非營利組織介入福利治理的理論思考及路徑重塑

吳限紅

(山東大學(xué)哲學(xué)與社會(huì)發(fā)展學(xué)院，山東濟(jì)南 250100)

非營利組織介入福利治理的理論思考及路徑重塑

吳限紅

(山東大學(xué)哲學(xué)與社會(huì)發(fā)展學(xué)院，山東濟(jì)南 250100)

福利國家之后的福利改革突破了傳統(tǒng)的二元供給范式，向福利主體多元化的格局轉(zhuǎn)變，非營利組織作為重要的供給主體被推崇，福利多元主義為非營利組織參與福利治理提供了理論依據(jù)，但是在應(yīng)用過程中需要厘清分權(quán)的難題、范式的迷霧以及社會(huì)領(lǐng)域的假定幾個(gè)問題。我國非營利組織參與福利治理需要堅(jiān)持政府主導(dǎo)原則、互動(dòng)原則、組織建設(shè)與能力建設(shè)原則等，構(gòu)建與我國情境相適應(yīng)的福利多元化參與。

福利多元主義;非營利組織;福利供給

福利多元主義為福利國家改革提供了新思路，非營利組織參與福利治理成為一種新的趨勢(shì)，福利多元主義在理論上為政府范式向社會(huì)范式的轉(zhuǎn)變提供了理論基礎(chǔ)，也為我國非營利組織嵌入福利結(jié)構(gòu)提供了可借鑒選擇。但是理解福利多元主義需要厘清幾個(gè)核心問題，以免陷入理論的誤區(qū)，非營利組織參與我國福利治理需要考量我國的具體社會(huì)背景、考量非營利組織的特質(zhì)、考量地方社區(qū)情境而采取適當(dāng)?shù)拇胧?/p>

一、福利治理的二元難題

福利國家改革的本質(zhì)屬性在于解決資源的有效配置問題，提供服務(wù)的主體是誰，各方主體在服務(wù)中的界域以及服務(wù)的關(guān)系如何，基于這些問題，形成了二元爭(zhēng)論，市場(chǎng)范式、國家范式的交替變遷映射了服務(wù)提供主體的發(fā)展路徑軌跡，同時(shí)，突破二元困境的混合模式在理論上為第三部門嵌入福利治理提供了合理性基礎(chǔ)。

(一)誰是服務(wù)提供主體——制度型的普遍主義與補(bǔ)缺型的選擇主義

在福利國家中，圍繞“市場(chǎng)和國家誰應(yīng)該在福利服務(wù)中扮演主力軍的角色”，基于普遍主義和選擇主義的視角，形成了兩種截然相反的福利制度類型:制度型和補(bǔ)缺型。普遍主義主張國家在福利供給中具有不可推卸的責(zé)任，國家有責(zé)任為全體公民提供普遍化的福利，將普遍的福利看做是公民權(quán)進(jìn)化的頂峰，將國家的普遍福利視為社會(huì)結(jié)構(gòu)和合法功能的不可或缺部分，引進(jìn)市場(chǎng)不僅是無效的而且和道德原則也是不符的;選擇主義將市場(chǎng)和家庭視為福利提供的最主要主體，認(rèn)為國家在福利中的地位是次要的，只有當(dāng)家庭和市場(chǎng)失靈的時(shí)候，才由國家出面干預(yù)介入社會(huì)福利，起到補(bǔ)缺的作用。

在福利國家出現(xiàn)危機(jī)之后，由誰來提供公共物品成為改革的重要方面。非營利組織在制度型福利中起到的作用是微不足道的，但在補(bǔ)缺型福利中的作用卻不可小覷，顯然，福利國家政策中福利供給二選一的模式過于簡(jiǎn)單化，無法走出福利危機(jī)的牢籠。埃麗諾·奧斯特羅姆認(rèn)為，市場(chǎng)理論和國家理論都是從外部代理人的角度來解決公共物品的問題，但是，從博弈論的角度審視，在政府和市場(chǎng)之外還存在另外一種制度選擇的可能性，即通過增加人們自主組織的可能性，增強(qiáng)公民的自主組織的能力，在沒有外部強(qiáng)制的情況下通過自主組織解決公共物品的能力。①埃莉諾·奧斯特羅姆:《公共事物的治理之道》，余遜達(dá)等譯，上海譯文出版社2000年版，第51頁。盡管非營利組織提供公共物品必須充分考慮情境、條件等因素，效率不必然是高效的，但是卻為第三部門參與福利治理提供了可能性，為解決二元困境提供了新的視角。

