模塊化動(dòng)態(tài)制約:建立和推進(jìn)一種新型領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力制約機(jī)制之構(gòu)想

(南京信息工程大學(xué),江蘇南京 210044)

重大決策是公權(quán)力的一種極為重要的表現(xiàn)形式,它不僅關(guān)系到公共管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和公共政策的順利執(zhí)行,也深刻地影響著政府治理的長(zhǎng)期效果。領(lǐng)導(dǎo)者在決策中濫用權(quán)力或失職瀆職,不僅會(huì)導(dǎo)致決策的失誤和失敗,還極易滋生各種權(quán)力尋租性腐敗。由于部分領(lǐng)導(dǎo)者缺乏深厚而牢固的法治理念,在決策中具有較大的隨意性,所以,“決策拍腦袋、執(zhí)行拍胸脯、出了問(wèn)題拍屁股走人”的“三拍”現(xiàn)象并不少見(jiàn),突出表現(xiàn)在一些地方涌現(xiàn)的標(biāo)志性建筑、形象工程,不僅造成了財(cái)政壓力,也損害了廣大人民群眾的利益。例如,南京市原市長(zhǎng)季建業(yè)主導(dǎo)投資180億元的全城雨污分流工程,既沒(méi)咨詢專家意見(jiàn)也沒(méi)開(kāi)過(guò)市民聽(tīng)證會(huì)就匆匆上馬而成為眾矢之的[1]。可見(jiàn),對(duì)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力進(jìn)行制約是重大決策科學(xué)化的一個(gè)重要保障條件。

目前國(guó)內(nèi)學(xué)界對(duì)重大決策領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力制約的研究主要集中在“社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)”評(píng)估方面,如構(gòu)建重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制的多元主體評(píng)估模式、健全重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的立法思路、重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的內(nèi)容與方法等[2]。這些研究表現(xiàn)為一種“決策前階段”的預(yù)防性權(quán)力制約視角,而對(duì)“決策中”“決策后”的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力制約關(guān)注不足。因此,本文基于法定程序與領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任追究,從政策文本、政策工具及整個(gè)決策過(guò)程出發(fā),提出關(guān)于建立與推進(jìn)一種以“模塊化動(dòng)態(tài)制約”為特征的新型領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力制約機(jī)制的構(gòu)想。

1　文本與工具:新型領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力制約機(jī)制的構(gòu)建依據(jù)

制約機(jī)制是對(duì)領(lǐng)導(dǎo)決策權(quán)力制約的必要手段,近年來(lái)的政策文本與權(quán)力制約政策工具可以為此提供充實(shí)的構(gòu)建依據(jù)。

1.1　領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力制約的政策文本解讀

自十八大以來(lái),多個(gè)政策文本對(duì)領(lǐng)導(dǎo)決策權(quán)力制約提出了明確而具體的要求。十八大報(bào)告就“建立健全權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系”提出:“要確保決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào),確保國(guó)家機(jī)關(guān)按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力。堅(jiān)持科學(xué)決策、民主決策、依法決策,健全決策機(jī)制和程序,發(fā)揮思想庫(kù)作用,建立決策問(wèn)責(zé)和糾錯(cuò)制度。”[3]28-29這從機(jī)制與程序兩個(gè)層面提出了制約權(quán)力、確保權(quán)力正確運(yùn)行的基本思路。

十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》再一次提出了對(duì)重大決策中領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力進(jìn)行制約的多項(xiàng)措施,如“各級(jí)政府重大決策出臺(tái)前向本級(jí)人大報(bào)告”、“完善規(guī)范性文件、重大決策合法性審查機(jī)制”、“健全重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制”等[4]。這些措施進(jìn)一步從決策程序的層面提出了領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力制約的基本方法。

