農村養老服務供給中的政府責任再探
——以山東省為例

張世青 王文娟 陳岱云

(濟南大學 政治與公共管理學院，山東 濟南 250022;山東凱文科技職業學院，山東 濟南2 50200)

農村養老服務供給中的政府責任再探
——以山東省為例

張世青 王文娟 陳岱云

(濟南大學 政治與公共管理學院，山東 濟南 250022;山東凱文科技職業學院，山東 濟南2 50200)

山東省農村老齡化有如下特點:以中齡老年人為主;老年人口撫養比高于城鎮;一人戶老人家庭比例較高;老年人的生活來源較為單一;不少老年人的健康及自理狀況堪憂。農村養老服務面臨如下困境:政府缺乏對農村養老問題的足夠重視;養老服務體系處于一種殘缺型福利狀態;養老機構無法滿足老年人多元化的需求;較低的社會保障水平難以確保老年人的醫養需要。政府在農村養老服務供給中應承擔如下責任:樹立社會契約型的養老責任;確立政府間的財權事權責任;培育農村養老服務市場發展的責任;完善農村社會保障制度的責任;統籌以省級為方向的城鄉一體化的社會政策責任。

老齡化;農村養老服務;政府責任

一、問題的提出

我們認為，無論是老年人的社會保障制度，抑或國家正在創建的社會養老服務體系，它們均是服務于老年人的養老需求。前者是通過養老保險制度、醫療保險制度、低保制度等向老年人提供資金、醫療方面的保障;后者是借助家庭、養老機構、社區等為老年人提供養老服務。鑒于此，本文把養老服務的外延界定為社會保障制度和社會養老服務體系。針對養老服務發展中各方責任問題，有學者借鑒西方的福利主義多元理論，提出“政府應需擔負主體責任……履行社會福利服務提供者和監管者的角色。在此基礎上，大力推動社會福利社會化，加強公民責任，鼓勵民間力量和社會資本進入公共服務領域，共同參與，滿足社會多種需求。”①于戈、劉曉梅:《論我國養老服務業的發展》，《甘肅社會科學》2011年第5期。檢索文獻可知，這也是當前學界的主流觀點。如有學者主張依照福利多元主義理論推動居家養老服務建設。②董春曉:《福利多元視角下的中國居家養老服務》，《中共中央黨校學報》2011年第4期。更有人主張，要降低家庭在養老方面的經濟社會負擔，政府擔負有限的養老責任，而“市場將主要承擔養老服務的成本和風險”。③孫中鋒等:《城鎮化進程中農村養老供給現狀及困境分析》，《老齡科學研究》2014年第3期。這種觀點也受到了官方推崇并在政策層面加以推行。

應當指出，運用福利多元主義理論指導中國養老服務的實踐，存在著如下問題:一是忽略了該理論產生的社會背景。西方福利國家出現財政危機后，為強化個人、家庭及社會的責任而提出了福利多元主義。這一問題在中國并不存在，尤其在廣大農村地區，包括養老服務在內的社會福利資源還非常欠缺，政府的福利責任反而更應提升。二是如果一直強調福利多元主義，在政府權責仍不對等的今天，有可能出現政府搭社會、家庭“便車”的現象，甚或出現雖然養老責任主體很多，但誰又都不承擔養老責任的情形，最終造成老無可依的困境。更重要的是，子女雖有贍養父母的義務，但國家更有義務保障公民老有所養的權利。基于此，我們以山東省為例，探討在農村養老服務供給過程中，政府應當承擔哪些具體責任。

二、山東省農村人口老齡化現狀

(一)農村老齡化程度嚴重，以中齡老年人為主

六普數據顯示，山東省常住人口9579．27萬，①該數據以及本文中的出現的山東省人口數據均源于山東省六普數據。位居全國第二。60歲及以上的老年人口為1413．05萬，占全省總人口的14．75%，高出全國1．5個百分點。其中農村老年人口達824．02萬，農村老齡化水平為8．60%，并占全省老年人口的58．31%，顯然農村老齡化程度尤為嚴重。以各年齡組占老年人口的比例來考察農村老年人口年齡結構狀況，得知低齡組(65—69歲)、中齡組(70—79歲)和高齡組(80歲及以上)分別為: 32．60%、47．14%、20．26%。可見，農村中齡組老人所占比例最高，再加上高齡組老年人，這部分群體的養老問題將更為突出。

