全面推進依法治國理論與實踐創新

肖金明

(山東大學法學院，山東濟南 250014)

全面推進依法治國理論與實踐創新

肖金明

(山東大學法學院，山東濟南 250014)

黨的十八屆四中全會《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》系統闡述了全面推進依法治國的重大意義、指導思想、基本原則，確立了全面推進依法治國的總目標，部署了全面推進依法治國的重大任務。認真學習和領會四中全會精神，準確理解和把握四中全會決定，深化認識和解讀中國特色社會主義法治理論、法治方針、法治道路、法治體系等的豐富內涵與深遠意義，深入探討黨的領導與依法治國的關系、依法治國與以德治國的關系、黨內法規與國家法律的關系、法治規律與特色法治的關系等全面推進依法治國的一系列重大理論問題，進一步探討依憲治國是依法治國的關鍵所在、依法執政是依法治國的政治前提、法治社會是法治國家的社會基礎、依法治國是重大改革的制度保障等加快建設法治國家的一系列重大實踐問題，無疑有助于從政治高度上提升對四中全會精神和決定的認知，在理論深度上加強對依法治國基本方略的認同，在實踐維度上加快推進法治中國建設。歷史地、現實地和面向未來地看待全面推進依法治國，以四中全會精神為統領，創新全面推進依法治國的理論與實踐，對不斷加快法治中國建設步伐、推進國家治理現代化具有重大現實意義。

依法治國;法治理論;法治中國

從十八屆三中全會到四中全會，從全面深化改革到全面推進法治，遵循的是全面深化改革總體目標所包含的制度—治理的內在邏輯和執政黨—國家的現實邏輯。如果背離了民主政治的這兩大邏輯，就會失去全面推進依法治國的可能，更不會有國家治理的現代化前景。

學習和領會黨的十八屆四中全會精神，理解和把握《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，需要將四中全會與十八屆三中全會聯系起來，將習近平總書記稱為姊妹篇的四中全會決定與三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》密切聯系起來。三中全會及其決定與四中全會及其決定有很多關聯點和銜接點，其中最重要的聚焦在三中全會決定確立的全面深化改革的總體目標上。全面深化改革的總體目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。這里需要特別強調三個方面，即全面深化改革總體目標所內含的三個重大關系。

一是表述全面深化改革總體目標的前一句話所內含的方向性問題，即全面深化改革的中國特色社會主義方向。法學界不少人將目光聚焦在后一句話中的治理現代化上，也有人抽象地談論由統治到管理再到治理的意義。實際上，在上個世紀七、八十年代，治理的理念在西方國家很流行，與其伴隨的是西方國家公共行政、公共管理革新。上世紀九十年代，國內政治學、公共管理學就開始介紹西方國家的治理和善治理論。前一句話關系著全面深化改革的性質和方向，落腳到“中國特色社會主義”一詞上，后一句話明確了全面深化改革的指向和目標，落腳到“國家治理體系和治理能力現代化”詞組上，不能將兩者割裂開來，而必須按照中國特色社會主義規定的正確方向推進國家治理現代化。

二是表述全面深化改革總體目標的前一句話與后一句話的內在邏輯關系，即強化制度現代化與治理現代化的內在邏輯。這需要將關注點聚焦在前一句話的“制度”一詞上，突出制度—治理的內在邏輯關系，以及制度與法治的邏輯統一性。沒有現代化的制度就不會有現代化的治理，國家治理現代化需要國家制度現代化，而國家制度現代化的基本標志是民主法治。由此可以推論，為實現全面深化改革的總體目標，必須全面推進依法治國，建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家。①黨的十八屆三中全會確立的全面深化改革總體目標與四中全會確立的全面推進依法治國總目標實際上是重合的，或者確切地講是一個目標的兩種不同表述。只有通過完善和發展中國特色的社會主義制度，才能推進國家治理現代化;只有建設中國特色社會主義法治體系，才能建設社會主義法治國家。可以這樣講，完善和發展中國特色的社會主義制度，就是指建設中國特色社會主義法治體系，而國家治理體系和治理能力現代化就是指國家治理民主化、法治化，其具體形態就是法治國家。這就充分說明了三中全會與四中全會以及兩個決定的根本性聯系。