十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》就“健全依法決策機(jī)制”問(wèn)題更進(jìn)一步細(xì)化了重大決策中領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力制約的措施,給領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力套上了兩副“籠頭”:一是決策程序的權(quán)力制約。要“把公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序,確保決策制度科學(xué)、程序正當(dāng)、過(guò)程公開(kāi)、責(zé)任明確。建立行政機(jī)關(guān)內(nèi)部重大決策合法性審查機(jī)制,未經(jīng)合法性審查或經(jīng)審查不合法的,不得提交討論”。二是決策后果的權(quán)力制約。要“建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制,對(duì)決策嚴(yán)重失誤或者依法應(yīng)該及時(shí)作出決策但久拖不決造成重大損失、惡劣影響的,嚴(yán)格追究行政首長(zhǎng)、負(fù)有責(zé)任的其他領(lǐng)導(dǎo)人員和相關(guān)責(zé)任人員的法律責(zé)任”[5]。這些措施具有顯著的操作化特點(diǎn),為領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力制約機(jī)制從決策程序與決策后果兩個(gè)維度構(gòu)建提供了有力的政策支撐。

1.2　領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力制約的工具箱集成

政策工具(Policy Instruments)是指政府為實(shí)現(xiàn)特定政策目標(biāo)所采用的一系列機(jī)制、手段、方法與技術(shù)等。多個(gè)相互關(guān)聯(lián)工具的組合就構(gòu)成了政策工具箱(Policy Toolbox)。對(duì)于權(quán)力的制約,可以運(yùn)用多種組合工具。經(jīng)典的權(quán)力制約理論主要有權(quán)力、權(quán)利和道德三個(gè)工具[6]:(1)權(quán)力工具:以權(quán)力制約權(quán)力。這是分權(quán)制衡理論中的權(quán)力制約工具,代表人物主要有亞里斯多德、洛克、孟德斯鳩等,他們主張?jiān)诹⒎ā⑿姓⑺痉ㄈ龣?quán)分立的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)平行權(quán)力之間的制約與監(jiān)督。孟德斯鳩曾在《論法的精神》中指出:“要防止濫用權(quán)力,就必須以權(quán)力約束權(quán)力。”[7]154(2)權(quán)利工具:以權(quán)利制約權(quán)力。這是人民主權(quán)理論中的權(quán)力制約工具,該理論把人民主權(quán)與公民權(quán)利作為制約政府權(quán)力的邏輯基礎(chǔ),如馬克思在創(chuàng)立科學(xué)社會(huì)主義理論時(shí),就充分地肯定了人民主權(quán)的歷史進(jìn)步意義;盧梭在論述建立契約式國(guó)家時(shí)也提出了自己的設(shè)想:“全體人民定期集會(huì)而成為主權(quán)者共同體來(lái)決定公共事務(wù),是阻止政府篡權(quán)及蛻化傾向的辦法。”[8]132-134(3)道德工具:以道德制約權(quán)力。這是社會(huì)契約理論中的權(quán)力制約工具,主要通過(guò)制度倫理和契約價(jià)值來(lái)制約權(quán)力。如羅爾斯在《正義論》中聚焦論述了契約道德的觀點(diǎn),他指出:“特別是我的正義論中的契約不是由此進(jìn)入一個(gè)特定的社會(huì),或者采取一種特定的政治形式,而只是要接受某些道德原則。”[9]4