(二)法定服務(wù)與志愿服務(wù)——替代還是補(bǔ)充

圍繞著“一個(gè)國家中法定服務(wù)與志愿服務(wù)之間的關(guān)系如何”這樣一個(gè)問題，產(chǎn)生了兩種對(duì)立的理論，即替代理論和補(bǔ)充理論。這兩種理論的本質(zhì)要義在于志愿服務(wù)的增加是否會(huì)擠出法定服務(wù)。

替代理論認(rèn)為國家公共部門提供的法定服務(wù)的增加限制了其它部門(如私人公司和志愿組織)的發(fā)展，潛在的假設(shè)是福利國家的服務(wù)擠出了志愿部門和私人部門的服務(wù)，由此非正式社會(huì)網(wǎng)絡(luò)被弱化;國家力量侵入了公民社會(huì)，破壞了社會(huì)團(tuán)結(jié)的基礎(chǔ)。支持者在基于瑞典福利領(lǐng)域和民主領(lǐng)域的研究基礎(chǔ)上，發(fā)現(xiàn)瑞典的第三部門很不發(fā)達(dá)，或者瑞典被質(zhì)疑是否存在第三部門，原因是國家廣覆蓋的社會(huì)福利侵蝕了第三部門的成長空間。替代理論暗含了國家服務(wù)和志愿服務(wù)的反比關(guān)系，國家對(duì)公共物品支出的增加會(huì)導(dǎo)致志愿部門貢獻(xiàn)的減小，反之如果在某個(gè)福利領(lǐng)域或者福利項(xiàng)目中，第三部門作為主要提供主體來提供服務(wù)，國家則會(huì)逐漸退出該領(lǐng)域。這種基于零和假設(shè)邏輯基礎(chǔ)之上的理論遭到了批判，反對(duì)者認(rèn)為一個(gè)強(qiáng)大的國家和一個(gè)有活力的志愿部門同時(shí)提供服務(wù)在邏輯上是可以成立的，在現(xiàn)實(shí)中，德國和法國具有高度發(fā)達(dá)的第三部門參與提供社會(huì)服務(wù)，但是國家仍然在福利領(lǐng)域保持著大規(guī)模的支出。

補(bǔ)充理論認(rèn)為每一個(gè)組織都有其特定的特點(diǎn)，適合在特定的領(lǐng)域承擔(dān)特定的功能，在結(jié)構(gòu)中符合匹配原則，不同的服務(wù)提供主體提供不同種類的服務(wù)，由此構(gòu)成社會(huì)服務(wù)的總和，一方服務(wù)主體的壯大和服務(wù)增加不會(huì)影響另一方服務(wù)的結(jié)構(gòu)和數(shù)量，但是會(huì)引起服務(wù)總量的增加。法定部門和第三部門在社會(huì)福利中的功效是不同的，法定部門適合提供統(tǒng)一化的服務(wù)，因?yàn)閷I(yè)化的服務(wù)需要一定的技能含量并且時(shí)效性很高。而志愿部門的成員雖然為利他主義動(dòng)機(jī)所驅(qū)使，但在時(shí)間上受到限制，他們的時(shí)間必須要以貢獻(xiàn)家庭和職業(yè)為第一要素，對(duì)于時(shí)效性要求很高的服務(wù)則沒有能力提供長時(shí)間的連續(xù)的服務(wù)。①Lena Dahlberg，Interaction between Voluntary and Statutory Social Service Provision in Sweden:A Matter of Welfare Pluralism，Substitution or Complementarity?，in Social policy and administration，Vol．39(December 2005)，pp．745-746．

替代理論和補(bǔ)充理論爭(zhēng)論的焦點(diǎn)本質(zhì)上是第三部門在福利供給中的必要性與合理性問題，如果第三部門的作用在于替代，擠出了國家法定服務(wù)，通過發(fā)展第三部門提供服務(wù)解決福利國家的問題則是不合理的;如果第三部門的功能在于補(bǔ)充，超越了零和博弈的陷阱，促使福利總量的增加而不是保持不變，那么，第三部門參與福利治理的合理性則得到了理性認(rèn)可。