(二)農村老年人口撫養比高于城鎮

老年人口撫養比是從經濟學的角度反映人口老化社會后果的指標之一，意指被撫養老年人口(60歲以上人口)與勞動年齡人口(15—60歲人口)之比。通過計算可知，目前山東省老年人口撫養比為21．22%，其中農村老年人口撫養比為25．82%，城鎮為15．39%。農村老年人口撫養比高于城鎮10．43個百分點，高于省平均水平4．60個百分點。數據也顯示，山東省17個地市的農村老年撫養比均高于所屬市的老年撫養比，如威海市農村老年撫養比高于全市14．28個百分點，濟寧市農村老年人撫養比高于全市2．26個百分點。

(三)農村一人戶老人家庭比例較高

一人戶老人家庭是指一戶只有一個老人的家庭結構。統計表明，目前山東省有一個60歲及以上老年人的戶數共有513．35萬戶，其中單身老人戶有179．18萬戶，占老年人口的比例為12．68%。全省農村一人戶老人家庭總戶為1116237戶，約占全省單身老人戶的62．30%。可見，農村獨身老年人的比例也遠高于城鎮。隨著城市化的推進，農村人口又將大量流向城市，一人戶、兩人戶的老人家庭也將持續增多。

(四)農村老年人的生活來源較為單一

六普長表數據統計了山東省826691名60歲以上的農村老年人口。結果顯示，農村老年人的生活來源主要有勞動收入和家庭成員供養，分別為391380人和373484人。就勞動收入看，60—69歲老年人從事勞動生產的人數達319118人，70—79歲達66856人。從家庭成員供養看，70—79歲老年人靠家庭供養者為169008人，占該年齡段老年人的64．84%;80—89歲者為86866人，占該年齡段老年人的84．92%。通過離退休養老金、低保金等社會保障制度獲得生活來源的人數較少，分別有:27816人和19949人;靠財產性收入的老年人僅有802人。顯然，那些沒有穩定的生活來源的老年人，將難以實現“老有所養、老有所樂”的生活愿景。

(五)不少老年人的健康及自理狀況堪憂

六普長表數據顯示，健康和基本健康的農村老年人占83．04%;不健康但生活自理和生活不能自理者占據了16．96%。從眼前看，后者更需要專業的生活照料和醫療服務。需要強調的是，60歲及以上的農村老年人口中，生活不能自理者當中，有20225人是靠家庭其他成員供養、1685人靠低保金、667人靠離退休養老金，還有291人靠勞動收入。這一數據說明，農村中幾乎最為弱勢這部分的老年群體并未獲得普惠型社會福利制度的保障。

三、農村養老服務供給過程中面臨的多重困境

世界衛生組織于1987年提出了健康老齡化理論。“健康老齡化是指老年人在晚年保持軀體、心理和社會功能的健康狀態，將疾病和生活不能自理的時間推遲到生命的最后階段。”②佟新:《人口社會學》，北京大學出版社2006年版，第165頁。據此理念，老年人若要擁有健康老齡化，國家、社會、家庭必須提供相應的養老服務。然而在養老資源極為薄弱的農村地區，實現健康老齡化的目標還有很長一段距離。