三是表述全面深化改革總體目標的后一句話所內含的一個邏輯關系，即執政黨與國家之間的現實邏輯。這就需要將關注點聚焦在后一句話的“國家”一詞上，突出執政黨—國家的現實邏輯關系，以及黨的領導對國家治理現代化的重大意義。透過世界各國的國家政權現象，往往呈現出復雜的政黨政治現象，這是無可回避的也是普遍存在的政黨尤其是執政黨與國家的交互現象。政黨和國家的關系在不同國家有不同的模式和狀態，由此形成了各具特點的政黨制度。在我國，基于執政黨與國家的現實邏輯，以及共產黨領導的多黨合作與政治協商制度的歷史地位和政治地位，可以推論:沒有執政黨治理現代化，就沒有國家治理現代化。因此，有必要明確提出“黨和國家治理現代化”的概念和實踐課題。②參見肖金明:《通過黨內法治推進黨內治理——兼論黨內法治與國家治理現代化的邏輯關聯》，《山東大學學報(哲學社會科學版)》2014年第5期。

毫無疑問，中國特色社會主義、制度—治理的內在邏輯和執政黨—國家的現實邏輯，是學習和貫徹四中全會精神、理解和把握全面推進依法治國決定必須遵循的。由此也就可以理解四中全會決定兩個最關鍵詞“依法治國”與“黨的領導”及其相互關系。

一、歷史、現實、未來地看待全面推進依法治國

全面推進依法治國不是一朝一夕的事情，而是需要幾代人為之奮力的偉大事業。實現法治中國建設的偉大事業，應當客觀地看待依法治國的歷史發展，包括正反兩個方面的經驗，取得的成就和存在的問題;應當積極面向依法治國的現實需求，從民族復興大業到百姓日常生活，從民主政治到民生社會;應當認真正視依法治國的走向和未來，全面推進依法治國任重道遠，需要不斷增強對法治中國建設的信念。

首先，歷史地看，民主法制(法治)風雨飄搖、跌巖起伏，從建國初期新法制建設，中經包括“文革”十年在內持續20年的人治時期，到十一屆三中全會重啟民主法制建設，中經包括確立依法治國基本方略的30多年法制改革和法治發展而進入穩定時期，再到十八屆四中全會開啟法治建設新時期，或者說開辟法治建設新時代。

六十五年前，協商建國與共同綱領成為新法制建設的起點。③1949年新政權建立不是“槍桿子里面出政權”的簡單結論，而是一個復雜的立憲政治過程，是中國人民政治協商的偉大成果。新政權奠基在臨時憲法《中國人民政治協商會議共同綱領》基礎上，為協商立憲建國制定的《共同綱領》就成為廢除國民黨偽法統后新法制建設的起點。當然，建國初期新法制建設的最高成就是制定1954年憲法。廢除舊法統、鞏固新政權迫切需要建設新法制。以毛澤東為首的黨的第一代領導集體在建國初期創造了以1954年憲法為代表的民主法制建設的短暫輝煌，初步確立了有法可依、有法必依的民主法制局面。但在隨后的二十年間，國家制度建設基本荒蕪，國家治理領域人治盛行，建國初期的法治建設成就損壞殆盡。“文化大革命”結束后，社會主義民主法制得以重建。從改革開放三十多年來民主法治建設的歷程看，民主法治理論和實踐不斷創新發展。從鄧小平時期的“發揚社會主義民主，必須健全社會主義法制”，“要使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不以領導人的看法和注意力的改變而改變”，“有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究”;到江澤民時期的“依法治國，建設社會主義法治國家”，“依法治國與以德治國相結合”，“黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一”;再到胡錦濤時期的“要使黨成為科學執政、民主執政、依法執政的執政黨”、“依法治國首先是依憲治國，依法執政首先是依憲執政”，“科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法”。黨的十八大以來，新一屆領導人一再強調法治作為治國方略、治國理政方式的重要意義，對依法治國、建設法治國家作出了系統闡述，比如，“堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，法治國家、法治政府、法治社會一體建設”，“推進法治中國建設”，“黨要領導立法、保證執法、支持司法、帶頭守法”，等等。這些新的法治理論與推進法治中國建設實踐相結合，四中全會全面推進依法治國的決定應運而生。

其次，現實地看，不能就法治而法治，應當將依法治國與中國夢、小康社會、執政興國、國家治理等聯系起來，在與民族復興、國家進步、社會文明、百姓生活的密切關聯中發現和突出全面推進依法治國的意義。