二、福利多元主義

福利國家經(jīng)歷了三十年的發(fā)展，從搖籃到墳?zāi)沟娜嫔鐣?huì)福利遭遇到了前所未有的挑戰(zhàn)，公共哲學(xué)從凱恩斯公共政策導(dǎo)向向新自由主義轉(zhuǎn)變，聲討凱恩斯福利國家，強(qiáng)調(diào)國家重視非營利部門的作用，政府將之前的公共責(zé)任下放給市場(chǎng)、非營利組織和個(gè)人。新興的意識(shí)形態(tài)強(qiáng)調(diào)個(gè)人自由和國家對(duì)經(jīng)濟(jì)的較小干預(yù)，壓縮政府職能，在新自由主義的影響下，福利國家開始重新思考國家在社會(huì)福利中的疆域，開始強(qiáng)調(diào)公民責(zé)任和社會(huì)福利供給的多重渠道。國家開始加速福利的市場(chǎng)化，實(shí)施福利的去國家化和去機(jī)構(gòu)化，從而擺脫國家的直接福利供給責(zé)任。

福利多元主義為福利治理提供了新的思路，論證了第三部門參與福利治理的合理性，為第三部門參與福利供給提供了理論依據(jù)。Hatch和Mocroft認(rèn)為福利多元表達(dá)了這樣一個(gè)事實(shí):社會(huì)和醫(yī)療服務(wù)可以通過四個(gè)部門取得，即法定的部門、志愿部門、商業(yè)部門和非正式部門，更規(guī)范而言，福利多元主義暗含著國家角色的縮減，國家不是唯一的福利服務(wù)的供給渠道。②S．Hatch＆I．Mocroft，Components of Welfare:Voluntary Organizations，Social Services and Politics in Two Local Authorities，London:Bedford Square Press，1983，p．2．

福利多元主義的兩個(gè)核心概念是“分權(quán)”和“參與”，二者都暗含了反對(duì)集權(quán)、反對(duì)官僚、反對(duì)專業(yè)。“分權(quán)”被視為減少中央國家的權(quán)利，并且分權(quán)是成功參與的先決條件，成功的參與包括參與到服務(wù)傳輸和決策制定中。但在福利多元主義看來，分權(quán)并不是簡(jiǎn)單地從中央政府到地方政府的轉(zhuǎn)變，而意味著地方政府也一樣需要分權(quán)。地方政府分權(quán)要求由地方轉(zhuǎn)移給社區(qū)，由公共部門轉(zhuǎn)移給私人部門。需要建立一個(gè)“補(bǔ)丁系統(tǒng)”，社會(huì)工作者通過這個(gè)系統(tǒng)服務(wù)社區(qū)，清楚地了解社區(qū)居民的需求，更加重視志愿的和非正式的資源提供幫助。“參與”是指非政府組織和服務(wù)對(duì)象主動(dòng)參與到福利服務(wù)的制度決策和服務(wù)輸送，使資源得到合理配置。參與的場(chǎng)域集中于社區(qū)，以社區(qū)為導(dǎo)向的服務(wù)需要在相對(duì)小的區(qū)域內(nèi)進(jìn)行，這樣，人們才能夠感覺到可以影響政策和服務(wù)的運(yùn)輸。社區(qū)委員會(huì)的充分發(fā)育能夠?yàn)閰⑴c提供機(jī)會(huì)，也鼓勵(lì)服務(wù)對(duì)象直接參與到公共部門的決策制定中來。志愿部門的主要優(yōu)勢(shì)在于能提供廣泛的參與機(jī)會(huì)，這一點(diǎn)非常重要，因?yàn)槿藗冊(cè)谟绊懰麄兩畹臎Q策中有發(fā)言權(quán)往往會(huì)導(dǎo)致他們有更強(qiáng)的責(zé)任感。

三、福利多元主義的再思考

在福利國家出現(xiàn)危機(jī)之后，福利多元主義的出現(xiàn)無疑是福利治理領(lǐng)域的一線曙光，為國家福利提供了一條折中式的福利道路，但是，對(duì)福利多元主義的理解需要思考如下幾個(gè)問題，以避免陷入理論上的誤區(qū)。