此外,還有一些學(xué)者提出通過(guò)程序、社會(huì)、法制等來(lái)制約權(quán)力的工具:(1)程序工具:以程序制約權(quán)力。程序制約權(quán)力是指按照“正當(dāng)行政程序”來(lái)構(gòu)建一種權(quán)力運(yùn)行秩序,以維護(hù)人民的合法權(quán)益。英國(guó)、美國(guó)和法國(guó)都對(duì)“正當(dāng)行政程序”有自己的原則和政策,如英國(guó)行政法權(quán)威學(xué)者威廉·韋德認(rèn)為:“程序不是次要的事情。隨著政府權(quán)力持續(xù)不斷地急劇增長(zhǎng),只有依靠程序公正,權(quán)力才可能變得讓人能容忍。”[10]93(2)社會(huì)工具:以社會(huì)制約權(quán)力。主要代表性學(xué)者有托克維爾、羅伯特·達(dá)爾等。托克維爾主張通過(guò)一個(gè)由各種獨(dú)立的、自主的社團(tuán)組成的多元化社會(huì)對(duì)國(guó)家權(quán)力進(jìn)行有效的制約,這“需要人們具備豐富的學(xué)識(shí)和技能,以便在這種環(huán)境下組織和維持次級(jí)權(quán)力,以及在公民都是獨(dú)立而個(gè)人又都是軟弱無(wú)力的條件下建立既可以反抗暴政又可以維持秩序的自由社團(tuán)”[11]850。(3)法律工具:以法律制約權(quán)力。以法律規(guī)范權(quán)力的行使是制約權(quán)力的一種較為公認(rèn)的做法,如美國(guó)著名法學(xué)家博登海默說(shuō):“在法律統(tǒng)治的地方,權(quán)力的自由行使受到了規(guī)則的阻礙,這些規(guī)則使掌權(quán)者受到一定行為方式的約束。”[12]344

2　模塊化動(dòng)態(tài)制約:新型領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力制約機(jī)制的構(gòu)建過(guò)程

上述政策文本對(duì)重大決策的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力制約體現(xiàn)了決策過(guò)程的視角,即通過(guò)決策程序和決策后果進(jìn)行全過(guò)程的權(quán)力制約;領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力制約的工具箱則為多種權(quán)力制約工具組合運(yùn)用于決策過(guò)程之中提供了技術(shù)性視角。根據(jù)決策過(guò)程權(quán)力制約與制約權(quán)力工具的運(yùn)用,可以為重大決策構(gòu)建一個(gè)以“模塊化動(dòng)態(tài)制約”為特征的新型領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力制約機(jī)制分析框架(見(jiàn)圖1)。

圖1　新型領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力制約機(jī)制分析框架

這一新型領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力制約機(jī)制包括重大決策的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力程序制約和后果制約兩大連續(xù)性主模塊及七個(gè)分模塊,同時(shí)穿插多個(gè)權(quán)力制約工具的組合運(yùn)用,它具有過(guò)程性、網(wǎng)絡(luò)化和動(dòng)態(tài)性的特征。

2.1　領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力制約的決策過(guò)程模式

從決策程序中的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力制約到?jīng)Q策后果中的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力制約,構(gòu)成了一個(gè)完整的重大決策領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力制約決策過(guò)程模式。這個(gè)決策過(guò)程既包括決策程序制約中的公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定五大連續(xù)環(huán)節(jié),也包括決策后果制約中的終身責(zé)任追究和責(zé)任倒查兩個(gè)關(guān)聯(lián)性制度設(shè)計(jì)。這五大環(huán)節(jié)和兩個(gè)制度設(shè)計(jì)構(gòu)成了兩大主模塊對(duì)運(yùn)行中的領(lǐng)導(dǎo)決策權(quán)力進(jìn)行動(dòng)態(tài)制約的七個(gè)分模塊。

