重點(diǎn)工程建設(shè)資金問題研究——以黃巖區(qū)為例

許俊飛

（浙江省臺(tái)州市公路管理局，浙江 臺(tái)州 318000）

加快重點(diǎn)工程建設(shè)，資金管理是關(guān)鍵，也是難題。客觀分析重點(diǎn)工程建設(shè)過程中所面臨的資金問題，探討建立完善可持續(xù)發(fā)展的籌融資渠道和管理新機(jī)制，增強(qiáng)資金的保障和調(diào)控能力，具有十分重要的意義。本文以黃巖區(qū)重點(diǎn)工程建設(shè)項(xiàng)目為例，詳細(xì)分析重點(diǎn)工程建設(shè)中出現(xiàn)的一些資金問題，研究解決重點(diǎn)工程建設(shè)資金問題的措施。

一、黃巖區(qū)重點(diǎn)工程建設(shè)資金管理現(xiàn)狀

1.黃巖區(qū)2012—2014年重點(diǎn)工程項(xiàng)目情況。2012年，重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目18個(gè)，計(jì)劃投資17.1億元，完成投資19.6億元。2012年，重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目20個(gè)，計(jì)劃投資18.9億元，完成投資23.8億元。2012年，重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目20個(gè)，計(jì)劃投資31.4億元，完成投資35億元。

2.黃巖區(qū)重點(diǎn)工程建設(shè)資金來源。最近幾年，黃巖區(qū)重點(diǎn)工程主要是公益性項(xiàng)目，具體資金來源包括省補(bǔ)資金、區(qū)級(jí)財(cái)政資金、企業(yè)債券、地方財(cái)政債券、銀行貸款，其主要來源還是銀行貸款。

3.重點(diǎn)工程建設(shè)資金管理的具體做法。一是著力“事前、事中、事后”全程監(jiān)控。近年來，黃巖區(qū)國資局在重點(diǎn)工程項(xiàng)目實(shí)施過程中，積極采取“事前控制、事中監(jiān)督、事后審查”全過程跟蹤管理的辦法，突出把好工程造價(jià)關(guān)、工程變更關(guān)、材料定價(jià)關(guān)、資金支出關(guān)、決算審查關(guān)等五個(gè)關(guān)，進(jìn)一步加強(qiáng)重點(diǎn)工程建設(shè)資金管理，確保財(cái)政資金安全有效使用。同時(shí)積極做好重點(diǎn)項(xiàng)目的工程竣工決算委托審查工作，嚴(yán)把工程竣工決算審查關(guān)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2012—2014年，共委托區(qū)項(xiàng)目預(yù)算審核中心審查結(jié)算項(xiàng)目60個(gè)，審核資金4.2億元，核減支出4 332萬元，核減率達(dá)10.4%。二是著力加強(qiáng)各重點(diǎn)工程建設(shè)指揮部財(cái)務(wù)管理。為進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)政府投資項(xiàng)目的財(cái)務(wù)監(jiān)管，黃巖區(qū)政府下發(fā)并實(shí)施《黃巖區(qū)政府投資項(xiàng)目建設(shè)單位財(cái)務(wù)管理暫行規(guī)定》（以下簡稱《暫行規(guī)定》）。該《暫行規(guī)定》規(guī)定對(duì)重點(diǎn)工程指揮部工程項(xiàng)目建設(shè)實(shí)行預(yù)算編制，把節(jié)約“三公”經(jīng)費(fèi)深入到政府工程范疇。目前，全區(qū)各重點(diǎn)工程指揮部已基本實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)軟件集中核算。該項(xiàng)工作走在省、市前列，對(duì)節(jié)約政府性工程成本起到了積極作用。三是著力于做大做強(qiáng)政府投融資平臺(tái)。截至2014年6月，區(qū)國有資產(chǎn)經(jīng)營公司本級(jí)資產(chǎn)71.4億元。通過該平臺(tái)累計(jì)提供信用擔(dān)保14.4億元，提供抵押擔(dān)保5.6億元，確保了重點(diǎn)工程建設(shè)的資金需要。同時(shí)，以低成本成功發(fā)行區(qū)內(nèi)首個(gè)10億元國有企業(yè)債券，票面年利率為6.85%，分別創(chuàng)下全市發(fā)行企業(yè)債券利率新低和全年同期限、同級(jí)別企業(yè)債券利率全國最低，相繼被《浙江日報(bào)》《臺(tái)州日報(bào)》、臺(tái)州電視臺(tái)新聞?lì)l道等省、市級(jí)媒體報(bào)道。此外，不斷擴(kuò)大融資途徑，通過與上海中融國際信托有限公司合作，以信托方式成功融入資金2億元。