(一)理論范式的迷霧

如果將福利多元主義作為福利國家的對(duì)立面加以看待的話，則陷入了理論上的誤區(qū)，多元合作提供服務(wù)比法定部門提供服務(wù)更有效是一個(gè)經(jīng)驗(yàn)性的問題，任何理論范式的本質(zhì)都是一個(gè)有待驗(yàn)證的假設(shè)。福利多元主義作為一種理論假設(shè)與范式，產(chǎn)生的社會(huì)背景是福利國家的失敗，為了應(yīng)對(duì)福利國家產(chǎn)生的問題，需要另辟蹊徑尋找解決方法。

福利多元主義是在批判福利國家的基礎(chǔ)上建立的，事實(shí)上，無論是凱恩斯主義還是自由主義都是批評(píng)福利國家的，只是各自的視角和著眼點(diǎn)有所不同。誠然，福利國家體系有其內(nèi)在的局限性，但是回顧歐洲福利的發(fā)展歷程，福利供給主體體現(xiàn)出一個(gè)動(dòng)態(tài)的發(fā)展路徑:戰(zhàn)前以社會(huì)為主——戰(zhàn)后以國家為主——70年代后國家和社會(huì)互動(dòng)合作。福利模式的每一次變遷都離不開經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)的變動(dòng)，福利政策的改革體現(xiàn)的是情境適應(yīng)性，也折射出國家與第三部門的關(guān)系在不斷磋商中的持續(xù)動(dòng)態(tài)調(diào)整。

無論是福利國家還是福利多元主義，都有第三部門參與服務(wù)的提供和傳輸，只是第三部門所承擔(dān)的責(zé)任、提供服務(wù)的份額比例是有差別的。相對(duì)于福利國家，第三部門被福利多元主義賦予更重要的責(zé)任，用來平衡不同福利提供方的職責(zé)，第三部門從幕后走到了前臺(tái)，由福利供給的補(bǔ)充角色轉(zhuǎn)變?yōu)橹饕?wù)供給者之一。福利國家向福利多元主義的轉(zhuǎn)變反映了民眾提升社會(huì)福利的訴求與愿望，只是，福利多元主義在實(shí)踐層次的應(yīng)用需要時(shí)刻保持批判主義的警醒，用對(duì)待假設(shè)的態(tài)度對(duì)待多元主義理論，在經(jīng)驗(yàn)層次有待于檢驗(yàn)。客觀地對(duì)待福利國家模式、理性地對(duì)待多元主義范式，以及厘清二者的關(guān)系，有助于更深刻地理解福利范式的轉(zhuǎn)變以及構(gòu)建與情景相適應(yīng)的新范式。

(二)分權(quán)的難題

私有化和分權(quán)是建立在三個(gè)理論假設(shè)基礎(chǔ)之上的，吉爾伯特在分析了福利多元主義的發(fā)展趨勢(shì)基礎(chǔ)上，對(duì)其存在的三個(gè)理論假設(shè)進(jìn)行了反擊，由此證明這三個(gè)理論基礎(chǔ)是不可靠的。除此之外，分權(quán)的難題還存在于地方政府與草根組織以及二者的互動(dòng)中。

無疑，地方政府在處理地方區(qū)域內(nèi)的問題上比中央部門更有經(jīng)驗(yàn)，能夠?qū)ξ⑿卧男枨笞龀黾皶r(shí)反映，但是地方政府很可能是狹隘性的和壓制性的，很容易出現(xiàn)忽視少數(shù)群體的情況。此外集權(quán)和分權(quán)之間的張力呈現(xiàn)出緊張態(tài)勢(shì)，分權(quán)首先要求有新形式非政府組織的創(chuàng)造，如基金會(huì)、地方層次的學(xué)校等等，在這些機(jī)構(gòu)里地方服務(wù)使用者被選出在參與管理，代表性和責(zé)任性都是被質(zhì)疑的焦點(diǎn)。此外，在社會(huì)包容和社區(qū)復(fù)興策略影響下，小區(qū)成為治理的新的單元，社區(qū)治理則與政治文化界津津樂道的“全能領(lǐng)導(dǎo)神話”相抵觸。在非政府組織參與社區(qū)發(fā)展過程中，由于不同的非政府組織所側(cè)重的發(fā)展重心和介入發(fā)展的路徑是不同的，非政府組織介入社會(huì)福利必須考察當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)環(huán)境、考量政府能力、考慮非政府組織的特點(diǎn)及發(fā)展模式。