決策過(guò)程中領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力制約的五個(gè)環(huán)節(jié)是重大決策的法定程序,缺一不可,它們具有明確的內(nèi)容要求:(1)公眾參與是由重大決策過(guò)程的復(fù)雜性、行政領(lǐng)導(dǎo)在決策中享有的廣泛自由裁量權(quán),以及決策內(nèi)容與公眾生活密切相關(guān)和對(duì)公眾利益影響的廣泛性所決定的[13],它要求在重大決策程序中明確公眾的參與權(quán),落實(shí)聽(tīng)證制度,讓各種利益訴求進(jìn)入決策過(guò)程,確保決策的民主性等[14];(2)專家論證就是邀請(qǐng)權(quán)威的專家對(duì)重大決策進(jìn)行充分論證,提供專家咨詢,增強(qiáng)決策的科學(xué)性和技術(shù)理性;(3)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是專家論證的進(jìn)一步細(xì)化,它要求行政決策起草機(jī)構(gòu)委托專門(mén)研究機(jī)構(gòu)從社會(huì)穩(wěn)定、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)等方面對(duì)重大決策進(jìn)行合理性、可行性和可控性評(píng)估,作出風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè),并制定應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的方案;(4)合法性審查是指通過(guò)聘請(qǐng)法律顧問(wèn)和專家參與論證或部門(mén)自查,審查的內(nèi)容包括決策事項(xiàng)是否屬于政府法定權(quán)限、決策內(nèi)容是否合法以及起草過(guò)程是否符合規(guī)定程序等方面[15];(5)集體討論決定是指在深入調(diào)查研究、廣泛征求意見(jiàn)的基礎(chǔ)上,由各個(gè)領(lǐng)導(dǎo)班子成員集體議事,對(duì)議題和決策進(jìn)行集體討論,充分發(fā)表意見(jiàn),落實(shí)民主集中制,在重大決策過(guò)程的各個(gè)環(huán)節(jié)中對(duì)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)督與制約。

決策后果中的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力制約制度設(shè)計(jì)主要表現(xiàn)為權(quán)責(zé)一致:一方面,通過(guò)終身責(zé)任追究制度對(duì)決策所引起的不良后果進(jìn)行相應(yīng)的責(zé)任追究,不管決策者是在職或是離職退休,都要對(duì)其所作出的決策負(fù)責(zé);另一方面,通過(guò)責(zé)任倒查機(jī)制落實(shí)到具體的責(zé)任領(lǐng)導(dǎo),根據(jù)“誰(shuí)主管、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則,哪一環(huán)節(jié)出錯(cuò)就由哪一環(huán)節(jié)的責(zé)任主體來(lái)負(fù)責(zé),將責(zé)任具體落實(shí)到領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人。這一制度設(shè)計(jì)的要義在于:以后果評(píng)估為手段,對(duì)領(lǐng)導(dǎo)的決策績(jī)效進(jìn)行評(píng)估,對(duì)于績(jī)效不合格、較差的進(jìn)行決策問(wèn)責(zé),這將促使風(fēng)暴式、運(yùn)動(dòng)式的問(wèn)責(zé)向常態(tài)化的問(wèn)責(zé)轉(zhuǎn)變,迫使領(lǐng)導(dǎo)在決策的每一環(huán)節(jié)都小心翼翼,不敢擅自越權(quán)和濫用權(quán)力。

2.2　領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力制約的網(wǎng)絡(luò)化內(nèi)容體系

決策程序的五大環(huán)節(jié)和決策后果的兩個(gè)制度設(shè)計(jì)這七個(gè)分模塊不是孤立存在的,它們相互聯(lián)系,相互促進(jìn),共同作用于重大決策過(guò)程的四個(gè)階段(提出議題、擬定方案、方案抉擇和實(shí)施反饋),并通過(guò)綜合運(yùn)用領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力制約工具,從而構(gòu)成一個(gè)網(wǎng)絡(luò)化內(nèi)容體系(見(jiàn)圖2)。

圖2　新型領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力制約機(jī)制的網(wǎng)絡(luò)化內(nèi)容體系

如圖2所示,這種新型領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力制約機(jī)制以一種網(wǎng)絡(luò)化形式介入到重大決策的四個(gè)階段之中,對(duì)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)化制約。例如,公眾參與在提出議題階段發(fā)揮知情權(quán)、參與權(quán)作用,在擬定方案階段則可以發(fā)揮監(jiān)督權(quán)作用,充分體現(xiàn)出民主性;責(zé)任倒查機(jī)制制度設(shè)計(jì)則可以倒查到重大決策的四個(gè)階段。這種網(wǎng)絡(luò)化制約也表現(xiàn)為制約工具在重大決策中對(duì)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力制約的綜合運(yùn)用、靈活穿插。“權(quán)力、權(quán)利、道德、程序、社會(huì)、法律”這六大權(quán)力制約工具既可以運(yùn)用到重大決策的每個(gè)階段中,也可以單獨(dú)或組合運(yùn)用到某一階段,形成對(duì)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力網(wǎng)絡(luò)化制約,使決策領(lǐng)導(dǎo)時(shí)刻處于自律與他律的決策環(huán)境之中。

