重慶保障性住房選址調查研究

王波

摘 要：保障性住房的選址是保障性住房工作的重要組成部分。通過對重慶保障性住房選址的調查，分析目前選址存在的問題，提出如下建議：在居住控制用地上，有時序地選址；控制用地規模，與不同收入人群居住用地混合；公交先行，發展以公共交通為主導的住區模式的選址；以期優化保障性住房的選址，更好地服務民生。

關鍵詞：重慶；保障性住房；選址

中圖分類號：F293 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2015）07-0143-03

保障性住房是指政府為中低收入住房困難家庭所提供的限定標準、限定價格或租金的住房，一般由廉租住房、經濟適用住房和政策性租賃住房構成[1]。重慶經過了多年的發展和完善，保障性住房已到達一定規模。而住房的選址具有一定不可逆性，一旦實施，會對整個城市的空間布局以及社會結構，甚至是城市發展都會產生影響[2]。因此，保障性住房的選址是保障性住房工作的重要組成部分，對重慶保障性住房選址進行調查和研究，有助于更好地服務民生，促進社會和諧穩定。

一、重慶保障性住房的發展與完善

（一）住房制度改革的序幕

住房制度改革前解決居民住房的主要途徑是公有住房，公有住房是由國家以及國有企業、事業單位投資興建的住宅，分配給個人使用，但產權歸國家或集體所有。國務院在1994年頒布了《關于深化城鎮住房制度改革的決定》，實現住房商品化、社會化；建立以中低收入家庭為對象、具有社會保障性質的經濟適用住房供應體系和以高收入家庭為對象的商品房供應體系。同年，重慶出臺了《重慶市公有住房出售管理辦法》開始出售公有住房，推進公房私有化，由此拉開了住房制度改革的序幕。2008年初重慶市主城區僅有約6.8萬戶家庭居住在約293萬平方米的市有公房中[3]。隨著重慶市危舊房改造，這些公房的建設年代在20世紀八九十年代也逐步被改造。

（二）經濟適用房時代

經濟適用住房的土地是以劃撥方式取得，政府減免各種行政事業性收費和政府性基金，實行稅收優惠政策，限定價格出售給有一定支付能力的中低收入住房困難家庭。1998年，國務院確定將福利分房轉變為住房商品化的新的住房體制，并提出“建立和完善以經濟適用住房為主的保障性住房供應體系”。2001年，重慶市出臺《重慶市經濟適用住房管理辦法》，開始構建以經濟適用房為主體的重慶市住房保障體系。在2001—2010年重慶經濟適用房隨著重慶經濟的穩步增長，迎來了快速的發展，形成了以企事業單位組織職工集資建房為主，同時增加部分面向社會公開發售經濟適用住房的供應格局。到2010年底，重慶市經濟適用房竣工接近面積約1 500萬平方米。

（三）大力推進廉租房建設

廉租房是政府以租金補貼或實物配租的方式，向城鎮低收入家庭提供社會保障性質的住房。2002年，重慶市出臺了《重慶市城鎮廉租住房保障辦法（試行）》，啟動廉租住房保障工作，2003年將廉租房納入“八大民心工程”，通過實物配租、租金補貼、租金核減以及舊城拆遷改造安置等綜合措施逐步解決部分低保家庭的住房困難。截至2010年底，重慶市實施廉租住房保障超過15萬戶。

（四）以公租房為建設中心的保障性住房體系

公租房是由國家提供政策支持，各種社會主體通過新建或者其他方式籌集房源，面向中低收入群體出租的保障性住房，包括大學畢業生和從外地遷移到城市工作的群體。2010年，重慶在全國率先大規模建設公共租賃住房，并著力打造以公租房為主體的住房保障體系。重慶市計劃將不再單獨新建廉租房，而將廉租房和經濟適用房合并到公租房體系中，廉租房居民與公租房居民住同一小區、同一品質的房屋，只是租金有所區別。重慶市政府計劃在2020年前完成建設4 000萬平方米公租房。在2011年重慶公租房開工建設量達到1 425萬平方米、約21.92萬套，居全國之最。至2013年重慶公租房已累計分配約24萬套，惠及63萬人。

二、重慶保障性住房選址現狀及問題

（一）聚焦新區，但位置偏遠

重慶位于市區且規模較大的公租房保障性項目有兩江民居、康居西城、康莊美地、民心佳園、民安華福、城南家園，作為保障性住房龐大工程的先期項目，其選址具有一定的示范性和典型性（如表1所示）。重慶公租房項目分布在各個區域，并主要在新區，位于重慶一二環之間。這主要由于重慶對保障性住房項目的土地實行劃撥方式，且要求較快建設大量公租房，城市中心土地價格高，且缺少大批量的可供用地，而重慶在一二環之間土地儲備豐富，地價低廉。但目前新區有待發展，相應配套設施不完善，居住者仍需要到傳統商圈工作和消費，而公租房項目里除了首個項目民心佳園距離在10公里里內外，其他項目距離都離傳統商圈較遠。重慶公租房在2011年進行了首次配租搖號，申請者不到1.5萬人，公租房遭遇市場冷遇。通過潘雨紅等的調查遇冷的三個最重要原因是：位置偏遠、公共配套不全、租金偏高[4]。聚焦新城這種選址方式有助于推動新區人口集聚，但位置偏遠。