非政府組織的參與需要相應(yīng)的制度體系作支撐，并存在制度化的資源調(diào)動(dòng)體系，體系構(gòu)建的責(zé)任主體是誰，這需要產(chǎn)生一個(gè)權(quán)威的公共機(jī)構(gòu)進(jìn)行參與的制度安排。在福利國家體制下，政府充當(dāng)權(quán)威的公用機(jī)構(gòu)，福利多元主義要求政府在制定福利供給框架、保障資源分配公平、籌集資金等方面發(fā)揮作用，政府重建疆域之后，需要進(jìn)行責(zé)任的分割，分割的界限并不是那么明晰，政府的責(zé)任疆域界限是哪里、尺度應(yīng)該如何把握、互動(dòng)格局如何，是很難一概而論的問題。Lena Dahlberg在對(duì)瑞典的調(diào)查中表明，福利多元主義在實(shí)踐層次并沒能很好地解釋多方服務(wù)供給之間的互動(dòng)關(guān)系，盡管志愿部門和法定部門提供相同的活動(dòng)，安排了同樣的服務(wù)，但是在地方層次，這些活動(dòng)呈現(xiàn)出差異性，并且服務(wù)的使用者沒有能力在不同的服務(wù)提供者之間做出選擇。①Lena Dahlberg，“Interaction between Voluntary and Statutory Social Service Provision in Sweden:A Matter of Welfare Pluralism，Substitution or Complementarity?”，in Social policy and administration，Vol．39(December 2005)，pp．745-758．

(三)社會(huì)領(lǐng)域的假定

福利多元化對(duì)國家、第三部門、市場(chǎng)三者之間的關(guān)系提出了更高的要求，強(qiáng)調(diào)政府、市場(chǎng)、第三部門之間良性的協(xié)調(diào)與互動(dòng)，通過力量和資源的整合形成一個(gè)自主自治的網(wǎng)絡(luò)，通過管理聯(lián)合體多方共同分擔(dān)社會(huì)事務(wù)，要求尋找一個(gè)有效的平衡點(diǎn)達(dá)到多方的合作伙伴關(guān)系。而伙伴關(guān)系、合作、治理這些概念是建立在這樣的假定基礎(chǔ)之上的，即存在一個(gè)以對(duì)話為基礎(chǔ)的、同質(zhì)性的、溝通順暢的社會(huì)領(lǐng)域，在這個(gè)領(lǐng)域里，非政府組織和社區(qū)、社區(qū)組織之間存在著天然的有機(jī)聯(lián)系。通過吸納非政府組織到社區(qū)，將服務(wù)從政府轉(zhuǎn)移到私人手中，使服務(wù)對(duì)象廣泛參與到服務(wù)的供給和傳輸中來。社會(huì)領(lǐng)域的假定是有問題的，在實(shí)踐層次并沒有得到支持。

在比德對(duì)印度的研究中，發(fā)現(xiàn)非政府組織和社區(qū)的關(guān)系并不是連續(xù)的，而是斷裂的，通過責(zé)任外包給非政府組織和社區(qū)組織，政府對(duì)這種潛在服務(wù)趨勢(shì)的考慮只是一種管理方式，公民參與和合作的高漲掩蓋了政府在服務(wù)項(xiàng)目上的持續(xù)衰落，服務(wù)向非政府組織的轉(zhuǎn)移雖然減輕了政府財(cái)政壓力，公民也能享受到優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，但是享受服務(wù)的空間趨向與日益萎縮，實(shí)質(zhì)上是被剝奪了要求更多服務(wù)的權(quán)利。①比德:《治理、公民社會(huì)與合作:一種邊緣視角》，載何增科、包雅鈞主編:《公民社會(huì)與治理》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2011年版，第13頁。比德的研究結(jié)論顯示，并不存在一個(gè)無障礙的溝通系統(tǒng)，因此，在實(shí)踐層次的合作中需要依據(jù)情境采取適當(dāng)?shù)牟呗裕@些策略是相當(dāng)有彈性的，針對(duì)具體問題考量其經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)背景而采取適當(dāng)?shù)拇胧?/p>

