新型城鎮化進程中農民工市民化問題探討

○邢 波

城鎮化是伴隨工業化發展，非農產業在城鎮集聚、農村人口向城鎮集中的自然歷史過程，是人類社會發展的客觀趨勢，是國家現代化的重要標志。城鎮化是現代化的必由之路，是解決農業農村農民問題的重要途徑，是推動區域協調發展的有力支撐，是擴大內需和促進產業升級的重要抓手。在新的形勢下，建設中國特色新型城鎮化面臨許多問題，歸根結底，農民工市民化是其核心所在。建設以人為核心的城鎮化由于各種體制機制的限制，催生了一系列與農民工有關的問題，成為推動城鎮化建設進程中不容忽視和亟待解決的問題。

一、農民工市民化是推進新型城鎮化的關鍵

（一）農民工市民化關乎新型城鎮化的進程

農民工市民化泛指農民工逐步向市民轉化的過程。它不僅是指農民工由農村戶口轉變為城市戶口，由從事農業生產勞動轉變為從事非農產業勞動，而且更重要的是其思想觀念、生活方式、行為方式、社會組織形態等由農村范式向城市范式的轉變，最終成為一個真正意義上的城市居民。據國家統計局發布的數字，2014年中國的城鎮化率已到54.77%，城鎮化率提高1個百分點，但其中包括了在城鎮里面沒有固定居所、沒有戶口的農民工。如果不將他們統計在內，中國的人口實際城鎮化率只有36%左右，遠低于52%的世界平均水平。這說明近年來我國城鎮化水平的提高很大程度上主要來源于農民工進城就業，我國城鎮化是“夾生”的。農民工市民化關乎城鎮化的實際進程，盡快實現農民工市民化是人口城鎮化轉型與改革的關鍵。

（二）農民工市民化是新型城鎮化建設的一項重大任務

《國家新型城鎮化規劃(2014-2020年)》明確提出新型城鎮化的核心是“人的城鎮化”，未來5-10年，新型城鎮化重在推進人口城鎮化的轉型發展。當前，實現農民工市民化到了臨界點。一方面，農民工在城鎮居住呈長期化趨勢，實現農民工市民化有很強的現實需求，他們中的八成即使不放開戶籍也要留在城鎮；另一方面，農民工長期融不進城市社會，長期享受不到應有的權利，累積了大量的社會矛盾和風險。隨著我國城鎮化進程的加快，農村勞動力還將繼續大量涌向城市，因此，推進農民工市民化進程刻不容緩，必須改變將進城農民工拒于城市社會之外的制度環境，促進農民工向市民角色的整體轉型。

二、農民工市民化的現狀分析

隨著經濟發展，我國農業富余勞動力轉移在持續進行中，農民工規模不斷攀升。據國家統計局2015年1月20日公布的數據顯示，2014年農民工總量27395萬人，比上年增加501萬人，增長1.9%，其中，本地農民工10574萬人，增長2.8%，外出農民工16821萬人，增長1.3%。這就意味著我國目前需要市民化的農民工有2.7億多人，農民工市民化問題任重道遠。

中國社會科學院城市發展與環境研究所《城鎮化質量評估與提升路徑研究》課題組曾對中國農民工市民化進程進行了評價研究。2011年，中國農民工市民化進程為39.56%，2012年中國農民工市民化程度綜合指數為39.63%，只比2011年上升了0.07個百分點。從部分指標來看，市民化進程還是下降的。目前我國農民工市民化進程緩慢，推進城鎮化的現實難度很大。究其原因，城鄉福利待遇上的落差，城鄉二元的戶籍制度及其附屬的社會福利制度是橫在農民工和城鎮市民身份之間的根本制度障礙,因而導致這2.7億的農民工及其隨遷家屬未能在教育、就業、醫療、養老、保障性住房等方面享受與城鎮居民同等的待遇，也無法長期在城市穩定就業和居住生活，從而處在“人在城市，根在農村”的“半城鎮化”狀態。

三、農民工市民化基本思路

（一）深化戶籍制度改革

城鄉分割的戶籍制度是影響農民工市民化進程的一個核心問題，它從根本上阻止了農村剩余勞動力向城市的流動，造成了嚴重的城鄉對立，成為農民工市民化的巨大障礙。該障礙主要體現在戶籍制度把城鄉人口人為地分隔為兩個不平等的階層，使得農民工和城市居民不僅僅在身份和地位上，而且在各種福利待遇上也存在巨大的差別，農民工無法真正的融入城市。目前的戶籍制度導致40%的城市常住人口得不到市民身份，因此，深化戶籍改革刻不容緩。

黨的十八屆三中全會明確提出：“加快戶籍制度改革，全面放開建制鎮和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴格控制特大城市人口規模。”這為加快推進戶籍制度改革明確了路徑和要求。戶籍改革要有序推進，不可盲目化，要因城而異、因人而異。