領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力制約的網(wǎng)絡(luò)化內(nèi)容體系還表現(xiàn)為權(quán)力制約的特性差異:程序制約中的五大連續(xù)環(huán)節(jié)主要偏向于外在的約束,而后果制約中的兩個(gè)制度設(shè)計(jì)則明顯地偏向于內(nèi)在的約束。同時(shí),有些制約環(huán)節(jié)是明顯傾向于軟監(jiān)督的,如公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、集體討論決定等;有些制約環(huán)節(jié)和制度設(shè)計(jì)則是明顯偏向于硬性監(jiān)督的,如合法性審查、終身責(zé)任追究制、責(zé)任倒查機(jī)制等。這樣,兩大制約模塊(程序制約、后果制約)構(gòu)成的五大環(huán)節(jié)(公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定)與兩個(gè)制度設(shè)計(jì)(終身責(zé)任追究、責(zé)任倒查)相互聯(lián)系、相互補(bǔ)充,形成一個(gè)運(yùn)用于重大決策四個(gè)階段(提出議題、擬定方案、方案抉擇、實(shí)施反饋)的整體性、系統(tǒng)性的實(shí)時(shí)監(jiān)控與制約領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力的網(wǎng)絡(luò)化內(nèi)容體系。

2.3　領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力制約的動(dòng)態(tài)運(yùn)行邏輯

領(lǐng)導(dǎo)決策權(quán)力的動(dòng)態(tài)制約機(jī)制在理論上是一個(gè)層級(jí)遞進(jìn)的有機(jī)整體:程序制約是對(duì)領(lǐng)導(dǎo)決策過(guò)程的制約與監(jiān)督,公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查和集體討論決定這五大連續(xù)環(huán)節(jié)對(duì)決策議題的提出、方案的擬定、方案的抉擇和實(shí)施反饋有不同程度的制約與監(jiān)督作用,唯有經(jīng)過(guò)這五大法定程序才能作出決策,否則視為無(wú)效決策。后果評(píng)估則是對(duì)領(lǐng)導(dǎo)決策績(jī)效的制約與反饋,通過(guò)終身責(zé)任追究制度和責(zé)任倒查機(jī)制對(duì)領(lǐng)導(dǎo)的決策權(quán)力進(jìn)行規(guī)范和制約。程序制約與后果制約雙管齊下,層層遞進(jìn),環(huán)環(huán)相扣,進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控和動(dòng)態(tài)制約,讓領(lǐng)導(dǎo)決策權(quán)力始終在法定的范圍內(nèi)行使。

這兩大主模塊的五大環(huán)節(jié)與兩種制度設(shè)計(jì)相互聯(lián)系、相互促進(jìn),構(gòu)成了一個(gè)持續(xù)發(fā)展的動(dòng)態(tài)制約機(jī)制,對(duì)領(lǐng)導(dǎo)決策權(quán)力的行使進(jìn)行實(shí)時(shí)的制約與監(jiān)督,達(dá)到制約與監(jiān)督的常態(tài)化:首先,從時(shí)序上看,隨著重大決策四個(gè)階段的推進(jìn),兩大主模塊的制約環(huán)節(jié)與制度設(shè)計(jì)分模塊也呈現(xiàn)出一種動(dòng)態(tài)推進(jìn)的發(fā)展過(guò)程,“公眾參與——合法性審查——終身責(zé)任追究——責(zé)任倒查機(jī)制”,構(gòu)成了一個(gè)持續(xù)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力制約過(guò)程。這樣,重大決策過(guò)程中,對(duì)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力制約不再是集中到“決策前”的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估,而是貫穿于整個(gè)過(guò)程,伴隨著決策的始終。其次,從功能上看,兩大主模塊的制約環(huán)節(jié)與制度設(shè)計(jì)分模塊對(duì)權(quán)力制約也是動(dòng)態(tài)遞進(jìn)的,如風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是對(duì)專家論證的細(xì)化與聚焦,責(zé)任倒查機(jī)制則是對(duì)終身責(zé)任追究制度的一種操作化制度設(shè)計(jì),確保終身追責(zé)可以按照程序與制度設(shè)計(jì)有效地運(yùn)行。最后,從工具上看,領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力制約的多個(gè)工具也可以動(dòng)態(tài)持續(xù)地運(yùn)用,如運(yùn)用道德工具,對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行群眾路線與作風(fēng)建設(shè)教育,然后再運(yùn)用法律工具,對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行法治理念輸入,提高他們依法決策、依法行政的能力。

