立法權(quán)與國家治理體系漸進變革

唐昊

2015年3月15日，備受關(guān)注的《立法法》修改決定在十二屆全國人大三次會議表決通過?！读⒎ǚā返男抻?，其價值并非單一法律的修改，而是開啟了一個端點，將長期存在的人大立法權(quán)“虛化”問題提上議事日程，國家治理體系也因此有望出現(xiàn)“小步前進”式的變革。

所謂立法權(quán)“虛化”，是指本應(yīng)由代議機構(gòu)行使的立法職能，實際上并不掌握在立法機構(gòu)手中，而是被其他機構(gòu)主導(dǎo)，由此帶來立法機構(gòu)事實上的缺位。從治理的角度來看，這應(yīng)是國家治理體系不合理所致。目前人大立法權(quán)在一些情況下的虛化問題，主要表現(xiàn)在兩個方面：一是人大立法權(quán)被國務(wù)院等行政機構(gòu)代行;二是人大專屬立法權(quán)被人大常委會代行。

實際上，《立法法》存在的事實本身就足證《憲法》的孱弱。在《憲法》運行正常和代議制度健全的國家，很少有通過普通法來規(guī)定人大如何立法、人大與其他機關(guān)如何分享立法權(quán)的現(xiàn)象，因為正常的憲法解釋就已有此功能。而中國之所以有《立法法》，在很大程度上正是為了落實《憲法》的執(zhí)行力，帶有憲法解釋的意味。

人大立法權(quán)的虛化不能簡單地被歸結(jié)為行政機構(gòu)與立法機構(gòu)之間的權(quán)力博弈，而涉及更深層的國家治理體系的傳統(tǒng)。中國傳統(tǒng)的國家治理體系包括黨委、政府、人大、政協(xié)、軍委這五大機構(gòu)。在中央由執(zhí)政黨最高層的政治局常委負(fù)責(zé)不同的班子，分工協(xié)作;在地方則由地方執(zhí)政團隊進行分工，但主要的人事任命權(quán)力則屬于上級黨委。從而在中央和地方層面均形成了以執(zhí)政黨為核心、以黨內(nèi)分權(quán)為特點、以政策為治理工具、權(quán)力向上集中的治理體系。在推進國家治理體系現(xiàn)代化的背景下，這種傳統(tǒng)的國家治理體系與人大固有的治理功能之間的關(guān)系存在需要調(diào)整的地方。

首先，從人大在治理體系中的地位來看，雖然《憲法》規(guī)定了人大為最高國家權(quán)力機關(guān)，但在實際運作中，從其人員組成、會期、議事程序、選舉辦法來看，程序性權(quán)力并未完全到位，特別是立法權(quán)并不完整。這些情況，凸顯國家治理體系內(nèi)在平衡與合理性應(yīng)是未來變革需要考慮的重點。

其次，從實際政治運作來看，以政黨為核心的治理體系，必然以黨的政策為治國理政的重要工具;而以人大為最高權(quán)力機構(gòu)的治理體系則主要依靠法律為治理工具。因此需要協(xié)調(diào)政策與法律的關(guān)系，要保證一切重大改革都在法律的框架內(nèi)進行，不能繞過法律程序。全面依法治國，執(zhí)政黨要帶頭遵守憲法和法律，維護法律的權(quán)威。

五大機構(gòu)并行的國家治理體系，曾經(jīng)是中國政治穩(wěn)定的基石。但隨著市場經(jīng)濟和現(xiàn)代社會的發(fā)展，國家政治生活、經(jīng)濟生活和社會生活越來越需要法律、而不是政策來調(diào)整，傳統(tǒng)國家治理體系就顯得越來越不適應(yīng)。特別是傳統(tǒng)國家治理體系中存在一些對立法權(quán)的代行、分割、虛化等問題，屬于法治目標(biāo)在源頭上的問題，需要做出變革，否則會影響此后的依法治國、依憲執(zhí)政等目標(biāo)的實現(xiàn)。

