論政府隱性違法導致群體性民事糾紛的救濟——以“濱海花園小區”配套費退費糾紛為例

趙性雨 陳慶龍 石汝燕

(濟陽縣人民檢察院，山東 濟陽251400)

引例:山東省某市“濱海花園小區”業主追討配套費維權行動至今未果。2009年底至2010年6月，葛平福、劉建磊、王玉東等數十人分別購買了房地產開發商開發的“濱海花園小區”的商品房。在商品房銷售過程中，開發商在《商品房買賣合同書》約定了總房價以外，通過《補充協議》的方式另行按平方數收取了該小區業主價款不等的暖氣配套費、燃氣配套費等費用。

據《某市人民政府關于調整城市基礎設施配套費標準并加強征收使用管理的通知》(某市政發〔2007〕49號文件)(以下簡稱“某市政發〔2007〕49號文件”)規定，開發商在房屋總價以外單獨收取燃氣、暖氣配套費的行為屬于違規行為。在當地社會輿論和其他新建項目小區業主強烈要求下，2012年某市政府根據上述政府文件精神，要求相關主管部門聯合開展全市范圍的違規收取配套費清退行動。在此期間，某市物價局、財政局、住房和城鄉建設局先后制定了《關于配套費有關問題的說明》(以下簡稱《說明》)和《關于商品房“配套費”有關問題的解釋》(某市價費函〔2011〕2號)(以下簡稱《解釋》)。在此次行動中，某市轄區、縣的多個違規收取業主商品房配套費的開發商在市政府組織的清退行動中都一一清退了違規收取的業務配套費款項。

按照某市政府文件規定，房地產開發商經營的“濱海花園小區”所收取的燃氣、暖氣配套費用也在清退之列，開發商及其負責人曾在2011年12月發布《公示》，召集業主協商退款并與部分業主簽訂了《退款協議》，但是之后開發商又以其收取的配套費符合某市政府文件規定、符合某市住房和城鄉建設局會議決定為由拒絕退費，因而引發了該小區業主與開發商群體性的民事糾紛。該小區業主為維護自身合法權益，自發組織到市政府上訪，結果是部分上訪者受到治安懲罰;部分業主到某市有管轄權的法院提起民事訴訟，請求法院判令開發商按補充協議和退款協議退還配套費，當地法院告知此類糾紛不屬于法院受理范圍;部分業主到市中級人民法院提起行政訴訟，請求確認《說明》和《解釋》的法律效力，中級人民法院告知對《說明》和《解釋》法律效力的認定亦不屬于行政訴訟案件立案范圍;部分業主撥打12345市長熱線求助，最終也未能進行解決和處理。

筆者通過調研發現，引發上述群體性民事糾紛的根源在于某市住房和城鄉建設局在清退行動中制定的《說明》以及某市物價局、財政局制定的《解釋》。這反映了本文探討的政府隱性違法的問題。

一、政府隱性違法的概念、內涵和特點

政府隱性違法即政府部門通過隱蔽的方式進行違法、違規行為，進而讓違法行為直接、間接受害當事人無法通過現有司法機制進行維權。政府隱性違法其實就是政府為了規避責任追究機制、變相違法的行為。其內涵可以涵蓋除具體行政違法行為和抽象行政違法行為以外的其他所有政府違法行為。筆者認為，上述所述《說明》和《解釋》對于如何界定“配套費”是否已經列入總房價的說明嚴重違反了某市政發〔2007〕49號文件的主旨和精神。該文件作為某市住房和城鄉建設局、物價局、財政局的內部文件，當然不具有政府規章的效力，不能界定為政府抽象行政行為，但是其內容卻成為開發商拒絕清退業主配套費的正當理由。濱海花園小區業主的維權之路到處碰壁，某市政府部門的隱性違法成為開發商名正言順的擋箭牌。

政府隱性違法的特點有三個:1．政府隱性違法是一種介于具體行政行為和抽象行政行為之間的中間行為。在本文探討的案例中，某市政府相關部門沒有以規章文件的形式制定行政規章，而是以制定內部文件的方式制定《說明》或《解釋》，變相插手開發商經營事務。2．政府隱性違法往往變更上級行政部門制定的規章文件，通過概念偷換或者規避手段來規避現有機制的追究。本文引例案件中，開發商在《商品房買賣合同書》中約定的房屋總價非常明確，單價和總價都是白紙黑字，在某市住房和城鄉建設局、物價局、財政局制定的《解釋》和《說明》面前卻毫無意義。3．政府隱性違法往往涉及到多個政府部門，進而干涉司法系統。

