檢視與規(guī)制:煙草專賣許可制度之思辨

劉雨辰

(山東省濱州市煙草專賣局，山東濱州256600)

一、明辨:煙草專賣許可行為之案例概覽

(一)“借”用他人許可證零售真煙

案例1:2009年2月13日，岳某從重慶市江津區(qū)煙草專賣局申請換發(fā)了煙草專賣許可證，許可核定經(jīng)營地址為重慶市江津區(qū)得勝街103號。經(jīng)轉(zhuǎn)讓，王甲、何乙于2010年8月25日取得該門市的經(jīng)營權(quán)和岳某的營業(yè)執(zhí)照、稅務(wù)證、煙草專賣許可證等。王甲、何乙在經(jīng)營該商店期間，用岳某的煙草專賣許可證，在中國煙草總公司江津分公司購進各類香煙230條進行銷售。本案焦點:“煙草專賣許可證不得買賣、出租、出借或以其他非法形式進行轉(zhuǎn)讓”等行政法律規(guī)定能夠成為定罪的前提。

(二)通過非特定渠道持證購進真煙

案例2:胡某于2008年12月取得煙草專賣許可證，于2008年12月至2009年9月1日期間，在某處經(jīng)營的“金通商店”內(nèi)，未按照《煙草專賣法條例》的規(guī)定向當(dāng)?shù)嘏l(fā)企業(yè)購進卷煙，而是從某知名批發(fā)市場購進煙草制品(系真品卷煙)進行銷售。2009年9月1日，公安機關(guān)當(dāng)場查獲被告人胡某卷煙1609條，經(jīng)鑒定價值人民幣219800余元。本案焦點:《國家煙草專賣法》關(guān)于“應(yīng)在當(dāng)?shù)嘏l(fā)企業(yè)進貨”的規(guī)定能否成為非法經(jīng)營罪的認定要件。

(三)許可證經(jīng)營企業(yè)法定代表人變更

案例3:山東省兗州市興隆賓館擁有獨立法人資格，持有煙草專賣許可證。2011年6月，其法定代表人由孫恒變?yōu)橛诤｝垺９ど虪I業(yè)執(zhí)照依法變更后，該賓館又向煙草專賣行政主管部門提出申請，對其煙草零售許可證進行變更。本事例的焦點:如何理解《煙草專賣許可證管理辦法》第32條的規(guī)定，堅持形式上的字面解釋還是堅持合理性原則。

二、反思:煙草專賣許可行為異化之根源

(一)現(xiàn)行法律對許可行為界定不明

立法具有滯后性及更新不及時的缺陷，但為救濟當(dāng)事人兩難抉擇具體事例的司法操作，立法應(yīng)實現(xiàn)最大限度的周全性及前瞻性。前二個案例的定性分歧，反映出司法解釋對轉(zhuǎn)借煙草專賣許可證及違反法定進貨渠道行為的規(guī)制缺失，致使實踐中出現(xiàn)應(yīng)否適用一般法律規(guī)定認定刑事犯罪的爭議。由于部門內(nèi)在制定相關(guān)管理機制時措辭上的高度簡約，造成實踐適用時對制度初衷的理解偏差，反映到案例三中，就是對兩種程序難以取舍，不利于煙草經(jīng)營、銷售正常運轉(zhuǎn)，也不利于煙草管理市場的良性運行。

(二)執(zhí)法部門對許可行為約束不嚴(yán)