四、福利多元主義嵌入我國福利治理的實(shí)現(xiàn)路徑

市場(chǎng)社會(huì)主義與福利國家主義都沒有超越意識(shí)形態(tài)的牢籠，20世紀(jì)80年代掀起政府再造運(yùn)動(dòng)，要么期望通過市場(chǎng)解決資源的有效配置問題，要么力圖通過第三部門解決分配公平問題。我國福利制度歷史經(jīng)歷了幾次大的轉(zhuǎn)變:傳統(tǒng)的以家庭為核心的福利制度;計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期在政府主導(dǎo)下建立單位統(tǒng)包的福利體制;向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過渡時(shí)期，推行福利社會(huì)化構(gòu)建新型的社會(huì)保障制度。福利改革的本質(zhì)在于解決有限的資源如何進(jìn)行合理配置從而實(shí)現(xiàn)效用最大化。政府、市場(chǎng)和社會(huì)各方在福利體系中的角色如何界定、疆域如何分配，責(zé)任如何分擔(dān)是福利理論爭(zhēng)論的焦點(diǎn)問題，或建立國家主義，或倡導(dǎo)市場(chǎng)取向，或強(qiáng)調(diào)第三部門的首要作用，或堅(jiān)持多方合作。依據(jù)我國的國情和社會(huì)福利發(fā)展現(xiàn)狀，將福利多元主義嵌入我國福利結(jié)構(gòu)之中，鼓勵(lì)非政府組織參與福利治理，是完善中國福利體制的可借鑒選擇。

(一)政府主導(dǎo)原則——多元參與在政府主導(dǎo)下進(jìn)行

20世紀(jì)90年代之后的改革曾經(jīng)做出福利社會(huì)化的嘗試，但是在實(shí)踐中，政府的福利責(zé)任弱化后，非政府組織沒能有效地承擔(dān)政府卸下的責(zé)任，導(dǎo)致了福利水平?jīng)]有按照改革的預(yù)期目標(biāo)提升。原因主要在兩方面:其一是欠缺非政府組織行動(dòng)制度框架，其二是非政府組織發(fā)育不完全而國家未提供有效措施培育。

我國非政府組織參與福利治理離不開國家的主導(dǎo)作用，與西方社會(huì)不同，西方福利改革的社會(huì)取向一度要求國家功能的收縮，理想化的狀態(tài)是“最小的政府”，即“管的最少的政府是最好的政府”。福利國家之后新自由主義刺激了志愿主義和參與性公民文化的復(fù)興，提倡縮減政府職能，鞭打政府對(duì)項(xiàng)目的支持，將人類活動(dòng)置于更“市場(chǎng)”的位置。需要注意的是，西方強(qiáng)調(diào)政府退位的社會(huì)背景是具備穩(wěn)定的社會(huì)福利起點(diǎn)，具備比較完善的福利體制，在發(fā)育比較完善的公民社會(huì)中，政府、市場(chǎng)和社會(huì)無論是哪一方作為主力軍承擔(dān)社會(huì)福利，都具備一定的基礎(chǔ)和實(shí)力。

我國的現(xiàn)實(shí)情況則是:社會(huì)福利供給和需求之間存在巨大缺口，非政府組織正處于成長階段，必須要有一套比較完整的制度體系和制度化的資源調(diào)動(dòng)體系，而這又需要有一個(gè)權(quán)威的公共機(jī)構(gòu)來擔(dān)當(dāng)組織的責(zé)任。在相當(dāng)長的一段時(shí)間里，我國社會(huì)福利體系既難以離開政府主導(dǎo)而自發(fā)形成公民福利社會(huì)，也難以發(fā)展替代政府福利功能的公用機(jī)構(gòu)。②關(guān)信平:《論福利國家與福利社會(huì)》，載黃智雄、高鑒國主編:《社會(huì)福利研究》第二輯，中國社會(huì)出版社2010年版，第7-14頁。這決定了非政府組織參與福利治理必須依靠國家的主導(dǎo)作用，首先，國家具有龐大的調(diào)動(dòng)資源的能力，依靠國家社會(huì)組織體系，可為非政府組織資金來源的籌集與協(xié)調(diào)提供保障。其次，國家為非政府組織參與社會(huì)福利制定規(guī)則框架，維系和創(chuàng)造良性的發(fā)展條件，保障資源的公平分配。目前我國的社會(huì)保障體系處于殘缺不全的待發(fā)展階段，在一些基本的福利提供和福利服務(wù)上，如基礎(chǔ)教育、公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療，需要按照福利性的機(jī)制運(yùn)行，堅(jiān)持底線公平的原則，強(qiáng)調(diào)政府在提供底線公共物品和公共福利中具有不可推卸的“底線責(zé)任”和“首要責(zé)任”，這些底線福利需要政府公共資金支付費(fèi)用，實(shí)施再分配和收入轉(zhuǎn)移，反對(duì)福利最小化也反對(duì)福利最大化，既避免福利依賴又滿足弱勢(shì)群體的需求。