二、政府隱性違法在“濱海花園小區”群體性民事糾紛中的表現

《說明》和《解釋》違反上級政府行政規章，法律效力不確定。某市政發〔2007〕49號文件規定，“供熱、燃氣配套費征收使用辦法仍按某市政發〔1995〕34號文件及某市價綜字〔1994〕26號文件規定執行，新建項目的供熱、燃氣配套費計入房價，任何部門和單位不得向業主收取”。某市物價局、財政局《關于執行某市政發〔2007〕49號文件有關問題的說明》(某市價費函［2011］1號)規定，對某市政發〔2007〕49號文中的“新建項目”做進一步明確，即“新建項目”是指在收取城市基礎設施配套費中，建設單位在2007年8月7日(含8月7日)后取得《建設工程規劃許可證》的項目。

某市物價局、住房和城鄉建設局關于“配套費”計入總房價的確認問題在《解釋》中規定:(一)房地產開發企業向業主開具的總房價發票中已含“配套費”的，視為“配套費”已計入總房價。(二)同一開發項目，房地產開發企業已經對部分業主開具了總房價發票，且“配套費”已計入總房價的，視為“配套費”計入總房價，該項目后期開發的部分，開發企業向業主開具總房價發票時應該將“配套費”按規定計入總房價，那么該項目“配套費”視為計入總房價。(三)同一開發項目，房地產開發企業已經向部分業主開具了總房價發票，但“配套費”未計入總房價而單獨收取的，視為價外收取“配套費”，該項目后期開發的部分已收取的“配套費”視為價外收取“配套費”。

關于商品房“配套費”已計入房價，住房和城鄉建設局在《說明》中規定:①房地產開發企業向業主開具的總房價發票中已含“配套費”的，視為“配套費”已計入總房價。同一項目的開發企業，已向業主全部開具房價發票，且“配套費”包含在總房價中的，視為配套費已計入總房價，即執行了某市政發〔2007〕49號文件規定。②同一開發項目，房地產開發企業已經對部分業主開具了總房價發票，且“配套費”已計入總房價的，視為“配套費”計入總房價;該項目后期開發的部分，開發企業向業主開具總房價發票時應該將配套費按規定計入總房價，那么該項目“配套費”視為計入總房價，即開發企業對部分業主開具總房價發票，且“配套費”計入總房價的，視該項目整體“配套費”均計入房價，但開發企業應按規定開具發票。③同一開發項目，房地產開發企業已經向部分業主開具了總房價發票，但“配套費”未計入總房價而單獨收取的，視為價外收取“配套費”，該項目后期開發的部分已收取的“配套費”視為價外收取“配套費”。即某項目部分已開具發票，被認定為價外收取“配套費”后，該項目整體認定為價外收取“配套費”，“配套費”必須返還業主。

筆者認為，根據財政部《國家計委財政部關于全面整頓住房建設收費取消部分收費項目的通知》(國家發展計劃委員會文件財政部計價格〔2001〕585號)文件第三條的規定以及某市政發〔2007〕49號文件規定的禁止價外收取配套費的原則，以及某市物價局、財政局《解釋》和住房和城鄉建設局《說明》確定的“是否開發票”的原則，下級文件嚴重違反了上級文件的精神和主旨，對價外收費的認定問題由一個嚴肅的政策性、禁止性問題變更為一個簡單靈活的商業性、技術性問題。本來需要結合《商品房銷售合同》、《退款協議》綜合認定的“價外收費”行為和開發商合同行為、法律行為被一一隱蓋。某市政發〔2007〕49號文件的精神和主旨被下級文件改變，法律效力不確定的下級文件卻成為濱海花園小區業主配套費維權糾紛的絆腳石。

三、政府隱性違法在“濱海花園小區”群體性民事糾紛中的影響

(一)政府隱性違法成為開發商拒絕清退配套費的正當理由

本文引例案件中，盡管“濱海花園小區”業主在市政府組織的清退業務配套費的行動當中與開發商簽訂了《退款協議》，但開發商后期以《解釋》和《說明》為借口拒絕退款，從而間接阻礙了受害人正當維權的法律途徑。“濱海花園小區”業主作為受害人依據商品房銷售合同和退款協議依法向有管轄權的人民法院提起民事訴訟，請求人民法院判定開發商退還業主違規收取的配套費，人民法院以訴訟請求不符合法院案件管轄范圍為由拒絕受理，既不出具書面裁定，也不說明具體不予立案審理的原因。