煙草專賣法作為規(guī)制煙草行業(yè)生產(chǎn)、運輸、銷售等行為的高位階法律，對煙草專賣許可行為的規(guī)定僅體現(xiàn)在第35條，即無煙草專賣許可證經(jīng)營煙草制品零售業(yè)務(wù)的，由工商行政管理部門責(zé)令停止經(jīng)營煙草制品零售業(yè)務(wù)，沒收違法所得，并處罰款。根據(jù)條文字面解釋，第一，法律僅規(guī)定了無證經(jīng)營煙草零售業(yè)務(wù)的行為，對買賣、出租、出借等其他非法轉(zhuǎn)讓行為并未涉及;第二，根據(jù)法條規(guī)定，無證經(jīng)營煙草零售業(yè)務(wù)行為的執(zhí)行主體是各地工商行政管理部門，而非煙草專賣行政主管部門，煙草專賣許可證的頒發(fā)機關(guān)是國家煙草專賣行政管理機關(guān)，但違法行為又由其他部門查處，實踐中造成了多部門聯(lián)合執(zhí)法時的權(quán)責(zé)不統(tǒng)一;第三，煙草專賣法對無證經(jīng)營零售業(yè)務(wù)的懲罰措施有責(zé)令停止零售業(yè)務(wù)、沒收違法所得及罰款。由于工商行政管理部門對煙草零售許可證信息接收滯后，對煙草零售的經(jīng)營實況無從知曉，對其因違法行為所得的具體財產(chǎn)數(shù)額無據(jù)查實，又因為煙草專賣法對罰款的標(biāo)準(zhǔn)及數(shù)額缺乏具體規(guī)制，所以理論上的三種法律后果異化為實踐中的責(zé)令停業(yè)，且僅限于“責(zé)令”。

(三)法律之間對許可行為銜接不暢

行政法律和刑法是按照行為嚴(yán)重程度不同，根據(jù)法定標(biāo)準(zhǔn)對行為人的懲戒機制，并分別稱為違法和犯罪。為實現(xiàn)煙草專項管理、煙草專賣品生產(chǎn)經(jīng)營的規(guī)范有序，煙草專賣許可的行政法律與刑法規(guī)制應(yīng)當(dāng)是互通銜接的，即對行為人涉煙草專賣許可行為予以周全規(guī)定，違法的歸行政法律，犯罪的歸刑法，不法行為均有法律約束，輕重有序、緩急有別。煙草專賣法對無證經(jīng)營行為并沒有“構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任”的規(guī)定，與兩高《關(guān)于辦理非法生產(chǎn)、銷售煙草專賣品等刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》第1條第5款規(guī)定的“非法經(jīng)營罪”的四種情形缺乏連貫性、承接性。實踐中更缺乏由行政違法行為到犯罪行為的自動轉(zhuǎn)換機制，即由工商行政管理部門將案件移送公安經(jīng)偵部門的特定情形及移交程序，這造成了執(zhí)法、司法行為的被動，也使得有犯罪嫌疑的行為人因制度缺陷而規(guī)避刑罰制裁。

(四)主管部門對許可行為監(jiān)管不力

案例中借用他人許可證的行為以及未按規(guī)定渠道購進煙草制品的行為，反映出煙草執(zhí)法期間對煙草零售許可行為的后續(xù)監(jiān)管存在疏漏，不利于實現(xiàn)該特殊法律文書的證明力、確定力與約束力。《煙草專賣許可證管理辦法》第38條監(jiān)督管理事項中有“是否與煙草專賣許可證登記事項相符合”的表述，但抽象化的語言設(shè)計無法吸納現(xiàn)實中紛繁的具體操作亂象。比如在非法轉(zhuǎn)讓許可證過程中出現(xiàn)的經(jīng)營人與證件不一致，證件所載信息與店門具體地址不一致或者經(jīng)營人持一證增加多家銷售網(wǎng)點等行為，又比如因特定情形出現(xiàn)，主管部門終止經(jīng)營人的經(jīng)營資格不及時，出現(xiàn)了持證人不實際經(jīng)營，申請人的手續(xù)得不到及時審批等情況，造成“煙草專賣”這一有限性、稀缺性資源得不到合理配置，也為不法煙販生產(chǎn)、銷售“假私非”煙草制品提供了可乘之機，不利于“有計劃地組織煙草專賣品的生產(chǎn)和經(jīng)營、提高煙草制品質(zhì)量，維護消費者權(quán)益”等立法初衷之達成。

三、檢視:煙草專賣許可行為之實踐困境

(一)許可審批程序存在“單向決定”