3　問(wèn)題與對(duì)策:一種動(dòng)態(tài)過(guò)程的推進(jìn)思路

決策過(guò)程模式給領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力制約提供了一個(gè)時(shí)間序列,網(wǎng)絡(luò)化內(nèi)容體系給領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力制約規(guī)定了空間范圍,這二者構(gòu)成了一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力制約的時(shí)空?qǐng)鲇颉＿@一時(shí)空?qǐng)鲇蚴欠衲軌蛴行У匕l(fā)揮作用,關(guān)鍵取決于領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力制約的動(dòng)態(tài)運(yùn)行。因此,動(dòng)態(tài)運(yùn)行成為推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力制約機(jī)制構(gòu)建的基本切入點(diǎn)。

3.1　領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力制約不強(qiáng)的問(wèn)題

從當(dāng)前的實(shí)踐場(chǎng)景看,我國(guó)重大決策中的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力制約在決策程序和決策后果兩個(gè)方面都突出地存在著領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力制約不強(qiáng)的問(wèn)題:

一是決策程序中的過(guò)程非連續(xù)性。當(dāng)前的重大決策過(guò)于強(qiáng)調(diào)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估,聚焦于“決策前階段”,對(duì)方案決策、實(shí)施反饋階段重視不夠。在實(shí)踐中不按程序決策并不少見(jiàn),例如,各種征地拆遷、各地的PX項(xiàng)目引發(fā)的多起群體性事件的一個(gè)重要原因就是決策中對(duì)公眾參與重視不夠,在沒(méi)有公眾充分地參與或完全知情的情況下推行決策,從而引發(fā)極大的質(zhì)疑、不滿與怨恨。又如,在專家論證方面,由于現(xiàn)階段專家均由決策機(jī)構(gòu)聘請(qǐng)或選擇,專家論證的獨(dú)立性受到了限制,所以專家論證的科學(xué)性很難保證,突出地表現(xiàn)為不少重大決策中公眾參與和專家論證對(duì)決策制定的影響力不足,往往是走過(guò)場(chǎng)、擺形式,并沒(méi)有切實(shí)采納到擬定方案之中。在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方面,只強(qiáng)調(diào)了環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)、社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)和經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn),并沒(méi)有對(duì)法律風(fēng)險(xiǎn)做過(guò)多的要求[16]。再如,在集體討論決定方面,不少?zèng)Q策往往是形式上的,實(shí)質(zhì)上是“拍腦袋”決策和“一言堂”的產(chǎn)物,其他班子成員就算有發(fā)言的機(jī)會(huì)也不會(huì)給予重視,導(dǎo)致法定程序形同虛設(shè),這種領(lǐng)導(dǎo)獨(dú)斷決策的現(xiàn)狀不僅不利于決策的制定與實(shí)施,也會(huì)加大決策的風(fēng)險(xiǎn)。因此,在很多重大決策中,決策程序的五大環(huán)節(jié)并不是表現(xiàn)為動(dòng)態(tài)連續(xù)性,而是顧此失彼、間斷性選擇程序,出現(xiàn)實(shí)踐中程序不當(dāng)?shù)膯?wèn)題。