(一)政府缺乏對農村養老問題的足夠重視，致使農村養老事業發展遲緩

如上所述，山東省農村老年人口基數更為龐大，老齡化程度也更為嚴重，加之農村經濟社會發展水平一直低于城市，因此，農村老年人的養老問題更應成為社會政策議程。吊詭的是，農村的養老事業并沒有引起政府的足夠重視。例如在養老服務政策的制定方面，自2011年12月國務院出臺《社會養老服務體系建設規劃(2011—2015年)》后，2012年6月，山東省就出臺了《山東省社會養老服務體系建設規劃(2011—2015年)》，又于2012年12月出臺了《關于加快社會養老服務體系建設的意見》，此后山東省17個地市相繼出臺了本市的養老服務體系建設規劃和意見。通覽山東省制定的《規劃》和《意見》會發現，對居家養老、社區養老、機構養老的界定以及政策發展措施均是以城市為藍本，對農村如何發展社會養老服務體系則著墨甚少。這也表明，對農村老年人的老齡化狀況、養老狀況以及養老服務體系如何建設缺乏細致研究。直到2013年8月15日，山東省才出臺了《關于加快推進農村幸福院建設的意見》。

這種“重(先)城市養老、輕(后)農村養老”的反常現象造成的后果則是:本來養老資源已很薄弱的農村，在國家大力發展社會養老服務體系的當下，農村養老問題又可能再被邊緣化，造成農村養老事業發展的嚴重遲滯。對濟南市鄉鎮政府的調查結果顯示，當前往往只有1—2名民政干部負責全鄉鎮的民政和社會保障工作，服務對象則有好幾萬農村居民。顯然，人力、物力匱乏的基層政府根本無力為老年人提供高質量的養老服務。

(二)農村養老服務體系仍處于一種殘缺型福利狀態

20世紀60年代，美國學者威倫斯基和萊博克斯根據國家在福利供給中的職能，將社會福利制度分為“補缺型”與“制度型”兩種體制。①Wilensky，H．I．，＆Lebeaux，C．N．，1965．Industrial society and social welfare．New York:Free Press．其中，補缺型福利體制是以家庭和市場為主、國家為輔來滿足個人的福利需要，只有當家庭和市場無力提供福利資源后，國家才施以有組織的供給;制度型福利體制是在市場之外，國家按照需要的原則，向全體人民提供普惠性的服務。依據這種福利制度體制來檢視山東省農村社會養老服務體系(居家養老、社區養老、機構養老)的發展現狀，可以發現這三種養老方式仍處于一種殘缺型狀態。

一是社區居家養老服務剛剛起步。一方面，深受儒家文化浸潤的山東，家庭養老觀念非常濃厚，農村老年人的養老問題也主要由家庭成員負責;另一方面，由于政府優先發展了城市社區居家養老服務，導致農村居家養老服務被忽視。當前城市社區的居家養老服務主要是由政府采取購買服務的方式進行，費用一般列入政府財政預算，而對如何開展農村居家養老服務還很少涉及，更沒有專門的財政預算。濟南市老齡辦2014年的調研結果顯示，87%以上的農村老年人的日常生活照料主要由其家庭成員承擔，96%以上的老年人生病住院時醫療照料由家庭成員承擔，其中由子女照護的占59%。②鞠正江:《關于進一步完善我市農村養老服務體系的建議》，濟南市政協推進城鄉養老保障服務體系建設專題議政會發言材料，2014年9月19日。顯然，農村由家庭養老走向居民間的互助養老還很遙遠。

二是農村幸福院數量少、入住老年人少。據統計，截至2014年8月，山東省建成和在建農村幸福院3333個，其中，投入使用的1917個;在建的1416個;幸福院建設投資總額280493萬元，平均每個幸福院投資84萬元;全省幸福院擁有床位109353張，平均每個幸福院有床位33張;幸福院服務老年人349637人，平均每個幸福院服務老年人105名。由此可見，無論是農村幸福院總量，還是入住的老年人口數量，遠遠無法與全省800多萬農村老年人口形成合理比例。據調查，目前濟南市共有177個行政村興建了幸福院，僅占行政村總數的3．89%，而且這些幸福院主要分布在集體經濟較為發達的村莊。因此，農村幸福院遠未實現普惠型的制度目標。