從廣泛意義上講，政治建設、經濟建設、社會建設、文化建設、生態文明建設、黨的建設與法治中國建設緊密關聯。全面推進依法治國，就是要將各個領域、各項事業、各類工作納入憲法框架和法治軌道，為實現小康社會目標、國家治理現代化、民族偉大復興提供法律保障。從實際意義上講，法治關聯著民主、關系著民生、維系著人權。從民主—法治的邏輯出發，法治成為治國理政基本方式，人民群眾的主體地位和公民知情權、參與權、表達權、結社權、監督權等逐步獲得法律保障;從民生—法治邏輯起步，加強重點領域立法和加大重點領域執法力度，法律保障百姓切身權益、生活質量、安全需要;從人權—法治邏輯邁步，法律重劃政府權力與公民權利邊界，加強人權司法，確保人們從每一個司法個案中體會到公平正義。毫無疑問，這都是依法治國更為具體的展現。全面推進依法治國，就是要通過法律促進和保障改革、發展和穩定，確保人民群眾能夠獲得最大的制度紅利。法治概念不是虛化的，它維護民主、促進民生、保障人權，融匯入社會主義核心價值觀，融通入執政黨的思想體系，維護穩定與維護人權相統一，重大改革于法有據，讓法治在傳統道德領域充分發揮保障作用，充分體現了新一屆執政集體執政思路所富有的極強的法治邏輯。更為重要的是，黨的十八大將法治國家建設納入小康社會建設指標體系，十八屆三中全會將推進法治中國建設納入全面深化改革總體規劃，十八屆四中全會專題研討依法治國重大問題，具體部署全面推進依法治國重大任務。在走向2020年實現小康社會建設目標的進程中，全面深化改革是必需的方式和手段，全面推進依法治國是根本促進和保障。

再次，面向未來地看，在長達36年改革和民主法制(法治)建設基礎上，全面深化改革、全面推進依法治國再經過一個36年，近期的標志性進展將是2020年基本建成法治政府，而遠期目標就是到本世紀中葉實現國家治理現代化。

從1978年改革開放到本世紀中葉，時間已經過去一半，經濟改革、社會建設、政治發展及其相關的法治進步，形成了全面深化改革的新局面。當前，也就是全面深化改革的起始階段，正好處在72年改革周期的中間位置，是顧后瞻前、籌劃未來的有利時機。改革開放三十多年來，經濟改革一直是重頭戲，發展一直是硬道理，其中伴隨著社會轉型和漸進的政治改革;自新世紀以來，也就是在經濟改革行進二十多年后，社會改革的分量不斷加重，民生建設前所未有地加強，其間伴隨著日漸深化的經濟改革和仍然漸進但明顯提速的政治改革;在繼續深化經濟改革、尤其是不斷加強社會改革二十多年后，在經濟—社會—政治的邏輯效應下，政治改革自然會加速，既有民主又有法治，民主法治的時間表和路線圖會更加明朗;在加速政治改革二十年后，也就是到了本世紀中葉，以民主法治為根本特征的國家治理現代化就會最終變為現實。所以，應當從政治的高度看待十八屆三中全會及其全面推進依法治國的決定，它意味著在72年改革周期的中間時段，經濟發展、社會進步對政治改革的強烈需求和以依法治國為載體的政治改革的明顯提速。①參見肖金明:《改革開放以來中國共產黨的法治觀及其實踐形式》，《法學論壇》2011年第4期。毫無疑問，全面推進依法治國是深化經濟改革和創新社會治理的現實需要，但只有從政治的高度看待全面推進依法治國，才能發現其全面的價值和未來的意義。

二、全面準確理解四中全會精神及其決定內容

黨的十八屆四中全會基于對法治更加深刻的認識和最新認知，全面概括和系統闡述了全面推進依法治國的指導思想和行動綱領。只有遵循從歷史到未來、從認識到實踐、從形式到內容的基本邏輯，才能全面準確地理解和把握四中全會精神和全面推進依法治國決定的內容。

第一，一脈相承刷新偉大旗幟，即中國特色社會主義偉大旗幟，無論是全面深化改革還是全面推進依法治國，都必須高舉中國特色社會主義這面偉大旗幟，四中全會與三中全會的不同在于，習近平系列重要講話精神已經融入這面旗幟，在關于依法治國的決定中將習近平系列重要講話精神與“三個代表”重要思想、科學發展觀等并列起來，有很深刻的意義，其中必然意味著中國特色社會主義旗幟上增添了更加豐富的法治底色，中國特色社會主義理論體系中增加了更為豐富的法治思想。學習四中全會決定應當與學習習近平系列重要講話精神結合起來，并以此為基礎，不斷深化全面推進依法治國理論研究，深入探討中國特色社會主義法治理論的價值觀與方法論、框架體系和主要內容、理論指南和行動邏輯。

第二，兩位一體確定法治目標，全面推進依法治國的總目標是建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家。由法律體系到法治體系，體現了黨和國家對法治認識的深化，法治國家的概念已經超越了針對國家政權的意義，擴展了依法治國的外延，深化了法治國家的內涵。成就法治國家的良好狀態，必須構建中國特色社會主義法治體系，這個體系由完備的法律規范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監督體系、有力的法治保障體系以及完善的黨內法規體系構成，五大體系融為一體支撐著社會主義法治國家大廈。