合理化的制度預(yù)期，因執(zhí)法者想當(dāng)然的操作，衍變成群體性的無意識行為，最終導(dǎo)致制度預(yù)期功能弱化，并產(chǎn)生連鎖性的執(zhí)法負擔(dān)。《行政許可法》第38條規(guī)定，對煙草專賣許可行為實行雙向決定。換言之，申請人的申請符合法定條件、標(biāo)準(zhǔn)的，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)依法作出準(zhǔn)予行政行可的書面決定。行政機關(guān)依法作出不予行政許可的書面決定的，應(yīng)當(dāng)說明理由，并告知申請人享有依法申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟的權(quán)利。實踐中，出具不予行政許可的書面決定已成常規(guī)性動作，該行為成為行政復(fù)議或者行政訴訟等后續(xù)救濟程序啟動的關(guān)鍵節(jié)點。但針對準(zhǔn)予行政許可的書面決定，不同地區(qū)及不同執(zhí)法者操作不一，該項規(guī)定成為相關(guān)部門的自選動作，但該程序?qū)崿F(xiàn)被申請人知情權(quán)、體現(xiàn)信賴保護原則及計算送達期限起點的意義毋庸置疑。

(二)許可監(jiān)督程序缺少外部支撐

煙草主管機關(guān)內(nèi)部監(jiān)管“不到位”與外部監(jiān)管“缺位”，共同造成煙草專賣許可違法甚至犯罪行為發(fā)現(xiàn)難、舉證難的實踐困境。煙草主管行政部門與消費者的利弊觀念存在錯位:前者的監(jiān)管動機在于實現(xiàn)煙草的專賣管理，而后者的利益博弈點在于所購煙草制品的真?zhèn)蝺?yōu)劣。只要是真煙，即使渠道不合法甚至資質(zhì)不適格，也不是消費者的關(guān)注維度，最終導(dǎo)致內(nèi)部監(jiān)管“一條腿”走路。

(三)固定經(jīng)營場所約束要件單一

國家煙草專賣局在《煙草專賣許可證申請與辦理程序規(guī)定》第14條對固定經(jīng)營場所的界定是“房屋權(quán)屬證明或房屋租賃協(xié)議”。言外之意，經(jīng)營者對擬經(jīng)營場所具備所有權(quán)或占有使用權(quán)即可。至此，固定經(jīng)營場所順勢被理解成固定的“場所”，但立法原意中該處的“固定”應(yīng)指向“經(jīng)營”，即場所不但要固定，而且還需保持場所申請時的位置、面積、客流量、用途及經(jīng)營范圍等。實踐中，個別經(jīng)營者鉆法律空子，申請獲批后通過店面二次裝修，蓄意縮小經(jīng)營范圍，或者借機在民用住宅內(nèi)實施煙草制品銷售行為，或者刻意改變煙草制品的主營業(yè)務(wù)，與服裝類、食品類混搭經(jīng)營，變主為次。雖然個別地區(qū)針對經(jīng)營者的非法行為，出臺過相關(guān)辦法應(yīng)對，但目前仍處于各行其是的狀態(tài)，地區(qū)間制度不規(guī)范，執(zhí)法者自行操作仍是困擾煙草市場運行的頑疾。

(四)許可退出機制存在操作軟肋

煙草專賣許可證的退出機制存在強制性退出和勸說性退出兩種模式。針對無證經(jīng)營、借證經(jīng)營、人證不符等非法行為，執(zhí)法者對其強制退出有法可依無須贅述。關(guān)鍵是針對“低效戶”、“空殼戶”、“虛擬戶”等行為，仍靠經(jīng)營者自愿與執(zhí)法者勸說相結(jié)合的方式解決。為此各地執(zhí)法者通過登門勸說、算經(jīng)濟賬甚至為經(jīng)營者提供營業(yè)規(guī)劃等方式，苦口婆心勸導(dǎo)。即使經(jīng)營者不買賬，執(zhí)法人員也無計可施。此外，對于主營業(yè)務(wù)發(fā)生變更的情況，煙草主管部門也只得通過審批延期手續(xù)予以約束，在煙草專賣許可證有效期間，也成為對固定經(jīng)營場所審查的“盲區(qū)”。