(二)互動(dòng)原則——堅(jiān)持第三部門與市場(chǎng)、國家的互動(dòng)

互動(dòng)原則本質(zhì)上是一種伙伴關(guān)系，意指非營利組織在公共物品提供上，需要與政府、市場(chǎng)合作才能完成供給目標(biāo)，實(shí)際上是一種福利供給的制度安排，促進(jìn)非營利組織實(shí)現(xiàn)成本最小化。與國家的互動(dòng)體現(xiàn)在制度支持上，良好的制度能夠起到促進(jìn)個(gè)人和組織間的合作、降低和減少交易成本、預(yù)防行為主體的機(jī)會(huì)主義行為、增加行為的可預(yù)見性和降低結(jié)果的不確定性等功能。①埃莉諾·奧斯特羅姆:《公共事物的治理之道》，余遜達(dá)等譯，上海譯文出版社2000年版，第51頁。

社會(huì)福利作為一種準(zhǔn)公共物品，應(yīng)該根據(jù)社會(huì)福利項(xiàng)目“消費(fèi)的非排他性”程度的強(qiáng)弱來決定社會(huì)福利由誰作為主體進(jìn)行提供，對(duì)于消費(fèi)的非排他性比較弱的福利項(xiàng)目，由政府和非政府組織合作提供，使服務(wù)提供主體與服務(wù)的種類屬性相匹配。在宏觀層面，社會(huì)福利政策輸出方面由國家承擔(dān)，負(fù)責(zé)項(xiàng)目設(shè)計(jì)、資金籌措、政策制定、評(píng)估、監(jiān)督管理等;在微觀層面，對(duì)于直接的具體的公共服務(wù)提供，可以更多的由非政府組織承擔(dān)。分離公共服務(wù)的所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)，將社會(huì)福利項(xiàng)目委托給非政府組織經(jīng)營，非政府組織需要按照約定完成任務(wù)并且自負(fù)盈虧;政府作為服務(wù)購買者，通過引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，使非政府組織通過競(jìng)標(biāo)獲得福利生產(chǎn)者資格。

我國非營利組織依靠的政府資金支持和社會(huì)捐贈(zèng)是十分有限的，無法通過自身運(yùn)營獲得充足的資源，解決資源再生的問題。實(shí)踐證明，通過組織自身市場(chǎng)化取向，承辦社會(huì)企業(yè)或者營利性企業(yè)，或者與其他企業(yè)合作獲取更多資源從而彌補(bǔ)資源不足是可行的。我國效仿西方模式，政府在服務(wù)外包中引入競(jìng)爭(zhēng)購買機(jī)制，建立在契約基礎(chǔ)上，承載著政府與合約方的權(quán)利義務(wù)約定，體現(xiàn)了對(duì)效率、投入、產(chǎn)出、競(jìng)爭(zhēng)等價(jià)值，遵循的是合約代表的公共部門的價(jià)值運(yùn)作。參與競(jìng)標(biāo)的非營利組織必須在競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境下展示其提供服務(wù)的能力與效率，由此政府選擇能夠提供質(zhì)優(yōu)價(jià)廉服務(wù)的主體。

企業(yè)對(duì)非營利組織的捐贈(zèng)、支持與互動(dòng)從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度而言是追求一種長期的投資回報(bào)，與非營利組織合作可以滿足企業(yè)對(duì)社會(huì)聲望的需求，贏得消費(fèi)者認(rèn)同。我國非營利組織發(fā)展基礎(chǔ)薄弱，不論是規(guī)模還是管理層次，都是有待于成長的，非營利組織與企業(yè)可以就雙方共同關(guān)注的項(xiàng)目開展合作，通過互動(dòng)促成組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，達(dá)到雙方對(duì)資源的各取所需。盡管目前的非營利組織在與企業(yè)合作方面多局限于資金支持，缺乏持續(xù)的互動(dòng)，但仍然具有很大的潛力和空間。