第三，三位一體構筑法治道路，即黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一，這是中國特色社會主義政治發展之路、民主發展之路和法治發展之路，亦即黨的十六大提出的社會主義政治文明之路。在中國特色社會主義政治發展道路上，黨的領導是最高的政治，人民當家做主是最大的政治，依法治國是最好的政治。黨的領導和執政地位不允許任何政治勢力和社會力量的挑戰，最高政治的基本要求是不能出錯。人民當家作主體現人民主體地位以確保政治正當性，最大政治的基本要求是不能出亂。依法治國必須符合中國國情，最好政治的基本要求是不能走偏。中國特色社會主義政治的三個側面既有區別又相互聯系，而這正是三者有機統一的根本要求。

第四，四位一體明確法治方針，即科學立法、嚴格執法、公正司法、全面守法，這是社會主義法治建設的新十六字方針，包括了民主科學依法立法、完善立法體制和法律體系，推進依法行政，加快建設法治政府，依法獨立行使司法職權，保證司法公正，增強全民法治意識，建設法治社會。新十六字方針超越了有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究的老十六字方針。老十六字方針發揮了三十多年的作用，法治建設因此取得了法律體系已經形成、法治政府建設穩步推進、司法體制逐步完善、全民法治意識不斷增強的重大成就。新的十六字方針也要管三十六年，它將指導依法治國全面推進，以確保近期目標如2020年基本建成法治政府的實現，以及遠程目標即到了新政權建立一百周年、鄧小平設計的改革周期的終點，國家現代化包括國家治理現代化也就是法治國家能夠實現。

第五，五位一體確立總體布局，即在加快實施依法治國、建設法治國家基本方略的基礎上，堅持“依法治國、依法執政、依法行政共同推進，法治國家、法治政府、法治社會一體建設”，還要堅持“依法治國、依法執政、依法治黨系統加強”的新戰略。依法執政是依法治國、建設社會主義法治國家的政治前提，科學立法是依法治國、建設社會主義法治國家的制度基礎，嚴格執法是依法治國、建設社會主義法治國家的基本工程，公正司法是依法治國、建設社會主義法治國家的重要保障，法治社會是依法治國、建設社會主義法治國家的社會依托。全面推進依法治國就是要逐步形成依法執政、科學立法、嚴格執法、公正司法、法治社會五位一體的依法治國新常態。

第六，六位一體部署重大任務，即完善以憲法為核心的法律體系，加強憲法實施;深入推進依法行政，加快建設法治政府;保證公正司法，提升司法公信力;增強全面法治意識，推進法治社會建設;堅強社會主義法治工作隊伍建設;加強黨對全面推進依法治國的領導。六大任務相互關聯，應當突出下列主題，即強調憲法的地位、權威和實施，為良法善治完善立法體制、促進科學立法，以嚴格執法為主線突出法治政府基本特征，依法獨立、高效公正司法的制度支持和體制保障，創新社會治理與法治社會的基本內涵，構建法治工作隊伍尤其是加強立法工作隊伍建設，加強黨對全面推進依法治國的領導并著力于對立法和政法的領導。

第七，七位一體構建法治隊伍，即立法工作隊伍、行政執法隊伍、司法工作隊伍、法律服務隊伍、法學教研隊伍、法治后備隊伍以及黨內法治工作隊伍構成的社會主義法治工作隊伍建設。根據決定和四中全會精神，應當特別強調立法工作隊伍建設，除政治素質、道德素養外要提出更高的法律專業水平，以適應科學立法的基本需求。不可忽視法治建設后備人才的培養，應當關注法學教育和法律人才培養工作，將法治后備隊伍培養作為法治工作隊伍建設的有機組成部分，為法治中國建設儲備法治人才。尤其需要強調的是，適應黨內法規建設、黨領導立法與政法工作和依法執政的需要，必須強調黨內法律人才和工作隊伍建設。①黨的領導貫徹于全面推進依法治國的全過程，側重于黨領導立法和政法工作。政法委員會是長期存在的黨領導政法工作的組織形式，加強和改善黨對政法工作的領導，就必須完善和發展政法委員會制度，重在轉變政法委員會職能和重構政法委員會組織和隊伍。四中全會特別強調黨領導立法，除完善立法體制體現黨對立法的領導外，必須重視黨領導立法的能力建設，高度重視黨領導立法的組織形式，加強適應黨內法規建設需要和黨領導立法需要的人員和專門隊伍建設。根據十八屆四中全會精神要求，應當站在社會主義法治工作隊伍建設的高度上加強黨內專門法治隊伍建設，以適應黨領導立法和政法工作的需求，適應執政黨科學民主依法執政的需要。