三是以敬老院、老年公寓為形式的養老機構惠及的老年人甚少。根據《農村五保工作條例》的規定，敬老院主要向“三無”老人、殘疾人和未滿16周歲的村民開放。然而鄉鎮敬老院五保老人的入住率并不高。以濟南市為例，目前濟南市共有78家鄉鎮敬老院，集中供養的五保老人僅有4361人，占五保老人的55．62%，床位利用率僅為38．09%。③鞠正江:《關于進一步完善我市農村養老服務體系的建議》，濟南市政協推進城鄉養老保障服務體系建設專題議政會發言材料，2014年9月19日。另外，一些地方政府困于財政壓力，將五保老人轉為低保對象，從而減輕財政負擔。例如濟南市2014年集中供養的五保標準為5300元，而低保標準為3000元，兩者存在著2300元的差額。此也消解了地方政府集中供養五保老人的積極性。

四是較高的建設成本致使農村養老公寓發展遲緩。當前各級政府通過創設優惠的土地政策、資金補貼政策等積極動員民間資本投資興建農村養老機構，但是民間資本的投入熱情并不積極。這與養老資源的投入和養老收入回報緊密相關。據山東東營調查隊的研究，建成一個擁有100張床位的農村養老機構，需要投資800萬元，山東省財政一次性補貼每張床位為4500—6500元，100張床位至多補貼65萬元，此與800萬元的總投資有非常大的差距。顯然，從收回成本到實現盈利需要一個漫長的過程。如果沒有來自政府及社會的持續資助，農村老年公寓將在曲折中緩慢前行甚至無力運營。

(三)農村養老服務機構無法滿足老年人多元化的需求

山東省農村的養老機構，主要包括敬老院、老年公寓和幸福院三種形式。其中，敬老院主要集中供養五保老人，部分面向傷殘群體和“三無”人員。據我們的調查，敬老院主要負責老年人的吃住問題，很少甚至沒有醫療衛生、精神慰藉、休閑娛樂等方面的服務供給。例如，在魯西南某敬老院，五保老人每天的伙食標準為1．2元，平常只有一名做飯的工作人員，沒有醫護人員，沒有志愿者，老人的主要活動就是曬太陽、逛大街。

關于農村老年公寓，主要有兩種形式。一是由村集體興辦的、具有公益性質的老年公寓。它的服務對象一般是本村60歲以上的老年人，多是免費入住。受制于人力、財力，入住老年公寓的老年人也是自娛自樂。二是針對具有一定經濟收入水平的老年人開設的民辦養老機構，它們的服務水平一般比較專業，養老設施健全，但收費標準較高，此也限制了絕大部分農村老年人的入住。

關于農村幸福院，盡管山東省農村幸福院的資金來源有村集體經濟、福利彩票、地方財政、社會捐贈和個人繳費等多種形式，但是并沒有形成一個制度化的資金來源渠道。另外，大多數幸福院的工作人員主要由本村村民組成，他們主要提供做飯和簡單的護理照看工作，根本無能力提供心理疏導、文化娛樂、保健養生等方面的服務。需要說明的是，除了養護型的農村幸福院由專職人員管理服務外，很多農村社區老年人日間照料中心或老年人活動中心又面臨著無人管理的現象，長此以往，日間照料中心或將出現“空殼化”的風險。

(四)較低的社會保障水平難以確保老年人的醫養需求

一是養老保險水平極低，難以保障農村老年人的可持續生計。2009年山東省全面試點了新型農村養老保險制度，2013年出臺了《關于建立居民基本養老保險制度的實施意見》，該《意見》推進了新農保和城鎮居民社會養老保險兩項制度的整合。盡管城鄉實行了統一的居民養老保險制度，但是養老保險水平依然處于低位運行狀態。2009年至2014年，山東省農村居民的養老金水平每人每月分別為:55元、55元、60元、65元和70元。如果老年人沒有其他的收入來源，如此之低的養老金水平能否滿足他們的吃飯問題還成疑問。