(三)組織建設(shè)與能力完善原則

第三部門提供了社會(huì)組織存在的獨(dú)特方式，是建立在如下價(jià)值基礎(chǔ)之上的:獨(dú)立(組織自由)、利他(關(guān)心他人)和社區(qū)(集體主義行為)。以社區(qū)為基礎(chǔ)的組織與眾不同的地方就在于既關(guān)注參與也關(guān)注供給，既關(guān)注公民權(quán)也關(guān)注服務(wù)。與西方社會(huì)不同，我國NGO注冊(cè)數(shù)量40萬以上，但是全職人員在20人以上、每年支出超出500萬的組織卻非常少見。我國的非營利組織自身正處于成長階段，發(fā)育不足，也缺乏外在完善合理的制度支撐，由此造成了我國非營利組織缺乏自治、能力不強(qiáng)、管理不善等方面的不足。我國非營利組織的另一個(gè)明顯的問題是公信力不足，缺乏透明的運(yùn)作過程，很多時(shí)候不是組織自身運(yùn)作不透明，而是缺乏向公眾展示組織如何運(yùn)作的機(jī)會(huì)和平臺(tái)，在組織與公眾之間沒有實(shí)現(xiàn)很好的對(duì)接。

與外在制度變革相對(duì)應(yīng)，組織內(nèi)部建設(shè)顯得迫在眉睫。非營利組織市場(chǎng)化是近年國外的發(fā)展趨勢(shì)，也是組織建設(shè)與提升的有效途徑，我國香港地區(qū)近年已經(jīng)開始了市場(chǎng)化的試點(diǎn)與嘗試，取得了較好的效果，為解決我國大陸非營利組織的問題提供了可借鑒的選擇。市場(chǎng)化是相對(duì)于行政化而言的，有三個(gè)方面的要點(diǎn):市場(chǎng)主體、市場(chǎng)要素、運(yùn)行規(guī)則。受新管理主義合法化制度結(jié)構(gòu)的影響，非營利組織越來越接納市場(chǎng)的概念，從而調(diào)整組織策略，進(jìn)行組織重構(gòu)，在組織內(nèi)部表現(xiàn)為三方面:服務(wù)商業(yè)化，在財(cái)政資源不足的壓力下，將收費(fèi)服務(wù)和免費(fèi)服務(wù)相結(jié)合，按照服務(wù)對(duì)象的需求調(diào)整服務(wù);組織結(jié)構(gòu)商業(yè)化，辦社會(huì)企業(yè)和營利企業(yè)，促進(jìn)財(cái)務(wù)來源多元化;營銷商業(yè)化，在競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)下增強(qiáng)市場(chǎng)與媒體功能，有計(jì)劃地宣傳組織形象，將系統(tǒng)的策略性的市場(chǎng)規(guī)劃視為成功配方。在組織外部表現(xiàn)為:非營利組織的兼并重組，優(yōu)化資源配置，實(shí)現(xiàn)規(guī)模小的組織與大組織的資源共享;與營利組織建立伙伴關(guān)系，商業(yè)機(jī)構(gòu)不僅提供資金，其雇員還為非營利組織提供人力資源和志愿服務(wù)，并邀請(qǐng)商業(yè)人員參與董事會(huì)管理。總之，福利組織與商業(yè)組織的互動(dòng)是組織企業(yè)化發(fā)展的結(jié)果，市場(chǎng)化在一定意義上解決了非政府組織資金依賴的問題，有利于非營利組織能力提升和實(shí)現(xiàn)去行政化。

(責(zé)任編輯:陸影)

C913．7

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1003-4145［2015］01-0090-05

2014-09-05

吳限紅(1984—)，女，山東大學(xué)哲學(xué)與社會(huì)發(fā)展學(xué)院博士研究生，主要研究方向?yàn)樯鐣?huì)保障。

本文系教育部人文社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)研究基地重大項(xiàng)目“宗教與社會(huì)服務(wù)研究”(項(xiàng)目編號(hào):12JJD730002)的階段性成果。