四、規(guī)制:煙草專賣許可行為之進路設(shè)計

(一)轉(zhuǎn)變“管治”思維，追求和諧執(zhí)法理念

制度掌控者與經(jīng)營、零售者存在兩種選擇模式:主客體式的單向“管治”模式和雙主體式的“互動”模式。前者又稱為零和競爭模式，后者又稱作共贏模式。煙草專賣許可制度及執(zhí)法實踐應(yīng)根據(jù)社會情勢實現(xiàn)從管治到服務(wù)方式的轉(zhuǎn)變。首先，應(yīng)在嚴(yán)明“不可為”的基礎(chǔ)上，為煙草專賣經(jīng)營、零售者的合法行為提供制度支撐與保障，使個體能夠因遵守法紀(jì)行為獲得可預(yù)期的利益期待。其次，執(zhí)法者應(yīng)樹立“栽花”與“挑刺”并重理念。針對煙草專賣經(jīng)營、銷售過程中可能出現(xiàn)的非法現(xiàn)象，及時宣傳引導(dǎo)，實現(xiàn)“禁惡于未萌”，面對現(xiàn)實不法行為出重拳治理，實現(xiàn)“懲惡與既成”。同時，對經(jīng)營者的經(jīng)營模式、營銷策略進行執(zhí)業(yè)指導(dǎo)與輔助規(guī)劃，促進煙草市場規(guī)范與銷售業(yè)績雙提升。

(二)健全煙草專賣許可行為的制度設(shè)計

按照法律體系的位階高低，實現(xiàn)制度設(shè)計的循序改進。首先，密切關(guān)注各地?zé)煵萁?jīng)營、銷售行業(yè)的運行狀況，通過深入調(diào)研、重點查擺，形成地方性煙草專賣管理辦法。其次，由國家煙草專賣局分期對各地在本區(qū)域內(nèi)施行的管理辦法備案存檔，擷取普遍性、深層次的行業(yè)問題剖析、總結(jié)并先行先試，形成對煙草經(jīng)營、零售領(lǐng)域具有約束力的部門規(guī)章。為實現(xiàn)制度的普遍約束力，國家煙草專賣局根據(jù)實踐經(jīng)驗，適時性向全國人大提案，經(jīng)法定程序上升為國家法律，健全涉煙草行業(yè)金字塔形法律體系。

(三)規(guī)范煙草專賣許可行為的程序安排

目前對煙草市場的監(jiān)管仍存在重“實體”、輕“程序”的慣性思維，即重視“禁止”、“不得”等實體規(guī)定，忽視對“禁止”、“不得”行為的操作規(guī)制。首先，應(yīng)當(dāng)規(guī)范煙草專賣經(jīng)營、零售許可證的申請、審批、延續(xù)、變更及退出程序，變單純的書面審查為資料審核與實地勘察相結(jié)合的審批體制。在此基礎(chǔ)上，以行政“扁平化”促進審批高效與便捷。其次，注銷煙草專賣經(jīng)營、零售許可證增設(shè)聽證程序，讓社會代表成為評判經(jīng)營者行為的中堅力量，減少注銷行為的不利后果。再次，工商行政管理部門在對無證經(jīng)營者處罰前，注重收集其非法證據(jù)，借助領(lǐng)域內(nèi)平臺提前公示，并疏通案件流轉(zhuǎn)渠道，為違法行為向犯罪行為的轉(zhuǎn)化提供程序支撐。

五、結(jié)論

本文例舉的煙草專賣許可案例，僅是執(zhí)法、司法實務(wù)之一隅，更繁雜的異化現(xiàn)象囿于篇幅尚未提及，但僅就這些，就足夠我們反思并認真對待。煙草專賣許可制度是規(guī)范煙草市場良性運行的有機組成部分，對實現(xiàn)煙草專賣管理、提高煙草制品質(zhì)量具有服務(wù)當(dāng)下的現(xiàn)實意義。已然投身煙草事業(yè)，筆者有足夠的耐心和信心，通過奉獻綿薄，推動煙草事業(yè)從成長到成熟的成功轉(zhuǎn)型，但發(fā)現(xiàn)并解決身邊的點滴問題，也是一個煙草人須臾不可忘卻的歷史擔(dān)當(dāng)。惟愿，煙草事業(yè)融智創(chuàng)新、緣法奮進，喚得東風(fēng)拂春蕾!