(二)政府隱性違法作為敏感問題阻礙了受害人其他維權途徑

“濱海花園小區”業主在正當維權受挫以后曾先后到當地檢察部門申請民事審判監督、到市中級人民法院提起行政訴訟要求確認《解釋》和《說明》的法律效力、求助12345市長熱線要求市政部門自上而下的糾錯，均遭到有關部門的拒絕或不作為。

四、政府隱性違法所引發的民事糾紛的救濟途徑

作為政府隱性違法所直接或者間接引發的民事糾紛，即政府隱性違法所導致的社會后果，目前法律沒有單獨的救濟途徑設計，只能依附于現有的民事訴訟設計、行政訴訟設計。但是政府隱性違法所直接或者間接引發的民事糾紛，往往因為拖延時間比較長，涉及部門、單位、人員比較多，加上部門主義、利益集團主義、地方保護主義的干涉和影響，其救濟和解決往往會更加困難。

(一)政府隱性違法所引發的民事糾紛人民法院應當予以立案

政府隱性違法所直接或間接引發的民事糾紛，人民法院往往以糾紛沒有確切的法律依據為由，認為不屬于人民法院民事訴訟案件管轄范圍而不予立案;受害人去有管轄權的人民法院提起行政訴訟意圖訴請法院確認類似本文所述《說明》、《解釋》的法律效力，人民法院也往往以該文件不是政府規章，不符合人民法院案件管轄范圍為由不予立案;受害人再去政府相關部門申請信訪，其結果也往往因互相推諉不了了之。

在政府隱性違法所引發的民事糾紛救濟解決途徑障礙重重的現狀下，筆者認為，為了監督政府行為，確保行政權公開公正，保護公民合法權益不受侵害，人民法院應當在現行民事訴訟法確立的機制基礎上，大膽創新，對現行的民事訴訟制度進行必要的變革。法院可以設立專門的“涉行”民事法庭審理涉及行政訴訟的民事糾紛案件，從司法程序上保障當事人的訴訟權利，而不是一概將當事人拒之門外，使當事人無法獲得司法救濟。

(二)政府隱性違法所引發的民事糾紛檢察機關應當進行訴訟監督

政府隱性違法所引發民事糾紛的司法救濟程序，是在解決民事糾紛的過程中附帶審查政府的違法行為，甚至會直接牽扯出政府工作人員濫用職權、玩忽職守、賄賂犯罪等刑事案件，從避免和預防行政權干涉司法權，確保法院依法獨立審判、及時發現和制止職務犯罪等角度考量，檢察機關應當依申請或依職權參與到政府隱性違法引發的群體性民事糾紛解決機制中來，以更加積極主動的姿態發現和制止政府隱性違法行為，預防和避免政府違法行為引發群體性民事糾紛，在堅決依法執行現有司法制度設計的基礎上，根據新出現的亟待解決的社會問題完善監督機制，切實維護人民群眾的合法權益。

具體而言，檢察機關可以對政府相關部門作出的規章制度、類似本文所述《說明》和《解釋》等文件進行違憲或者違反上位規章制度審查，從而根據審查結果提出相關檢察建議或者提起公益訴訟，避免政府隱形違法直接或者間接引發群體性民事糾紛。對物價局、財政局、住房和城鄉建設局等行政機關的具體行政執法行為進行監督，通過監督發現問題，解決問題，完善監管制度，規范監管流程，避免行政機關不作為、亂作為直接導致的群體性民事糾紛的發生。

五、結語

政府隱性違法產生的原因和背景具有一定的時代性和復雜性，其產生原因是監管和約束機制不到位，地方保護主義抑或利益集團主義盛行。尤其是在“房地產”經濟占主導地位的經濟模式時期，其產生機制與政府放權密切相關，行為表現卻有別于一般的具體行政行為和抽象行政行為違法。政府隱性違法的背后有利益鏈條、集團主義以及部門領導個人主義的驅使。政府隱性違法作為一個客觀亟待解決的問題，需要政府從上而下和從下而上系統的制度設計，同時需要增加其運作的公開公正性，保障社會輿論和新聞媒體的監督、制約。在我國法制環境日趨完善、權力運行日趨公開公正的今天，為了維護公民的合法權益不受非法侵害，政府隱性違法應當受到政府以及社會公眾的高度重視。