二、黃巖區(qū)重點(diǎn)工程建設(shè)資金管理中存在的問題

1.重點(diǎn)工程建設(shè)任務(wù)重，資金供需矛盾突出。隨著城鎮(zhèn)化、新農(nóng)村建設(shè)步伐的加快，重點(diǎn)項(xiàng)目增多，且項(xiàng)目投資不斷增多，重點(diǎn)工程建設(shè)資金供應(yīng)不足的矛盾將更加突出。從近兩年重點(diǎn)工程建設(shè)情況看，融資成了主要來源。但近年來央行加大了商業(yè)銀行信貸資金的管控，規(guī)范了地方投融資平臺(tái)的運(yùn)行，重點(diǎn)工程建設(shè)資金申請銀行貸款難度進(jìn)一步增加。

2.資金的支付問題導(dǎo)致重點(diǎn)工程建設(shè)水平下降。由于黃巖區(qū)大部分重點(diǎn)工程項(xiàng)目建設(shè)資金來源分散，很少有項(xiàng)目擁有專項(xiàng)資金，以及工程款項(xiàng)支付滯后于工程實(shí)際進(jìn)程和國家財(cái)政撥款撥付不及時(shí)等原因，造成工程后期的工作被動(dòng)。包括澄江二期工業(yè)區(qū)和經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工程在內(nèi)的區(qū)重點(diǎn)工程，在建設(shè)過程中都出現(xiàn)了不同程度的資金緊張狀況。

3.重點(diǎn)工程的實(shí)際投資遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于計(jì)劃投資。由于對(duì)重點(diǎn)工程的報(bào)批論證不夠、財(cái)務(wù)管理制度不夠健全等原因，導(dǎo)致近二年黃巖區(qū)重點(diǎn)項(xiàng)目的實(shí)際投資數(shù)額遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于計(jì)劃投資數(shù)額。其中，2013年的實(shí)際投資超出計(jì)劃投資的25.8%，2014年的實(shí)際投資超出計(jì)劃投資的11.4%，資金超支現(xiàn)象仍然很嚴(yán)重。

三、改善重點(diǎn)工程建設(shè)資金問題的對(duì)策建議

1.創(chuàng)新完善籌融資機(jī)制。一是鼓勵(lì)社會(huì)資本、民間資本依法參與重點(diǎn)工程項(xiàng)目建設(shè)和經(jīng)營。根據(jù)國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》，積極探索“政府主導(dǎo)投資、市場運(yùn)作資本”的多元化籌融資機(jī)制和方式，大力推進(jìn)重點(diǎn)工程建設(shè)的市場化進(jìn)程，推進(jìn)和完善社會(huì)參與機(jī)制。通過發(fā)行債券、資產(chǎn)證券化等金融工具的綜合運(yùn)用，拓寬社會(huì)性投融資渠道。探討組建規(guī)范和形式多樣化的項(xiàng)目建設(shè)和開發(fā)經(jīng)營公司，積極搭建新的融資平臺(tái)，以財(cái)政和政府投入的資金作為資本金，充分利用社會(huì)資本市場籌資，采取直接投資、BOT、TOT等運(yùn)作方式進(jìn)行融資建設(shè)和運(yùn)營管理。二是實(shí)施城市資產(chǎn)經(jīng)營，盤活城市存量資產(chǎn)。目前，大量重點(diǎn)工程是城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，其建設(shè)資金基本上依靠地方政府，工程越多政府背負(fù)的資金壓力就越大。建議走市場化道路，通過對(duì)城市現(xiàn)有資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)流動(dòng)與重組，改善運(yùn)營，從而達(dá)到優(yōu)化配置和保值增值的目的。以公用設(shè)施的有償使用和轉(zhuǎn)讓收益反哺重點(diǎn)工程項(xiàng)目建設(shè)的方式，解決重點(diǎn)工程建設(shè)資金不足問題，實(shí)現(xiàn)城市建設(shè)投入的良性循環(huán)和流動(dòng)發(fā)展。三是積極爭取重點(diǎn)工程建設(shè)項(xiàng)目資金補(bǔ)助。積極爭取國家、省、市各級(jí)項(xiàng)目補(bǔ)貼資金，為重點(diǎn)工程建設(shè)資金提供基本保障。對(duì)在建和即將開工建設(shè)的重點(diǎn)工程項(xiàng)目，爭取轉(zhuǎn)移支付資金早日到位；對(duì)已列入計(jì)劃但投資未完全落實(shí)的項(xiàng)目要爭取早日落實(shí)，促進(jìn)重點(diǎn)工程項(xiàng)目早立項(xiàng)、早開工。四是拓寬地方政府利用土地、稅收等資源收入。研究建立重點(diǎn)工程建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制，通過政府規(guī)劃、合理引導(dǎo)，靈活運(yùn)用政府補(bǔ)貼、財(cái)政貼息等多種手段，引導(dǎo)社會(huì)投資，優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)，確保投資者的合法利益得到有效保護(hù)，營造良好的籌資環(huán)境。

