調統一領導和統分結合,以居于核心位置并發揮聯結紐帶作用的統攝性及協調性的特點,以及強化各主體協同治理的效果。為確保國家政權在治理體系下保持穩定,在全面深化改革進程中積極應對經濟全球化背景下非傳統安全因素的威脅和挑戰,這也要求以現代治理手段調節和引導那些同非傳統安全因素有密切聯系的相關主體。

其二,人本安全作為現代國家安全治理的價值訴求和發展取向,是實現政治安全過程中各種價值觀念和治理手段的交織點,必須始終把人本安全當作相關治理主體參與政治安全維護、構筑政治安全治理功能體系的基石。“中國的政治安全不是單向度的,而應該是復合的和交互的,即人的安全得到充分保障的政治安全,政治安全需要有效地維護人的安全需要,樹立以人的安全為中心的人本政治安全觀。”[11]從這個角度來看,政治安全的治理體系建構必須注重人的自主性價值以及安全所容納的自由、尊嚴、權利等意蘊,只有在人本安全的觀念維度和現實取向上鞏固政治體系的穩定和有序,才能實現長治久安與人民福祉的相互促進。

其三,在政治安全的治理體系中發揮相關主體的治理功能,并不代表不同主體對政治安全的維護作用是完全相等的,也不意味僅以抽象的人本安全觀念作為指導治理機制運行的原則,而是強調運用綜合性安全思維指引政治安全治理主體的相互關系。“在某種意義上,所有的安全事務都屬于政治范疇,社會、經濟、環境和軍事安全在真正意義上是‘政治社會安全’和‘政治經濟安全’。”[25]192安全事務之間相互影響、相互轉化的特點,非傳統安全威脅在傳統安全威脅的背景下日益凸顯,生存安全問題同發展安全問題的融合交匯,這些均構成運用綜合性安全思維的現實根源。堅持總體安全觀的指引,也就是堅持在總體性的政治安全治理架構下,相關治理主體在國家治理現代化進程中根據新形勢的變化特點和改革發展的趨勢,充分評估政治安全的根本目標和階段任務,通過制度、機制建設不斷完善治理結構、治理資源和治理主體的契合性關聯,在此基礎上實現政治安全治理體系的路徑優化。

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