（二）集中建設，但加劇空間分異

2010年前重慶保障性住房建設以配建方式為主，現在基本以集中建設為主，且從項目建設總建筑面積上也突破一百萬方。根據重慶在主城區內規劃的21個公租房住區建設規模，其每一個公租房片區總建筑面積都比較大，大多為幾十萬平方米，規模大的有超過100萬平方米。各個片區在規劃的人口和規模上，基本符合居住區的級別要求，呈現出了大型化空間分布的趨勢。由表2可知，為重慶市六大重點公租房的建設情況，每個公租房項目的總建筑面積都超過100萬平方米，城南家園最大，接近200萬平方米，計劃入住33 267戶，初步估算小區入住人口大約在7萬人。集中建設的模式有利于短期內解決較大部分人住房困難，但集中建設使得許多低收入群體聚集，加劇居住空間分異。從歐美國家的經驗來看，社會弱勢群體的空間集中會造成階層的隔離，心理落差，加劇不同階層的社會分異。endprint

（三）公交配套，但與居住社區不匹配

保障性住房住區的交通情況，直接關系到居住區內中低收入家庭出行的便捷性。中低收入家庭對公共交通的依賴程度高，他們的外出方式主要依靠軌道交通、公交、步行等（如下頁表3所示）。重慶主要六大公租房項目，已開通數條公交線路，并已開通或者規劃建設軌道線路。重慶市政府已經認識到了軌道交通對于保障性住房的重要性，但從公共交通的供給量和居住人數匹配上看，公交線路數量相對較少。以重慶城南家園保障性住房為例，其選址位于茶園新區，現階段從只有三路公交車，運行能力差，每天上下班排隊等車都在15分鐘以上，有時長達半小時，且隨著小區入住的人數逐漸增加，不少居民希望增加不同的公交線路，特別是去江北和茶園的線路。

三、有關保障性住房的選址建議

（一）在居住控制用地上，有時序地選址

保障性住房用地的選址必須在居住控制用地上選址，而不應占用新老城區之間的綠化隔離帶、工業與居住之間的綠化隔離帶以及工業用地。一方面，從城市規劃的角度講，新老城區之間的隔離帶能夠有效地避免城市以攤大餅的方式無序蔓延，對于城市的健康發展極為重要。另一方面，若在這些地段建設保障性住房，居民將難以享受完善的配套及城市發展帶來的好處。最為嚴重的是，在這些地段建設保障性住房，某些污染源可能危害居民的生命健康。同時保障性住房選址多建設在新區，周邊可借用的居住區配套，或是周邊配套尚未完全開發，加上主要是保障性住房項目，保障對象的消費水平有限，郵件、銀行和很多商家不情愿在此設點，出現公共配套設施空置現象[5]。因此，保障性住房用地的選址需要強調結合城市的發展方向與發展時序，避免與城市總體規劃相背離，或步調相差過大而造成長期配套缺失。

（二）控制用地規模，與不同收入人群居住用地混合

混合居住模式被認為是解決不同社會階層隔離問題、促進不同階層居民交往的有效方法，并利于促進中、低收入人群的就業。但居住條件完全等同化，居住空間不分異是不可能的，居住混合只能在一定范圍內實施保障性住區與其他商品房住區混合，尤其在周邊地塊開發不明朗的前提下，適度混居可以確保最基層的社區中心的建設，以提供居民基本的生活配套服務。同時，保障性住區規模不能過大、過于成片集中，使不同收入階層的居民既能相對獨立，又有機會交流互助[6]。

（三）公交先行，發展以公共交通為主導的住區模式

交通模式主要有兩種，一種是以小汽車為主，如美國，小汽車擁有率和使用率都很高，另一種是以公共交通為主，如英國倫敦，小汽車擁有率很高，但使用率很低，出行主要靠公共交通。保障性住區居民就業困難、生活不便，其中一個主要原因就是缺乏公交設施，造成出行困難。重慶保障性住房選址應優先結合公共交通，而不是等有了保障性住房才進行公共交通設施的匹配。依托通達的公共交通能降低郊區中低收入家庭出行的交通費用和時間成本，發展以公共交通為主導的住區模式在能源越來越短缺的現在是必要，也是可持續的。

總而言之，重慶市保障性住房建設方面已經取得較好的成績，但是也要清楚的認識到，保障性住房選址規劃建設中依然存在許多問題。隨著社會經濟的發展，城市化進程的加快，重慶保障性住房建設體系不斷完善，將更好地惠及民眾。

參考文獻：

[1] 朱麗霞，張開彬，崔芹強，等.基于職住平衡視角的武漢市保障性住房空間布局研究[J].城市，2014，（5）.

[2] 鄭思齊，張英杰.保障性住房的空間選址：理論基礎、國際經驗與中國現實[J].現代城市研究，2010，（9）：18-22.

[3] 晏群.重慶市保障性住房發展研究[J].城市，2009，（2）：13-17.

[4] 潘雨紅，林軍偉，孫起，等.重慶市公租房配租效率實證研究[J].重慶交通大學學報（自然科學版），2014，（5）.

[5] 吳美存.基于TOD模式的重慶保障性住房選址研究[D].重慶：重慶大學，2014.

[6] 楊靖，張嵩，汪冬寧.保障性住房的選址策略研究[J].城市規劃，2009，（12）：53-58.

Investigation and Study on the site selection of Chongqing affordable housing

WANG Bo

（Chongqing University of Education，Chongqing 400067，China）

Abstract：The location of affordable housing is important.With the investigation of the location of Chongqing affordable housing，problem of the current location is proposed，suggestions are gived as follows：living in the control of land with sometimes order，control the scale of land use with different income groups，the development of public transport as the dominant mode of living location.The purpose of the article is the site optimization for affordable housing and better service to the peoples livelihood.

Key words：Chongqing；affordable housing；location

[責任編輯 吳明宇]endprint