2.嚴(yán)格規(guī)定資金支付程序。一是嚴(yán)格按合同規(guī)定支付工程款。對(duì)于工程的進(jìn)度款的支付要嚴(yán)格按照合同執(zhí)行，完成的工程進(jìn)度和批準(zhǔn)的撥款數(shù)額應(yīng)經(jīng)過嚴(yán)格審核后才可以給施工單位付款。重視質(zhì)量保證金，避免發(fā)生提前支付施工款和預(yù)留保證金不夠的情況。二是重點(diǎn)工程項(xiàng)目建設(shè)實(shí)行專款專用。建設(shè)所需費(fèi)用使用獨(dú)立賬戶儲(chǔ)存，付款時(shí)對(duì)合同中涉及事項(xiàng)進(jìn)行審核，確保專款專用。建設(shè)資金直接支付給工程施工方，減少中間撥款環(huán)節(jié)。建議工程建設(shè)費(fèi)用直接轉(zhuǎn)入建設(shè)部門，減少撥款周期，提高建設(shè)費(fèi)用的使用效率。三是進(jìn)一步提高資金管理水平。在對(duì)建設(shè)費(fèi)用進(jìn)行嚴(yán)格控制和規(guī)范資金管理的前提下，財(cái)務(wù)人員應(yīng)全面安排好建設(shè)費(fèi)用供應(yīng)管理，提高建設(shè)費(fèi)用使用率，確保重點(diǎn)工程項(xiàng)目按時(shí)完工。

3.降低重點(diǎn)項(xiàng)目實(shí)際投資。一是完善財(cái)政監(jiān)督制度。財(cái)政部門根據(jù)工程項(xiàng)目特點(diǎn)和開展績效評(píng)價(jià)工作的實(shí)際可操作性，分門別類建立評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系。對(duì)重點(diǎn)工程項(xiàng)目建設(shè)重點(diǎn)相關(guān)工作人員明確責(zé)任，對(duì)工程質(zhì)量、合同執(zhí)行情況等各項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)行全面、科學(xué)的評(píng)估。建立高效的獎(jiǎng)懲制度，促使重點(diǎn)工程項(xiàng)目的管理水平不斷提高。二是把節(jié)儉、必需作為工程建設(shè)的基本原則。對(duì)工程建設(shè)費(fèi)用進(jìn)行詳細(xì)的審核和監(jiān)督，嚴(yán)格控制工程項(xiàng)目的建設(shè)費(fèi)用總額列出每筆建設(shè)費(fèi)用。對(duì)于重大的公益性建設(shè)項(xiàng)目建立起完善的工程建設(shè)管理組織，依據(jù)相關(guān)部門所做預(yù)算，以實(shí)際所需為依據(jù)，嚴(yán)格控制建設(shè)費(fèi)用總額，列入建設(shè)部門每年預(yù)算，達(dá)到規(guī)范建設(shè)經(jīng)費(fèi)的目標(biāo)。三是建立完善重點(diǎn)工程項(xiàng)目建設(shè)管理制度。制定與目前實(shí)際情況相符且執(zhí)行力較強(qiáng)的建設(shè)費(fèi)用控制費(fèi)率，建立建設(shè)費(fèi)用明細(xì)標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)工程項(xiàng)目的特點(diǎn)，選擇專業(yè)人員參與管理。四是提高財(cái)務(wù)管理水平。建立內(nèi)部控制制度，支持財(cái)務(wù)人員實(shí)施內(nèi)部控制，教育職工理解并執(zhí)行內(nèi)部控制。增強(qiáng)建設(shè)單位財(cái)務(wù)人員的使命感，建立完善的重點(diǎn)工程財(cái)務(wù)管理制度，在實(shí)際操作中不斷改進(jìn)。

4.加強(qiáng)項(xiàng)目資金督查力度。一是建立資金使用情況月報(bào)制度。各重點(diǎn)工程責(zé)任單位將上月完成的工程進(jìn)度和資金使用情況及時(shí)報(bào)送有關(guān)部門。二是嚴(yán)格資金使用督查。區(qū)財(cái)政部門每月至少一次對(duì)重點(diǎn)工程資金使用情況進(jìn)行檢查，區(qū)監(jiān)察、審計(jì)部門定期或不定期進(jìn)行監(jiān)督檢查。三是強(qiáng)化責(zé)任追究機(jī)制。對(duì)監(jiān)督檢查后發(fā)現(xiàn)的問題及時(shí)糾正；對(duì)截留、擠占和挪用項(xiàng)目建設(shè)資金、擅自變更投資計(jì)劃和基本建設(shè)支出預(yù)算及其他違法亂紀(jì)行為造成損失的，要追究當(dāng)事人和有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任。對(duì)違反基本建設(shè)程序、擅自改變建設(shè)項(xiàng)目、存在工程質(zhì)量問題、未實(shí)行公開招標(biāo)和政府采購等情形的，暫緩或停止撥付資金，并追究相關(guān)責(zé)任人責(zé)任。

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