土地宏觀調控機制和差異化管理分析

范靜媛

（哈爾濱商業大學 經濟學院， 黑龍江 哈爾濱 150028）

一、引言

威廉·配第的經典言論“土地是財富之母”充分證明土地不僅是財富的源泉，更是經濟發展的重要保障。與勞動和資本等生產要素不同，土地不僅具備基本的要素功能，更因各異的區位、地貌和自然等因素構成了其獨特的空間載體功能，這就形成了土地在質量、用途和經濟效益等方面的差異。早在2003年，我國政府就將土地政策作為宏觀調控手段，與財政政策、貨幣政策等對整體宏觀經濟進行調控。

二、土地政策影響經濟的主要途徑

根據我國整體宏觀經濟走向和預期，現階段的土地政策調控目標大致以增強土地利用結構型優化、促進土地集約利用和保障農民土地權益等為主。宏觀經濟的運行錯綜復雜，任何獨立的調控政策都存在自身的局限性，因此，土地調控必須與貨幣政策、財政政策等宏觀經濟政策相互協調配合，才能達成最終的調控目標。

(一)土地供給政策

土地是一切經濟活動產生的空間載體，也是政府最直接的調控手段。土地供給政策要與產業政策有效結合，才能最大限度的發揮國家宏觀調控對經濟的影響作用。土地供給與國家宏觀經濟走勢密切相關，經濟過熱會導致緊縮的土地供給政策，而經濟蕭條則相反。具體來說，政府從土地價格、稅收和貸款等角度改變用地成本，進而起到遏制盲目投資或刺激經濟的作用。土地供給分為數量和結構兩個層面：在數量上表現為土地存量供給和增量供給，由于土地增量有限，因此主要通過土地整合、土地置換、土地流轉和重新利用等方式提高土地使用效率，在有限的土地資源下創造最大的經濟價值。控制建設用地總量的用地規劃在防止城市過快擴張的同時，也保障了糧食安全底線下的農用地數量。在結構上，出于環境保護、資源開采等可持續發展目的以及不同時期主導產業、新興產業的發展演變，政府勢必會按照最新的產業政策需要，在鼓勵某些產業發展的同時限制和淘汰某些高污染產業，這就使區域產業結構和布局更加合理化，也更加符合區域發展的需求。

(二)土地金融政策

土地金融是以土地抵押為擔保的長期信用，是土地政策和貨幣政策有效結合的產物，也是城鄉經濟發展中必不可少的融資手段。其中，土地使用權抵押貸款能夠為城市中房地產的開發建設提供重要的資金支撐，有效穩固開發商的資金鏈，是房地產項目有序進行的前提，更是推動城市建設的有力保障。另外，隨著我國現代化農業的不斷推進，集約化、規模化的農業生產模式正逐漸取代分散經營、家庭式的傳統農業生產模式。2014年中央“一號文件”首次提出“在落實農村土地集體所有權的基礎上，穩定農戶承包權、放活土地經營權，允許承包土地經營權向金融機構抵押融資。允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，與國有土地同等入市、同權同價。”這不僅能夠有效盤活農村土地資源，更能解決農業生產和經營環節的資金問題，是我國現代農業發展的助推器。此外，土地抵押貸款作為一種大額的長期信用工具，流動性較差，因此將土地資產證券化才是解決這一風險的有效辦法，它不僅能分散風險，更能將社會資金進行合理配置，使儲蓄向投資合理轉化。

(三)土地稅收政策

土地稅收政策是財政政策中的稅收政策參與土地調控的手段，主要涉及土地取得階段、土地保有階段和土地流轉階段三個環節。出售者獲得了土地現期收益，而購買者獲得了土地遠期收益，而政府利用征收保有稅手段能夠對土地收益進行回收和再分配，這不僅保證了地方財政收入，還可通過征收土地荒蕪稅和閑置稅等對現有土地資源進行優化配置，提高土地使用效率。在土地流轉過程中土地增值稅占據重要地位。土地增值稅以轉讓房地產過程中的增值額作為計稅依據，并實行超額累進稅率，這意味著增值率高的，多納稅，而增值率低的，少納稅，有利于國家對房地產行業投機行為的調控和對土地增值收益的合理再分配。

三、空間維度下的土地調控政策

現實經濟社會中，生產要素大量聚集的區域往往會產生更多的生產經營活動，經濟增長率也要明顯高于其他區域。要素聚集是經濟增長的必然要求，在宏觀經濟調控中，要通過土地政策調節空間要素聚集，才能實現政府宏觀經濟目標。由于地理區位和社會人文等差異，許多要素稟賦具有明顯的區域屬性，而土地宏觀調控就必須將空間經濟形態和產業分布特點有效結合起來，根據各地區經濟發展特點因地制宜，才能實現對宏觀經濟的整體把握。糧食主產區空間結構較為分散，一般以土壤、氣候、水利等自然條件適宜地區為節點；工業化城市和地區形成了大小極點，經濟聚集程度各有差異，要素流動與產業結構和布局關系密切，大型經濟增長點逐步帶動小型節點的經濟快速增長；新興產業和服務業發達地區在空間要素聚集力和擴散力的雙重作用下，一邊形成重要經濟增長極，一邊以衛星城為輻射范圍帶動周邊城市發展，這樣區域內部就實現了依托產業鏈分布的產業集群。

由于各異的產業布局和要素聚集度，各地土地利用結構不同，土地供需矛盾不同，產業側重點不同，而只有差別化土地政策才能適應不同區域的經濟狀況。2012年9月，《關于推進土地利用計劃差別化管理的意見》的審議通過意味著實施差別化的土地政策已納入國家宏觀調控管理體系。此后的土地管理會按照各地區土地資源供應現狀、固定資產投資和補充耕地等因素，綜合測算、科學下達計劃指標，合理統籌規劃，協調區域經濟增長與建設用地、農業用地的矛盾，確保經濟可持續發展。差別化土地新政是當前土地供需矛盾下的必然選擇，通過差別化的土地利用結構調整經濟結構，才能平衡區域發展，促進土地節約集約利用，確保糧食安全。

四、土地政策配套性的欠缺

目前，我國土地市場發育并未完善，土地流轉過程中還存在諸多問題，加上土地政策的時滯性和區域不協調發展等因素，土地宏觀調控日益復雜。土地政策的實施要與貨幣政策、財政政策、產業政策和人口政策等相互配套共同發揮作用，然而我國土地管理相關法規和政策體系還不十分完善，各政策之間還不夠協調，相關規劃還有待完善。事實上，土地財政已成為許多地區政府的重要收入來源。據2014年統計數據顯示，在過去的13年間，土地出讓年收入增長超過30倍，總額累計近20萬億元。然而，土地財政資金的去向卻一直缺乏公開的明細記載，因此容易發生強拆和腐敗等惡劣現象。不僅如此，地方政府為盲目追求“土地招商”，也使耕地保護和集約利用等土地保護目標面臨巨大威脅。

五、結論

土地政策能夠從土地供給、土地稅收和土地金融等方面參與宏觀調控，只有在不同區域實施差別化的土地政策才能適應地區經濟發展。現行的土地政策宏觀調控仍存在諸多障礙亟需跨越，努力順暢多個政策之間的協調機制，完善相關法律法規，才能最終發揮土地政策的宏觀調控作用。

[1]楊璐璐.中國土地政策演進階段性結構特征與經濟發展轉型[J].現代財經，2014(3):104-112

[2]楊剛強,張建清,江洪.差別化土地政策促進區域協調發展的機制與對策研究[J].中國軟科學,2012(10):185-192