第八，八位一體貫徹黨的領導，在人大與一府兩院的國家政權運作中，在政協與黨派、團體和社會各方面的人民政協工作中，將依法治國與黨的領導有機統一起來。全面推進依法治國，執政黨必須統領全局、協調八方，促進和保障人大、政府、法院、檢察院和政協、黨派、團體、社會各方面在全面推進依法治國中獨立負責、協調一致地開展工作、發揮作用，通過人大執掌國家政權，通過政協廣泛聯系社會，不斷優化以黨的領導為核心的執政、政權、政協三邊制度關系，通過依法執政、依憲執政推進依法治國、依憲治國，逐步形成有利于加強黨的領導和推進依法治國的良性體制循環系統和政治生態系統。

第九，九位一體形成決定框架，決定共分為九個部分，篇首、七個主體部分和篇尾。根據習近平總書記的說明，篇首與第一部分構成第一板塊，二、三、四、五共四個部分構成第二板塊，六、七部分加上篇尾構成第三板塊。①參見《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，人民出版社2014年版，第47-48頁。實際上除篇首到篇尾外，第一部分重在闡釋全面推進依法治國的重大意義、成就不足、指導思想、基本原則，涉及全面推進依法治國若干的重大理論問題。另外六個部分依照全面推進依法治國兩項重大任務展開，涉及加快建設法治國家的若干重大實踐問題。七個主體部分具有高度的關聯性，應當整體地、聯系地、系統地理解和把握四中全會的精神和決定。

三、全面推進依法治國若干重大理論問題

黨的十八屆四中全會及其決定對依法治國作出了重大理論探索，體現了執政黨對民主法治的本質認識和對依法治國的最新認知，初步形成了執政黨的法治思想體系。進一步探討對全面推進依法治國重大理論問題，包括黨的領導與依法治國的關系、依法治國與以德治國的關系、黨內法規與國家法律的關系、法治規律與特色法治的關系等，對豐富和完善中國特色社會主義法治理論體系具有重大意義。

一是黨的領導與依法治國的關系。黨的領導與依法治國是兩個不同的事物，應當將兩者既區分開來又結合起來。

依法治國必須堅持黨的領導，這是中國法治的最大特色，也應當成為中國特色法治的優勢所在。依法治國是一條艱難的道路，需要社會支持、文化支撐和政治保障，堅持黨的領導是社會主義法治國家建設的根本保證。一方面，堅持黨對法治的全面領導尤其是對立法和政法的領導，必須加強黨領導立法以改善立法體制，完善政法委員會職能以改革政法體制，確保立法體現人民意志和公正執法、司法為民，從而維護人民當家做主與依法治國的有機統一;另一方面，黨的領導必須依靠法治，運用法治思維和法治方式改善和加強黨的領導，通過黨的政策轉化為立法以實現黨的政治領導，通過推進優秀人才經法定程序掌握國家政權以實現黨的組織領導。全面推進依法治國必然要求執政黨科學民主依法執政，依靠憲法確立的政治地位和人民代表大會制度領導國家政權，通過人民代表大會執掌政權，駕馭國家行政和司法，這是改善和加強黨的領導的根本需要。

全域旅游是多方面的旅游體驗，它打破了原有的時空限制，構建了復合型的旅游產品，實現旅游活動的全方位、全程化。旅游風情小鎮則是一個“非鎮非區”的空間區域，需要將資源進行集中，便于進行開發。

二是依法治國與以德治國的關系。道德和法律是兩個不同的事物，應當將它們既區別開來又統一起來。

法律是必需的，在公共生活甚至私人領域，法律幾乎無處不在，無論國家治理、地方治理、社會治理，還有黨內治理，都離不開法律的引導和規范，道德約束不能替代法律規制。在法律與道德的關系上，法律必須反映社會道德要求，不斷增強自身道德底蘊。當然，法律也不是萬能的，法律不應該也不可能無處不在。在無需國家行政和司法介入的領域就無需立法，那是社會自治、自律和道德規范發生作用的空間。一方面，依法辦事是對黨政干部的最低要求，法律要求不能替代對黨政官員的政治要求和道德要求，必須運用政治紅線、法律界線、倫理底線編織和扎牢制度的籠子，才能確保依法治官、依法治權的實際效應;另一方面，必須強調道德規范、社會規范在全面推進依法治國尤其是構建法治社會中的作用。正確處理道德與法律的關系，就要防止無限放大法律制度的效應，甚至用法律替代道德的應有作用，凡是社會能夠依靠道德規范和社會規范解決的，就無需國家法律和公權的介入。但在道德失靈的情形下，應當發揮法律對道德的幫襯作用，法律與道德并肩協力應對道德不足的社會問題。讓法治在傳統道德領域發揮引導和支撐作用，是加快建設法治國家的必然選擇。