當前，加快戶籍制度改革，必須把握一些重要原則。

一是尊重意愿。要堅持以人為本，充分尊重群眾自主定居的意愿，群眾要不要進城、進哪個城、何時進城，都要讓群眾自主選擇，不能把農業轉移人口“拉進城”、“被落戶”。此外，戶籍制度改革必須與農民的財產權利脫鉤，不得借改變農民戶籍身份之名剝奪農民和農民工在農村的財產權利。

二是分類實施。國家層面作出政策安排、明確總體要求，由各地根據不同地區資源環境綜合承載能力和發展潛力，因地制宜制定具體辦法，并向全社會公布，讓農業轉移人口及其他常住人口了解不同城市的落戶條件，合理安排自己的未來，給大家穩定的預期和希望。

三是有序推進。要立足于我國正處于社會主義初級階段和人口大國的基本國情，遵循城鎮化發展規律，優先解決存量，有序引導增量。既要積極，又要穩妥，更要扎實，不刮風、不冒進、不搞運動。

（二）加強農民工的就業指導與培訓，增強農民工市民化的就業基礎

農民工市民化不僅僅是戶籍，更重要的是穩定就業和提供公共服務。戶籍改革過程中農民工最擔心的一個問題就是取得戶籍后，他們的地被收走，但是沒有工作和就業機會。穩定的就業是農民工市民化的基礎、前提。農民工只有在城市有穩定的就業，才可談市民化。作為政府，要繼續加大對農民工的人力資本投入，增強對職業教育和農民工技能培訓的投入力度，提高農民工文化素質和職業技能，健全農民工職業教育和技能培訓體系，大幅度提高技術熟練型農民工的比重，以技能促就業，從而實現穩定就業、收入增長、自我發展和融入城市。同時，還要建立和完善專門的勞務信息網絡，提供有效的信息服務；加強勞動就業的法制建設，規范勞動力市場；大力培育民間勞務經紀人和就業中介機構，建立社會化就業服務體系。

（三）大力推進城鄉基本公共服務均等化

城鎮化本質是農民工市民化，而農民工市民化的根本體現，就是在城市能夠享受到均等的公共服務和發展機會。調查顯示，農民工目前參加養老保險、醫療保險、工傷保險和失業保險的比例分別僅為18.2%、29.8%、38.4%和11.3%，公共服務不均等，成為制約農民工市民化的最重要因素。因此，政府要主動為農民工提供與城鎮居民同等質量的公共服務，其重點就是保障五項公共服務，即子女教育、居住、醫療、養老保險和精神文化生活。

一是要全面解決農民工隨遷子女義務教育問題。子女教育，是農民工在城市穩定就業后選擇是否落戶城鎮首先要考慮的因素。當前農民工子女的義務教育階段政策已有突破并取得成效，但學前教育的供給不足和異地高考的限制，都阻礙了農民工市民化的進程。因此，政府要根據農民工子女流入的數量、分布和變化趨勢，合理規劃中小學布局，均衡配置教學資源，將農民工隨遷子女全部納入輸入地教育發展規劃，并且研究制定農民工子女異地參加中考、高考的辦法。

二是要建立覆蓋農民工的城鎮住房保障體系，促進農民工在城鎮落戶定居。目前大部分地區未將農民工作為住房保障對象，公租房、廉租房、經濟適用房等保障性住房基本上不對外來農民工開放，也缺乏針對農民工特點的租金補貼和實物配租政策，導致農民工居住條件低劣，住房支付能力弱，嚴重影響了其生活質量，成為他們融入城鎮的最大障礙之一。因此，各級政府應逐步將農民工住房納入城鎮住房保障體系，積極推進覆蓋農民工的城鎮保障性住房體制改革。比如，將符合條件的外來務工人員納入公共租賃住房的保障范圍；對招用農民工比較多的企業，在符合規劃的前提下，企業可以在依法取得的土地上建設一些農民工的宿舍樓等。

三是要保障農民工平等享有基本醫療衛生及養老服務。要堅持輸入地管理，以農民工需求為導向優化衛生資源配置，方便農民工在城市務工期間就近就醫和及時補償，確保農民工同步地與其他居民享受大體一致的基本醫療衛生服務。建立覆蓋農民工的養老保障體系，提高覆蓋面和保障水平。

四是要豐富農民工精神文化生活，創新和加強農民工基層黨團和工會、婦聯組織管理。充分發揮社會組織服務農民工的積極作用，從而增強農民工的心理歸屬感。

（四）大力發展中小城鎮，保障農民工市民化的可持續發展力

相對小城鎮，大都市對農民工更具吸引力。為了控制轉戶農民工蜂擁到主城區，引發“城市病”，必須大力發展小城鎮，引導農民工轉戶到中小城鎮，緩解大城市尤其是省會大城市的擴容壓力。因此，要增強小城鎮，特別是區縣城市對農民工的吸引力。一是建設重點中心鎮，全力推進重點鄉鎮的規劃管理，使人居環境不斷改善，生態環境得到保護。二是加強鄉鎮的行政管理體制改革，向中心鎮“強鎮擴權”。三是規范、科學合理地規劃和發展區縣城市，在區縣形成“縣城+中心鎮”的模式帶動區縣城市建設發展，使縣城和中心鎮成為吸納農民工市民的主要城區。