人大立法權(quán)虛化的情況下，許多立法機構(gòu)之外的部門都握有神圣的立法權(quán)力。根據(jù)現(xiàn)行憲法、組織法和有關(guān)法律規(guī)定，中國的立法主體有300多個，其中還不包括法律沒有明確規(guī)定的其他授權(quán)立法主體。龐大的立法主體導(dǎo)致法律和規(guī)章政出多門，而且很多政策、規(guī)章的效力在實際執(zhí)行中比法律還管用，造成立法上的混亂。

反觀前些年的立法主體人大，卻缺乏立法沖動。不但已有的重大法律多出自政府直接設(shè)計和頒布、由政府執(zhí)行、并由政府遵守，即使人大直接立法，也往往是先由相關(guān)政府部門起草法案，而最后通過的法律、法規(guī)一般不會有根本性變化。立法功能被代行，導(dǎo)致不少代表們把自己看作政策建議者而非政策制定者，甚至自覺遠(yuǎn)離立法行動。目前為止，全國人大及其常委會制定的所有法律中，沒有一件是由一個代表團、一定數(shù)量的代表或者常委會組成人員聯(lián)名提出法案而直接進入審議程序并最終成為法律的。全國“兩會”期間個別人大代表議題的娛樂化，正是來自人大政治職能缺位的現(xiàn)實。

人大立法權(quán)虛化也使行政權(quán)力更加“任性”，部門利益法制化愈演愈烈，公共利益被輕易侵蝕。例如，個人所得稅是由人大立法的，因需要協(xié)調(diào)的利益關(guān)系復(fù)雜，30年內(nèi)僅調(diào)整3次，且幅度不大，足證其程序嚴(yán)謹(jǐn)。與此相反，2014年國際油價下降，政府部門趁機兩月3次提高燃油稅率，老百姓反應(yīng)十分強烈。社會反應(yīng)最為強烈的“稅率法定”原則，實際上已被行政部門侵蝕。兩月3次提高稅率的做法，足證行政權(quán)力在制定法律、政策和規(guī)章方面的“任性”。

而人大立法權(quán)虛化最為嚴(yán)重的后果，尚不是立法和執(zhí)行環(huán)節(jié)的混亂，而是影響國家的有效治理，導(dǎo)致政治權(quán)力的無力化。在法治完善的國家，代議機構(gòu)出臺一項法規(guī)要過重重“關(guān)卡”。這樣的法律一旦出臺，就會被嚴(yán)格執(zhí)行。同時，由于法律是由代議機構(gòu)制定，法律的執(zhí)行較為順利。相反，在許多發(fā)展中國家，出臺法規(guī)政策并不難，甚至可稱輕率，但在執(zhí)法中經(jīng)常嚴(yán)重走形，甚至根本執(zhí)行不下去。瑞典經(jīng)濟學(xué)家、1974年諾貝爾經(jīng)濟學(xué)得主岡納· 繆達爾把此種情形稱為“軟政權(quán)”。

我們也或多或少存在這個問題：政治權(quán)力的有效性正在受到政策法律制定方式的影響。在實際的政治操作中，曾經(jīng)的情況是，地方政府一紙拆遷公文就能立即對公民財產(chǎn)權(quán)進行侵犯，導(dǎo)致強制拆遷悲劇不斷;限行、限牌、限購、限貸，涉及居民基本權(quán)利的法規(guī)可以在公民不知情的情況下輕易出臺，甚至在半夜突然發(fā)布。每一次這樣的不依法行政，都是對民眾政治認(rèn)同的一次重大傷害。雖然暫時能夠得到行政便利，但從長遠(yuǎn)看，地方政府和部門的隨意立法，其所造成的治理代價最終要由國家來做總的付出。各地出現(xiàn)的這種治理上的問題，導(dǎo)致政府和執(zhí)政黨權(quán)威被持續(xù)透支，影響了黨和政府的執(zhí)政效力。

