政府采購行政監督管理機制優化

夏科

摘 要：政府采購制度的建立是為了提高財政資金使用率，資源配置合理率，促進廉政建設。健全政府采購相關配套法律監督管理機制，完善監管、獎懲和問責制度，建立四維監管模式，加強對政府采購的監督管理力度，是節約財政資金，提高政府采購效率，調控經濟，防止尋租腐敗的必然途徑。

關鍵詞：政府采購；行政管理；監督機制；優化

現代社會經濟制度體系，是政府和市場兩種最基本的具有各自特點的制度組成的混合經濟制度。政府處于國家權力執行者和管理者的地位，政府經濟職能的配置必須尊重市場經濟運作的規律性，否則有可能導致經濟秩序的混亂，阻礙經濟的發展。構建公共財政框架，建立規范政府采購相關制度，就是希望通過對社會經濟事務實施公共管理，使經濟活動處于有序狀態，來實現政府經濟職能。而政府監督管理機制的健全是降低采購成本，提高資金利用率，遏制尋租行為的有利保障。

一、政府采購與政府采購制度

（一）政府采購。政府采購，是指各級國家機關、事業單位和團體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內的或采購限額標準以上的貨物、工程和服務的行為[1]。

《中華人民共和國政府采購法》于2002年6月29日頒布，并于2003年1月1日起正式施行，至今已逾十年。而全國政府采購規模也由2002年的1009億元增加到2013年的16381.1億元，年增長率基本保持在20%左右。全國政府采購規模占全國財政支出和GDP的比重分別為11.7%和2.9%①。在發達國家，政府采購的支出占GDP的比重一般為10%，占每年財政總支出的比例平均為30%[2] 。政府采購的范圍和規模是衡量一個國家政府采購制度是否完善和健全的重要標志。

（二）政府采購制度。所謂政府采購制度，也稱公共采購，是指包括政府在內的公法主體將其在日常公務活動中、介入和干預市場經濟活動中需要簽訂的各類有償合同公諸于眾，以公開招標等方式從國內外市場擇優選擇合同對方當事人的法律制度。政府采購制度就是為規范政府采購行為而制定的一系列法律、規章和辦法的總稱。

我國政府采購法制定之前，缺乏對采購活動的有效監督，采購活動透明度低，財政資金浪費，尋租現象普遍，腐敗大量滋生。因此，《中華人民共和國政府采購法》將“透明”、“平等競爭”、“公平”、“誠信”作為對政府采購活動的原則性要求②。由于政府采購支出規模大、種類多，完善的監督機制是節約財政資金、提高政府采購效率、防止尋租腐敗的重要保障。

二、政府采購監督管理機制存在的問題

（一）法律體系不夠健全。（1）政府采購存在法律盲區。相對于政府采購實際工作，《政府采購法》對采購活動的規定不夠全面，且部分定義較為模糊，因此在實際政府采購工作中會出現無法可依或模棱兩可的情況。（2）《政府采購法》與《招標投標法》相互交叉。兩部法律皆是對公共采購行為進行約束，兩者既包容又排斥。《政府采購法》主要是對政府采購行為的規范，而《招標投標法》是對招標投標行為進行要求。招標投標只是政府采購方式中的一種，只有實行招投標方式的政府采購項目才同時適用于《招標投標法》。

（二）監督管理實際工作難保公正。根據政府采購活動中的分工不同，大致可以分為三個采購當事人，即使用者、操作者和監督管理者。使用者指采購方；操作者一般指公共資源交易中心、招標代理機構等第三方中介組織；監督管理者一般為財政部門。有些地區公共資源交易中心隸屬于當地財政局，操作者和監督者無法分離，很難保證監督工作的客觀公正性。

（三）對尋租腐敗懲治力度不足。由于信息不對稱等原因，容易導致各方當事人為求自身利益最大化而進行尋租，形成政府采購腐敗，這是我國政府采購監管工作中的重點整治區。Jean-Jacques Lafont與Jean Tirole最先將激勵性機制框架的概念引入政府采購中，他們認為阻礙組織良性發展的根本癥結在于組織中的串謀行為即商業賄賂行為：行賄者獲得采購項目，受賄人尋得租金。《政府采購法》中第七章監督檢查雖有提及給予通報、行政處分和依法追究刑事責任的各類情形，但總體說來處罰細則太過概括，處罰方式和力度威懾力不夠。

三、政府采購監督存在問題的原因分析

（一）政府采購法律體系不夠系統化。雖然政府采購制度的研究在西方已有悠久歷史，但在我國才可謂初具雛形。舊體制下才傳統財政觀念是重收入、輕支出，所以我國政府采購相關法律法規出臺較晚，對政府采購活動的研究也不夠深入，并未全面客觀地根據我國政府采購實際情況制定系統化的法律體系。

（二）監督管理權限分散。采購前、采購中、采購后的監督管理工作分散，前期編制預算審批監管環節對采購計劃的約束力不夠；紀委、監察、審計、財政等部門聯系不夠緊密，分工不夠明確。

（三）專業水平與執行力度不足。政府只是一個抽象的概

念，在現實中，政府是由政府中的政治家和公務人員組成的。而他們也是經濟人，同樣具有一般經濟人的特征，也有追求自身利益最大化的需求，所以即使用法律和道德來約束自己的行為，難免在政策執行上也會存在一定的偏差。況且各方工作人員也存在知識局限、精力有限的情況，他們大多僅從財政支出的角度去看待政府采購一系列問題，而沒有充分結合具體市場情況去深入研究，具體分析。

四、政府采購行政監督管理機制優化建議

（一）健全政府采購配套法律監督管理機制。法制化是完善對政府采購行為的監督和對政府采購監督管理機制優化的前提。2015年《政府采購法實施條例》的出臺，更加印證了我國政府采購制度已經走上了法制化的道路。政府采購不僅僅是單純的買賣行為，更是經濟社會中不可或缺的重要模塊。法制化的建設使政府采購活動更加規范，加大權威懲處力度，可很大程度上預防職務犯罪。

（二）管權分離，責任明晰，監督合力。政府采購管理機構的職能決定了政府采購管理機構的設置。將政府采購主管機構設置在財政部門，負責對政府財政資金支出預算進行編制和審批，對資金使用過程進行統計、分析和評估，對政府采購活動進行全程監督。各環節工作人員要做到“有法必依，執法必嚴”。

（三）遏止尋租，建立四維監督模式。在財政部門挑起監督管理工作重擔的同時，應聯合紀檢、監察、審計建立起四維監督模式，對政府采購活動全過程進行監管。應當從法律上加強對商業賄賂當事人的懲處，以《政府采購法》和其他政府采購監管制度的相關要求作為依據，指導前期對編制預算的審批監管工作，同時對整個采購活動實施環節中的人、財、物進行系統性監管。

五、結語

政府采購制度的建立就是為了通過健全的監督體系，讓政府采購行為規范化、制度化和法律化，實現節約財政資金，提高其使用效率，促進廉政建設的目標。政府采購具體工作錯綜復雜，必須持續優化監督管理機制，才能保證政府采購活動健康運行。

參考文獻：

[1] 《中華人民共和國政府采購法》，全國人大2002-6-29.

[2] 后小山.多維視角下的政府經濟行為研究[M].合肥：中國科學技術大學出版社，2007.