三是黨內法規與國家法律的關系。黨內法規與國家法律是兩個不同的事物，應當將兩者既區分開來又關聯起來。

一方面，黨規和國法的性質地位、產生過程、規則特性、作用方式、效力范圍、實施保證不同，以黨的紀律保證的黨內法規要嚴于以國家強制力保證的國家法律。正確處理黨規與國法的關系，首先要求避免以黨規代替國法，防止黨規與國法重疊。其次要求黨規與國法協調一致。一方面，應當強調它們之間存在共性，兩者都具有規范權力、保障權利、促進民主、完善治理的原理和功能。加強黨內法規建設，完善以黨章為統帥的黨內法規體系和黨的制度體系，確保“憲法至上、黨章為本”原則的效力，通過一定的制度構建，比如設立黨內法規監督委員會或者稱為黨內司法事務委員會，依章履行處理黨內事務爭議職能，并擔當黨內法規審查責任，以確保黨內法規的合法性、合憲性，保持黨規國法的協調性。①有學者主張建立國家統一違憲審查制度，將黨內法規納入違憲審查范圍。筆者認為，黨內法規是一個相對獨立的制度現象，應當建立一套黨內法規制定、實施和監督系統，形成黨內法規監督機制，這是保證黨內法規的合章性、合法性、合憲性的更為現實的選擇。參見肖金明:《通過黨內法治推進黨內治理——兼論黨內法治與國家治理現代化的邏輯關聯》，《山東大學學報(哲學社會科學版)》2014年第5期。堅持黨規國法并重建設，將完善的黨內法規體系納入國家法治體系，是全面推進依法治國的根本需要;另一方面，要堅持黨內依規治理，進一步強化黨內依規辦事的傾向，逐步塑成依法執政的慣力。在強調黨內民主與國家民主交互作用的基礎上，加強國家法治與黨內法治的相互聯動，對于推進科學民主依法執政和全面推進依法治國具有重大意義。

四是法治規律與特色法治的關系。既要尊重和遵循法治一般規律，又要保持和突出法治特色，處理好它們之間的對立統一關系。

四、全面推進依法治國若干重大實踐問題

如前所述，全面推進依法治國是一項偉大實踐。改革開放三十多年尤其是近二十年來，依法治國取得了重大成效，為全面推進依法治國奠定了堅實的基礎。進一步探討全面推進依法治國重大實踐問題，包括依憲治國與依法治國的關系、依法執政與依法治國的關系、法治國家與法治社會的關系、依法治國與重大改革的關系等，對加快法治中國建設步伐具有重大意義。

首先，依憲治國是依法治國的關鍵。依法治國首先要依憲治國，加強憲法實施，維護憲法權威，是全面推進依法治國的首要環節和根本保障。

全面推進依法治國，必須堅持“依法治國首先是依憲治國”，強調憲法在國家政治生活中的最高權威，尤其是要求執政黨的各級組織和國家政權組織必須以憲法為根本的活動準則，承擔起維護憲法尊嚴、保證憲法實施的神圣職責。設立國家憲法日，確立憲法宣誓制度，無疑有助于營造一種有助于憲法實施的社會文化環境和政治自覺心態，為憲法實施提供心理支持和精神動力。確立和維護憲法權威，通過依憲治國統帥依法治國，更需要憲法制度的保障。落實全面推進依法治國重大措施尤其是“依法治國首先是依憲治國”的基本要求，必須堅持和完善人民代表大會制度，在人大制度框架內探索憲法監督組織形式，比如在全國人大設立名為憲法委員會的專門委員會，專司違憲審查工作(在它工作的基礎上，全國人大及其常委會行使違憲審查決定權)，以確立明朗的憲法監督體制，逐步形成憲法委員會監督憲法實施的常態機制，同時進一步健全憲法解釋程序以及違憲審查具體制度措施等，確保“一切違反憲法的行為都必須予以追究和糾正”，將執政黨各級組織的執政行為和國家立法、行政和司法機關的政權行為納入憲法軌道。實踐依法治國，必須維護憲法在國家法律體系中的核心地位，保證憲法監督制度的效力，確立和維護憲法權威尊嚴，從而統帥依法治國全面推進。