二是醫療保險統籌層次低、醫療救助的對象少。先看醫療保險制度。2014年，山東省實行了城鄉居民基本醫療保險制度，2015年要基本實現醫療保險市級統籌的目標。公允而言，城鄉居民醫療保險制度是邁向公正社會政策的重要一步。但是市級的醫療統籌層次，一是不利于城市間醫保的自由流動以及醫療保險水平的統一;另外對進入異地城市養老的老年人來說，會對他們的門診、住院報銷帶來諸多不便。再看醫療救助制度。《山東省城鄉醫療救助辦法》的規定，農村醫療救助的對象有五保供養對象、低保對象以及政府認定的因病造成嚴重貧困者，而那些身患慢性疾病或失能的老年人則無法享受到醫療救助。民政部數據顯示，2013年10月，山東省農村醫療救助人次為124638，直接醫療救助支出為21801．1萬元，資助參加新農合的資金為4310．1萬元。①http://www．mca．gov．cn/article/zwgk/tjsj/。由此看到，農村醫療救助不僅救助的人次較少，且救助水平偏低。

三是農村低保水平基數低且增長緩慢。自2007年山東省全面實施農村低保制度至今，低保水平雖然每年都在遞增，但低保金仍然很少。山東省民政廳公布的數據顯示，2008年至2013年，山東省農村低保平均標準(元/年)分別為:1058、1195、1431、1693、2214和2510。②http://www．sdmz．gov．cn/shjzc/channels/ch00058/。2008年每月的低保金還不到百元，2010年才超過100元，2013年剛超過200元。毋庸置疑，在物價消費指數持續走高的當下，此等低保水平根本無法保障老年人過上有質量的生活。

四是農村五保標準偏低。五保戶作為傳統的社會救濟對象，對其的救助方式分為集中供養和分散供養，救助內容為:吃、穿、住、醫、葬(孤兒保教)。數據顯示，山東省2012年集中供養和分散供養的標準(元/年)為:3951、2644，2013年的標準(元/年)為:4900、3306。③http://www．sdmz．gov．cn/shjzc/channels/ch00058/。2013年集中供養的標準每月剛超過400元。顯然，這些救濟資金無法保障五保老人能享有適當的生活水準。

四、農村養老服務供給中的政府責任

鑒于農村養老服務在供給過程中存在著上述嚴重問題，我們認為，農村養老的解決，除了地方政府“要振興適合當地發展需求的地域產業”①劉燦:《當代中國農村養老與地域差異》，《山東社會科學》2010年第3期。以獲得充分的養老資源外，不同層級的政府還必須承擔與之相應的養老責任。在政府首先盡責的基礎上，再動員家庭、民間資本、社會力量的積極介入。

(一)政府要樹立社會契約型的養老責任

一如所知，我國傳統社會的養老主體是以血緣關系的子女或宗親為主，政府很少承擔老百姓的養老問題。即使在計劃時期，我國政府也僅僅承擔農村五保老人的養老問題，農村其他群體的養老則游離于養老保障制度之外。改革開放后，我國一再強調公民年老時有從國家那里獲得照顧的義務;并通過《老年人權益保障法》、《城鄉居民養老保險制度》等法律法規細化了國家的具體養老責任，國家再通過民政部門、社保部門、衛生部門等政府機構擔負起老年人的養老需求。這實質上是國家與公民訂立的一種養老契約。因之，各級政府必須樹立契約型養老責任的執政理念，唯有如此，國家才能承擔主要的養老責任，才能加大對城鄉養老資源的投入力度。

實言之，踐行契約型的養老責任也是政府獲得合法性的重要基礎之一。當下，政府一再呼吁并積極動員家庭、社區、社會組織、企業等多方力量，協同解決養老難題的理念和行為無可厚非，但是政府的養老責任絕不能推脫，尤其是農村的社會養老服務體系正在起步，且農村社會保障制度并不完善的背景下，政府的責任反而更應強化。換言之，農村養老服務的發展既需要社會資本的介入，更亟需政府的政策支持、人力支持和資金支持。