二是決策后果中的權(quán)責(zé)關(guān)系斷裂性。十八屆四中全會(huì)之前黨的重要政策文本中關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)決策問(wèn)責(zé)的時(shí)間長(zhǎng)度僅限于“問(wèn)責(zé)與糾錯(cuò)”階段,而不是“終身”追責(zé)。從重大決策實(shí)施和影響上看,領(lǐng)導(dǎo)在重大決策中的權(quán)責(zé)關(guān)系表現(xiàn)為兩種形式的斷裂:(1)領(lǐng)導(dǎo)“亂作為”,濫用權(quán)力導(dǎo)致的權(quán)責(zé)關(guān)系斷裂。主要是因?yàn)檫^(guò)去的政績(jī)考核評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)往往是考核領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)GDP,忽視社會(huì)、環(huán)境、生態(tài)等各方面的效益,這會(huì)導(dǎo)致領(lǐng)導(dǎo)盲目追求經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而不負(fù)社會(huì)、環(huán)境、生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展的責(zé)任,各種“政績(jī)工程”“形象工程”的建設(shè)就是這種情形的典型表現(xiàn)。(2)領(lǐng)導(dǎo)“不作為”,權(quán)力運(yùn)行中的失職、瀆職導(dǎo)致權(quán)責(zé)關(guān)系斷裂。過(guò)去的領(lǐng)導(dǎo)問(wèn)責(zé)主要指向現(xiàn)任領(lǐng)導(dǎo)人,對(duì)前任缺乏可行的責(zé)任倒查機(jī)制,這會(huì)導(dǎo)致現(xiàn)任與前任的權(quán)責(zé)關(guān)系的不一致,“拍屁股走人”式的決策現(xiàn)象之所以屢見(jiàn)不鮮,主要是由于權(quán)責(zé)不一致在領(lǐng)導(dǎo)決策中較為普遍地存在。權(quán)力運(yùn)行中的“不作為”實(shí)質(zhì)上是一種決策“亞腐敗”,它的危害絕不低于濫用權(quán)力“亂作為”式的腐敗,它影響著組織活力,危害著組織的運(yùn)轉(zhuǎn),導(dǎo)致整個(gè)干部隊(duì)伍缺乏生機(jī)和活力,最終導(dǎo)致一個(gè)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的長(zhǎng)期落后。

3.2　動(dòng)態(tài)制約的對(duì)策思路

要解決上述重大決策存在的過(guò)程非連續(xù)性和權(quán)責(zé)關(guān)系斷裂性的問(wèn)題,需要強(qiáng)化重大決策中領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力制約機(jī)制“過(guò)程模式、網(wǎng)絡(luò)化體系和動(dòng)態(tài)運(yùn)行”的內(nèi)容,以動(dòng)態(tài)制約的思路推進(jìn)這一新型領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力制約機(jī)制:

一方面,建立連續(xù)清單的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力動(dòng)態(tài)制約程序。自十八屆三中全會(huì)提出“推行地方各級(jí)政府及其工作部門(mén)權(quán)力清單制度,依法公開(kāi)權(quán)力運(yùn)行流程”[4]之后,十八屆四中全會(huì)進(jìn)一步提出了“推行政府權(quán)力清單制度,堅(jiān)決消除權(quán)力設(shè)租尋租空間”[5]。這表明權(quán)力清單已成為制約政府權(quán)力運(yùn)行的一個(gè)基本的政策性措施。目前,武漢市、寧波市、深圳市龍崗區(qū)等進(jìn)行了富有特色的權(quán)力清單制度建設(shè),例如,武漢就率先在全國(guó)探索建立了“權(quán)力清單”“程序清單”“責(zé)任清單”相互配套的“三聯(lián)單”式的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制,形成了“清權(quán)——用權(quán)——制權(quán)”三個(gè)環(huán)節(jié)環(huán)環(huán)緊扣、動(dòng)態(tài)運(yùn)行的權(quán)力清單制度設(shè)計(jì)[17]。武漢的案例為我們建立“三聯(lián)單”式的動(dòng)態(tài)權(quán)力清單制度提供了框架性范本,在此基礎(chǔ)還可以增加一些動(dòng)態(tài)更新的內(nèi)容:首先,權(quán)力清單、程序清單、責(zé)任清單這“三聯(lián)單”的內(nèi)容不能固定不變,要根據(jù)行政環(huán)境、服務(wù)對(duì)象的變化進(jìn)行定期的動(dòng)態(tài)更新;其次,制定一些配套性法規(guī)與措施,細(xì)化“三聯(lián)單”中的權(quán)力、程序與責(zé)任,使決策領(lǐng)導(dǎo)可以更加便捷地將“三聯(lián)單”操作化地運(yùn)用于決策之中;最后,建立與權(quán)力清單相適應(yīng)的、動(dòng)態(tài)更新的“負(fù)面清單”,遏制行政領(lǐng)導(dǎo)在重大決策中清單之外的“越權(quán)”和“尋租”行為。