其次，依法執政是依法治國的前提。全面推進依法治國，必須堅持“依法治國、依法執政、依法行政共同推進”，切實推進依法執政，鞏固依法治國的政治前提。

全面推進依法治國最主要的障礙可能來自執政黨各級組織，執政黨依法執政的水平制約著全面推進依法治國的進程。如果地方各級黨委不能嚴格貫徹科學民主依法執政的原則，不善于將黨委的正確主張和政策通過法定程序轉變為立法，不善于推薦優秀的人才經過法定程序成為政府官員、法官、檢察官，不善于通過國家政權領導國家和社會事務，全面推進依法治國就會遭遇瓶頸。所以必須強調依法治國與依法執政共同推進，通過依法執政推進依法治國。依法治國要求依法執政，就是要求各級黨委要依靠人民代表大會制度領導國家政權，通過人民代表大會執掌國家政權。①參見肖金明:《人民代表大會制度的政治效應》，《法學論壇》2014年第3期。只有堅持依法治國、依法執政、依法治黨系統的加強，牢固夯實依法執政這一政治前提，暢通黨的正確主張轉化為國家意志的制度通道，理順黨組織推薦優秀人才成為國家公職人員的制度機制，才能準確定位執政黨與人大、政府、法檢的關系，從而駕馭全面推進依法治國的政治大局。

第三，法治社會是法治國家的基礎。加快建設法治國家，必須堅持“法治國家、法治政府、法治社會一體建設”，建設法治社會，奠定法治國家的社會基礎。

全面推進依法治國的最主要阻力可能來自社會的各個方面，如果倡導和弘揚法治精神不足，法治文化建設薄弱，勢必導致社會上大量法外行為長期存在，不斷消釋推進依法治國的各種努力，法治政府和法治國家建設就會步履維艱甚至停滯不前。全面推進依法治國既受制于執政黨的各級組織依法執政的狀況，又受制于法治社會建設的現狀，依法執政水平和社會法治程度兩個方面的不足嚴重制約著依法治國、建設法治國家的進程。加快法治國家建設，就應當像重視推進依法執政那樣，高度重視法治社會建設。既通過法治宣傳教育和相關制度營造社會法治氛圍，引導和激勵全民學法尊法用法守法，并充分發揮人民團體、社會組織以及道德規范、社會規范在構建法治社會中的作用，更要在社會治理上貫徹法治邏輯，規范社會單元和組織內部治理結構、控制組織權力、保障成員權利，為法治國家建設奠定堅實的社會基礎。

第四，依法治國是重大改革的保障。從改革到全面深化改革，法治建設伴隨其中，全面推進法治是全面深化改革的需要和重要組成部分。

改革開放初期，法律近乎空白，改革動力比較足，改革障礙相對少，改革與法律之間的張力并不明顯。即便如此，執政黨也非常重視改革與法制的關系，黨的十三大政治報告曾比較全面地闡述了改革與法制的關系，至今仍有指導意義。②黨的十三大政治報告在“關于政治體制改革”部分闡述“加強社會主義法制建設”時指出:我們必須一手抓建設和改革，一手抓法制。法制建設必須貫串于改革的全過程。一方面，應當加強立法工作，改善執法活動，保障司法機關依法獨立行使職權，提高公民的法律意識;另一方面，法制建設又必須保障建設和改革的秩序，使改革的成果得以鞏固。應興應革的事情，要盡可能用法律或制度的形式加以明確。與改革初期不同，在全面深化改革時期，一方面，法律體系已經形成，政治經濟社會文化環境等各方面基本上能夠做到有法可依，凡改革尤其是重大改革都會涉及與現行法律規定的關系。一般說來，凡比較成熟的改革就需要通過制定法律或者修改法律鞏固改革成果，凡不夠成熟的改革可以進行試點，但需要經過合法授權，包括經法定程序暫停某些法律條款的實施，以適應改革的需要。另一方面，改革的難度和阻力越來越大，推進改革的傳統手段和方式已無能為力，法治方式、法律手段是全面推進改革的現實需要。應當從依法治國是重大改革的保障的高度看待改革與法治的關系。改革與法治的關系顯然不能簡單地理解為改革與法律的關系，其更深層次的問題是提升改革決策者的法治思維，將決策權關進制度的籠子里，也就是要將改革尤其是重大改革納入法治軌道。

五、結語:從法治國家到法治中國

從法治國家到法治中國，并非實質意義上的概念更換，而是通過法治中國這一術語擴充了法治國家的外延和內涵。從一定意義上說，法治中國超越了早期法治國家的概念，具有了囊括政黨、國家和社會的意義，具有廣泛和深刻的意蘊，其廣泛性遍及整個社會，其深刻性嵌入政黨政治。