(二)確立政府間的財權事權責任，并強化中央政府的財權責任

眾所周知，地方政府不僅要承擔老年人的養老工作，還要負責當地的低保、養老保險、醫療保險、社會救助等事務。囿于地方政府有限的財權，在社會保障事務領域就存在著雖有政策規定但難以落實的困境。另外，通常而言，只有地方政府完成了國家或省政府的制度規定，才有資格獲得相應的資助資金。山東省規定，對符合建設標準的農村幸福院，中央和省級福彩公益金資助6萬元。市、縣兩級財政部門是將農村幸福院建設和運營補助資金列入預算，而福彩公益資金在性質上屬于社會集資性質，并非來自政府財政。可以預見，中央政府對農村幸福院發展的調控力度方面將存在很大局限。

為扭轉財權事權的不對等狀態，就需要確立各級政府間的財權事權責任，并強化中央政府對全國各地養老服務的資金扶持力度。中央政府在2013年至2015年期間，安排中央專項彩票公益金30億元支持農村幸福院建設，這筆資金主要用于補助各地農村幸福院設施的修繕工作和購置設備用品。每個申報的農村幸福院項目可得到3萬元資助。②http://news．xinhuanet．com/fortune/2013-11/12/c_118113393．htm。中央財政三年大約補助全國10萬個農村幸福院建設。截至2013年末，全國共有265萬個自然村53．72萬個行政村。顯然中央的專項資金并不帶有普惠性質，而帶有為完成社會養老服務體系的發展目標而做的短期計劃的色彩。

根據對山東省濟南、德州、濰坊等地的調查測算，一個符合政府標準的農村幸福院的日常運營資金水平每年在5萬元左右。理論上而言，中央及省政府補助的6萬元資金能夠維持幸福院的日常運轉，但是補助金用完之后，幸福院的資金來源靠什么?經濟條件好的村莊可依靠村集體的投入，但對于發展落后的村莊，靠集體投入、個人繳費顯然不具備相應的財力。因此，農村幸福院的生存和發展，還必須依靠省級政府及中央政府的持續投入，尤其要加強對經濟落后地區的資金和政策的扶持力度。

(三)培育農村養老服務市場發展的責任

古典經濟學理論認為，市場是資源高效配置的最佳手段，但是市場交易行為并不會憑空出現，它需要賣方和買方同時存在，且市場主體在公平競爭的情況下才能發生。易言之，只有潛在的或真實的養老服務市場出現之后，趨利性的民間資本才有進入這個行業的可能。因此，培育農村養老服務市場就非常必要。

首先，政府要確保農村老年人有選擇民辦養老機構的經濟能力。與去商品化程度較高的公辦養老機構相比，民辦養老機構多是盈利性的市場組織，它的收費標準和服務水平一般也比較高。然而，由于農村老年人生活來源主要靠勞動收入和子女供養，他們很難有財力進入民辦養老機構。為改變此種情況，政府可采取直接資助老年人或提高農村養老保險水平、低保水平的方式，使老年人具有支付民辦機構養老費用的能力。

其次，創新農村養老機構的經營與管理方式，逐步引入市場機制。當下山東省公辦養老機構在經營與管理上行政化色彩濃厚，致使養老機構管理效率低下和服務水平不高。因此，引入市場機制，放開搞活養老機構就很有必要。例如，政府可承擔養老機構的基礎設施建設，然后簽訂合約委托民間資本經營管理;政府還可向民辦養老機構購買居家養老服務、日間照料服務等;三是選擇敬老院作為試點工作，讓渡一部分所有權歸民間資本所有，經營權完全交由民間資本負責，以擴大養老服務對象。

再次，政府要創建公平競爭的養老市場環境。當前一些地方政府投資興建了許多高檔的養老機構，它主要面向能夠自理的老年人、退休的公職人員和私營業主等。這種行為既偏離了公辦養老機構優先保障弱勢老年人的福利原則，也無助于公平競爭的養老市場的營造。一如所知，民間資本投資養老市場，需要大量的人力、物力和財力。如果政府對養老資源的分配仍然偏重公辦養老機構，那么民間資本進入養老市場的阻力亦會更大。實言之，發展農村養老服務市場不僅需要有公平競爭的市場環境，在現階段還應當建立面向民間資本的特殊扶持機制，例如在土地、稅收、信貸等方面的持續優惠政策。