另一方面,建立權(quán)責(zé)一致的責(zé)任追究與倒逼機(jī)制。解決重大決策中權(quán)責(zé)關(guān)系斷裂的問(wèn)題,可以從兩個(gè)方面努力:一是追究領(lǐng)導(dǎo)濫用權(quán)力導(dǎo)致“失誤、錯(cuò)誤”決策的責(zé)任。首先,把以前“反饋、追責(zé)、糾偏”責(zé)任機(jī)制擴(kuò)展為“反饋、追責(zé)、糾偏、終身追責(zé)”機(jī)制,給領(lǐng)導(dǎo)決策權(quán)力套上終身時(shí)空跨度的“緊箍咒”,不管領(lǐng)導(dǎo)是在任,還是退居二線,只要濫用權(quán)力決策,就終身無(wú)法逃脫罪責(zé),就得為在任時(shí)犯的錯(cuò)誤付出代價(jià),從而避免“盲目決策”和“胡亂決策”;其次,實(shí)行決策領(lǐng)導(dǎo)定期輪崗,也是防止決策權(quán)力濫用的一個(gè)好方法,如深圳近期通過(guò)的《深圳市法治政府建設(shè)指標(biāo)體系》就明確規(guī)定“權(quán)力集中的部門(mén)和崗位擬實(shí)行定期輪崗,防止權(quán)力濫用”[18]。二是建立權(quán)力運(yùn)行中“不作為”決策倒逼機(jī)制。首先,要細(xì)化領(lǐng)導(dǎo)問(wèn)責(zé)制度,強(qiáng)化常態(tài)化領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任追究,嚴(yán)懲領(lǐng)導(dǎo)“碌碌無(wú)為”的慵懶現(xiàn)象,強(qiáng)化“懶政就是腐敗”的要求,防止“久拖不決”的行為,倒逼領(lǐng)導(dǎo)積極地履行決策職責(zé),進(jìn)行科學(xué)決策,服務(wù)公眾需要;其次,也要建立領(lǐng)導(dǎo)決策鞭策和激勵(lì)措施,如建立領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任檔案制度,把領(lǐng)導(dǎo)在重大決策中起到的作用和發(fā)揮的影響記錄在案,具體記錄每個(gè)步驟和每個(gè)環(huán)節(jié),作為“永久性記錄”,鞭策領(lǐng)導(dǎo)盡職盡責(zé)履行決策權(quán)力,防治“不作為”。

此外,防止重大決策的過(guò)程非連續(xù)性和權(quán)責(zé)關(guān)系斷裂性問(wèn)題,還需要?jiǎng)討B(tài)地組合運(yùn)用權(quán)力制約工具,如把“道德”工具作為制約領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力的“內(nèi)功”,使領(lǐng)導(dǎo)在內(nèi)心里對(duì)權(quán)力有敬畏感;通過(guò)多種外在的約束工具制約領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力,形成“內(nèi)外兼施”的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力制約態(tài)勢(shì)。

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