學習和領會黨的十八屆四中全會精神，理解和把握《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，需要將法治國家與法治中國緊密聯系起來。法治中國在形式上不是四中全會決定的主題詞，但卻是四中全會精神實質和全面推進依法治國決定的靈魂所在。2013年初全國政法工作會議首次提出的法治中國概念日漸清晰，在2013年底出臺的十八屆三中全會決定中“推進法治中國建設”成為一個鮮明的主題。③與平安中國建設、政法隊伍建設并列的法治中國建設起初主要是一個限于政法領域的概念，后來納入全面深化改革總體規劃中，具有了豐富的內容，它與“依法治國、依法執政、依法行政共同推進，法治國家、法治政府、法治社會一體建設”相聯系，并進一步突出司法改革和建設公正權威高效社會主義司法制度以及讓每個司法個案體現公平正義的意義。2014年10月，十八屆四中全會決定表達了全面推進法治中國建設的政治意愿和決定。①法治中國一詞在《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中出現了兩次，一是決定的第一部分結束時指出:全黨同志必須更加自覺地堅持依法治國、更加扎實地推進依法治國，努力實現國家各項工作法治化，向著建設法治中國不斷前進。二是全文結束時指出:全黨同志和全國各族人民要緊密團結在以習近平同志為總書記的黨中央周圍，高舉中國特色社會主義偉大旗幟，積極投身全面推進依法治國偉大實踐，開拓進取，扎實工作，為建設法治中國而奮斗!法治中國的概念具有廣泛和深遠意義，應當強調三個方面，即法治中國建設所內含的三個重要取向。

一是法治中國深化和擴展了法治國家的內涵和外延。與黨的十五大確立依法治國、建設社會主義法治國家基本方略中的“法治國家”相比，十八屆四中全會確立的建設中國特色社會主義法治體系、建設社會主義法治國家總目標中的“法治國家”在內涵與外延上都有所超越，除了繼續強調依法治官、依法治權的觀念和將國家權力納入法治軌道外，更加強調依法執政、科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法的整體性，尤其強調推進依法執政、建設法治社會的戰略選擇，將執政權、社會權納入法治軌道。“無論是黨的執政權，還是立法權、執法權和司法權，都具有權力的天然屬性，那就是，缺乏監督的權力必然導致腐敗。全面推進依法治國，要建立嚴密的法治監督體系，健全對權力運行的制約和監督，建立確保憲法法律得以有效實施的責任機制，真正做到將權力關進制度的籠子里。”②李建國:《全面推進依法治國的總目標》，載《黨的十八屆四中全會〈決定〉學習輔導百問》，學習出版社、黨建讀物出版社2014年版，第87頁。

二是法治中國突出和強化了法治國家的個性和特色。推進國家制度民主化和法治化是世界潮流。全面推進依法治國而建設的社會主義法治國家，在世界法治之林中與其他國家的法治并行。③參見郭道暉:《建設社會至上的法治國》，《炎黃春秋》2014年第3期。法治國家不是籠統的更不是抽象的法治國家，而是有歷史文化根基和由中國國情規定的法治國家，它強調中國特色社會主義法治理論、制度和道路的有機統一。

三是法治中國表明和強調了在國際秩序和規則構建中的話語權。建立有利于世界和平和發展的國際秩序是國際社會的共識，世界各國在世界規則構建中激烈競爭話語權。適應全球化和世界強國建設需要，中國政府以法治思維和法治方式參與國際事務，以法治姿態重塑和發展雙邊和多邊關系，這無疑有利于作為一個法治大國不斷擴大和增強對國際關系規則制定的參與權和發言權，有助于發揮一個法治國家對國際社會規則重建和秩序重構的建設性作用。

如前所言，從法治國家到法治中國并非簡單的概念轉換，這是一種法治認識上的飛躍，也提出了更高的法治實踐要求。堅持法治中國建設所內含的三個重要取向，立足于全面推進依法治國的新布局，將會逐步形成法治國家建設的新常態，并將法治國家與國際社會關聯起來，在國際關系中釋放出法治中國的能量。

(責任編輯:張婧)

D602

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1003-4145［2015］01-0023-08

2014-11-15

肖金明(1965—)，山東大學法學院教授，博士生導師，主要研究方向為憲法原理與制度、政治學理論。

本文為山東省社科規劃一般項目“法治中國理論與實踐創新——習近平總書記關于社會主義民主政治和依法治國的重要論述研究”(項目編號:14cxjj05)的階段性成果。