十八大后，“依法治國”成為執(zhí)政黨進行國家治理體系改革的重要方向，黨從主要依政策執(zhí)政，向主要依法律執(zhí)政轉(zhuǎn)變。正是在這種情況下，可以將立法權(quán)回歸立法機構(gòu)理解為“依法治國”的先期目標(biāo)。但真正的國家治理體系改革不可能僅僅囿于逐個機構(gòu)的改革，必將拓展至治理體系的內(nèi)在平衡及關(guān)系調(diào)整。也就是說，依法治國必須以執(zhí)政黨的依憲執(zhí)政為前提。

在國家治理層面，黨治國執(zhí)政的主要依據(jù)和主要方式只能是法律而不應(yīng)當(dāng)是政策，這也是執(zhí)政黨提出依法執(zhí)政的初衷和本意所在。在依憲執(zhí)政、依法治國的框架下，執(zhí)政黨就重大事務(wù)做出的決策也應(yīng)被視為政治決策，這種政治決策只有通過法律程序，才能產(chǎn)生法律效力。在絕大多數(shù)國家代議機構(gòu)中，都是通過代議機構(gòu)內(nèi)部的黨團把黨的相關(guān)決策上升為具有法律約束力的國家法律。換句話說，國家治理體系的改革，在堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)前提下，要進一步探索和完善把黨的決策上升為國家法律的制度設(shè)計。

要做到“依法治國”，必須緊緊抓住人大這個制度平臺，將“依憲執(zhí)政”實在化。

強化人大的立法主導(dǎo)權(quán)，不等于將人大凌駕于其他機關(guān)之上，而只是在立法這一單一領(lǐng)域恢復(fù)代議機構(gòu)應(yīng)有的地位，強化選舉性權(quán)力對非選舉性權(quán)力進行制衡，改變目前大部分法律出自行政部門，而非立法部門的不正?，F(xiàn)象。本次《立法法修正案》規(guī)定國務(wù)院的年度立法計劃的法律項目要與人大的計劃相銜接，人大可以提前參與有關(guān)方面的立法起草，其方向就是強化立法主導(dǎo)權(quán)。

而政協(xié)原本著眼于在現(xiàn)代代議制框架下調(diào)整不同利益群體之間的關(guān)系。從現(xiàn)代國家治理體系來看，代議機構(gòu)才應(yīng)成為各種利益博弈的場所。無論是政協(xié)本身開展界別選舉的改革，還是人大政協(xié)合一成為單純的代議機構(gòu)，都可以大大增強“兩會”的代表性，擺脫少數(shù)利益群體坐大的局面，用適度競爭的方式讓黨內(nèi)外的不同聲音各得其所。

在本次全國“兩會”召開之前，習(xí)近平在“四個全面”中特別強調(diào)了“全面依法治國”。即改革必須在法律的框架內(nèi)進行，改革必須于法有據(jù)。要用法治思維、法治方式來消解改革中出現(xiàn)的問題，等等。意在利用現(xiàn)有的制度框架，在堅持執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)地位的前提下，建設(shè)現(xiàn)代國家治理體系。而要做到“依法治國”，必須緊緊抓住人大這個制度平臺，將“依憲執(zhí)政”實在化。

中國目前的執(zhí)政難題，是由傳統(tǒng)的國家治理體系不適應(yīng)現(xiàn)代社會發(fā)展引發(fā)的，因此國家治理體系改革勢在必行。但問題在于，全面引入西方治理體系無法解決問題，以民主化為導(dǎo)向的改革也容易引發(fā)利益集團之間的激烈博弈，這也是現(xiàn)有政治框架所難以承受的。

有鑒于此，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的有效路徑應(yīng)是“依憲執(zhí)政先于民主”。無論在理論還是實踐上，依憲執(zhí)政強調(diào)權(quán)力制衡、民主強調(diào)大眾參與，兩者并不是一回事。正是這種區(qū)別，使得在民主化程度不夠的情況下仍可推進“依憲執(zhí)政”。