環境影響評價中公眾參與的問題及解決措施

勝 杰

（遼源市環境保護局，吉林 遼源136200）

1 環評公眾參與存在的問題

（1）公眾參與環境保護意識不強。世界各國的環保實踐表明，環境保護的根本在于環境保護的全民參與，其表現形式主要是民間環保組織和環保活動的開展，而基礎主要是公眾環境意識的提高。但是，我國由于受計劃經濟時代的影響，公眾環保意識差，在環境保護方面只依賴政府，沒有環境保護的社會責任感和主體意識。據中國環境文化促進會和北京師范大學社會發展與公共政策研究所在2007年開展的調查顯示，被訪者環保意識的平均得分為42.06分，環保知識的平均得分為38.47分。這些調查數據表明公眾對環境問題的認識水平低，意識差。

（2）公眾參與的法律法規不健全。目前，我國環境法中的公眾參與法規體系不健全，主要表現在幾方面：公眾參與環境保護的知情權、參與決策權和司法救濟權等在法律中不明確，還缺乏公眾參與的形式、程序、途徑、內容。此外，由于妨礙公眾參與環境保護的制裁措施不明確，導致了一些環境違法行為不能有效地執行。

（3）環境保護宣傳不夠。公眾通過政府環保宣傳了解環保知識的比例很低，僅為24.03%。調查數據顯示表明政府在環保宣傳上還是力度不夠，不夠深入，還有很大的宣傳空間。

（4）環境信息公開制度不全面。公眾參與權實現的前提就是公眾有知情權。而環境保護是一項技術性很強的綜合管理活動，公眾是否知情，主要取決于政府部門和排污企業是否主動地公開環境信息。環境信息的公開制度就是公眾知情權的保障。而我國環境信息公開工作才剛剛開始，制度在實施過程中難免存在一些漏洞或問題：一是政府和企業公開環境信息的積極性、主動性不高，考慮公眾掌握過多環保信息會對自己施加壓力。二是《環境信息公開辦法（試行）》對環境信息公開的規定不具體，不便于實施；三是環境信息公開的范圍有限。這些問題都給公眾獲取環境信息帶來了一些障礙。

（5）環境公益訴訟滯后。環境問題的一大特點就是涉及面廣、范圍大，影響大，并且涉及多數人、多方面的利益。目前我國對環境公共利益的保護法律還沒有建立，也沒有相應的訴訟渠道來解決，從而影響環境公益保護的解決。公眾對于環境保護公益訴訟的要求不是沒有，恰恰是法律沒有提供相應的訴訟機制,使得公眾無法提起訴訟。

2 界定“公眾”主體提高“參與”意識

（1）界定公眾參與的主體范圍。在國際慣例中，對于公眾范圍的界定就是以“受到直接影響”和“存在利害關系”為標準。公眾參與應該讓直接受影響的人群及團體的公共代表參加，也可包括部門機構、私營企業代表、地方官員等，特別是要利用環保社會團體的力量來發揮其積極的作用。公眾參與人數越多，信息越準確，越全面；公眾參與的類別越多，素質越高，信息也就越準確，越全面。

（2）強化公眾參與的意識。提高公眾環境保護意識，就要加大社會公眾監督的力度，并且在環評中就要讓公眾參與進來，群策群力，從而有效地推動環境問題的解決。政府部門可從環保宣傳、信息公開等方面加強公眾的環保參與意識，具體做法有如下幾方面：一是政府大力開展環境保護知識的普及和教育，引導公眾有主公翁意識，自覺遵守環境保護法律法規；二是相關管理部門要把環保信息公開做到及時、準確、全面，這樣增加公眾對環境工作的信心。三是政府鼓勵和信任民間環保組織，并從政策和資金上加大支持，便于工作，從而提高公眾環保參與意識。

3 調整公眾參與的程序和方式

（1）完善公眾參與的程序。借鑒美國、日本等國家的立法經驗，環境影響評價程序可分為項目審查、范圍界定、編制環境影響報告書草案、草案審查、編制環境影響報告書以及評價后的跟蹤與監督等程序。而我國的環境影響評價程序僅僅是對需要編制環境影響報告書程序作了具體規定，而對編寫環境影響報告書、報告表及登記表的程序沒有詳細規定。換而言之，后者情況公眾根本沒有參與程序的機會。另外，在環境影響評價程序中，由于缺少項目審查和范圍界定程序的相關規定，公眾也無法參與進來。鑒于此，我國在范圍界定、建設項目的初審、專項規劃、環境影響報告書的制作、環境影響報告書的審批接中就應該接受公眾的參與、決策。參與的形式就是通過新聞媒體了解建設項目的情況，也可通過公眾聽證會，聽取公眾的意見。

（2）保障公眾的知情權。知情權是公眾參與建設項目的前提，也就是說，只有公眾對建設項目有所了解，才能很好地行使公眾參與權。因此，信息公開的程度影響著公眾參與的程度。如滬杭磁懸浮聯絡線工程，上海市有關政府部門只公布了環評報告的簡本，關鍵信息缺乏，引起了公眾的不滿。在實際環評中，建設單位、環評機構、政府部門都負有信息公開的義務，在信息公開時應當及時、真實、全面，同時又方便公眾獲取，從而有力地保障公眾的知情權。

（3）調整建設項目公眾參與介入的時間。在環評程序中，公眾介入建設項目時時間越早，對其影響也越大。在項目的可行性研究階段、項目的設計階段、環境影響報告書大階段、報告書草案階段時均可介入，只不過每個階段公眾參與時表達出不同階段的內容意見，公眾參與形式可根據項目特點、環境特征，針對要求，選擇不同的公參與方式。如民意調查、座談會、聽證會、記者會邀請意見、回答公眾提問、發信邀請意見、全民表決、公告等多種形式。形式越來，征求意見越廣，介入越早，參與越深。

4 結語

公眾參與在環境影響評價中有著不可替代的作用，這一點在實踐中也得到證明。公眾參與不僅可以促使建設單位、環評單位規范自己的行為，還可以監督政府環境的執法力度，從而更好地保護環境。為此，我們要借鑒國內外公眾參與的經驗與教訓，不斷完善我國公眾參與環保機制，從而使環境影響評價更有針對性，有效性，符合性、長遠性等，這樣更好促進經濟、環境、社會的良好發展、和諧發展。

［1］余林康.公眾參與在環境影響評價中的應用與探討［J］.化學工程與裝備，2010，（4）.

［2］張曉文.我國公眾參與環境保護法律制度探析［J］.河北法學，2007，25（7）.