(四)完善農村社會保障制度的責任

如上所述，不完善的農村社會保障制度嚴重地影響著老年人的生活質量和養老選擇，因此政府亟需對此加以革新。一是提高農村基礎養老金水平。山東省農村基礎養老金每年基本是以5元遞增，2014年才達到70元。經濟發展水平較高的東部地區的基礎養老金水平一般高于全省平均水平，如青島110元、東營120元、煙臺芝罘區110元等。盡管東部地區的農村基礎養老金較高，但是如果老年人沒有其他收入來源，也很難實現自我養老。因此，大幅度提高農村的基礎養老金水平是發展所趨。

二是提升農村低保水平和五保救助標準。低保和五保的救助對象一般是社會中的絕對貧困群體，為使其免于貧困陷阱，提高其救助水平就非常必要。研究表明，農村的低保水平和五保標準并沒有體現出與當地經濟社會發展水平相一致的制度規定性，還是一種典型的生存型社會政策。根據社會政策的發展規律，隨著經濟社會的進步，生存型的社會政策應當轉向發展型社會政策。

三是擴大社會救助的范圍。低保對象的確定通常依據地方的貧困線，這就容易導致處于貧困線邊緣的群體被排斥在外。醫療救助對象的確定一般又以是否為低保對象為依據展開救助，這也致其他的老年貧困者被排斥在醫療救助之外。因之，社會救助的對象擴展至位于貧困線邊緣的老年人以及失能老年人等群體。

四是擴展農村敬老院的功能，由特惠轉向普惠。長期以來，敬老院的供養對象以五保老人為主，并很少向其他弱勢老年人開放。另一方面，不少敬老院又存在著入住率不高、床位等資源閑置的問題。基于此，敬老院可擴展集中供養的人群，適當惠及失能老年人、生活不能自理的老年人以及空巢老年人等群體。與此同時，敬老院的醫養質量、服務管理水平還必須大幅改善。

(五)統籌以省級為方向的城鄉一體化的社會政策責任

完善農村社會保障制度有助于就地解決農村的養老服務問題，這也帶有限制農村老年人異地養老的意涵。在全國統一的社會政策體系難以達致的情勢下，山東省可率先實行省級統籌的城鄉一體化的社會政策。此中原因，一是為破解城鄉二元社會結構體制下，長期對農村民生事業的不公正現象。我國長期存在的優先發展城市民生的政策導向，顯然不利于農村老年人的制度化保障。建立以省域公民身份為特征的社會政策，就要求加大對農村養老資源的支持力度。

二是順應農村老年人向城鎮轉移的需要。農村大量留守老人的精神慰藉、生活照顧全靠日間照料中心、老年公寓是無法滿足的，進入子女所在的城市養老將是潮流所趨。然而當前不少社會政策(如居家養老政策、社區養老政策等)仍是以戶籍身份為要件來判斷老年人是否有享受資格。這實際上不利于全社會養老問題的解決。這就要求城市管理者在制定社會政策時，要考慮社會政策的開放性和包容性。

三是解決養老資源的地域分配不均衡現象。養老服務體系建設較好的農村，一般都是所在市縣的經濟發展水平較高，且集體經濟較為發達的地區，它們也更有機會獲得中央及省政府的資金支持和政策支持。對于經濟發展較為落后的地區，如果投資興建的農村幸福院、敬老院等不符合省政府的文件規定，也就無法獲得上級政府的支持，這又將加劇落后地區的養老弱勢地位。因此，實現省級統籌的社會政策就是要規避養老領域的“馬太效應”現象。

(責任編輯:陸影)

D630

A

1003-4145［2015］03-0093-06

2014-11-20

張世青，男，濟南大學政治與公共管理學院講師，山東大學哲學與社會發展學院博士研究生。王文娟，女，山東凱文科技職業學院人事處講師。陳岱云，女，濟南大學政治與公共管理學院教授，山東大學博士生合作導師。

本文系山東省軟科學基金項目“老齡化背景下山東社會養老服務體系建設研究”(項目編號:2014RZB01001)的階段性成果。