中國農民工進城與政府行為關系研究

劉 慧

(安徽財經大學經濟學院，安徽蚌埠233030)

改革開放改變了過去缺乏激勵的計劃經濟體制，極大地釋放了市場活力，大幅度提高了國內人民的生活水平，創造了中國發展的世界奇跡。對于經濟持續增長30多年的中國，廉價的勞動力成本是中國發揮后發優勢追趕發達國家最重要的因素。中國勞動力大軍中最重要的組成部分是進入城市謀生的農民工。1983年，我國農民工的數量僅為200萬，而2014年農民工的數量已經達到27 395萬人，他們分布于各行各業，是我國勞動力市場上規模最大的勞動力群體。農民工以其低工資、高強度的勞動為城市創造了財富，為農村帶來了收入，為農業現代化的發展和新農村建設發揮了重要作用，為中國的經濟發展做出了重大貢獻。但是縱觀我國農村剩余勞動力流向城市的歷史，農民工進城并非一帆風順。中國政府以戶籍和城鄉就業市場分割等一系列制度條件，限制勞動力的流動，改革開放前不僅農村剩余勞動力甚至城市勞動力都無法實現自由流動。改革開放后，政府對勞動力流動已經適當放開，但農民工市民化的進程依然緩慢，到底是什么阻擋了農村的剩余勞動力向城市轉移?中國的城鎮化進程又緣何遲滯?政府對農民工進城到底持什么態度，是支持還是反對?

一、文獻回顧

自古以來，人總是在不斷追求更高的工資收入，更廣泛的就業空間，更好的工作環境，因而勞動力總是在不斷的流動，經濟也總是在勞動力不斷流動的過程中快速增長。城市以其較高的工資收入、廣泛的就業機會、良好的公共社會條件吸引著農村剩余勞動力向城市流動。Carraro和Soubeyran認為勞動力流動會帶來兩方面好處:一是企業可以雇傭到工資低廉的勞動力，從而降低生產成本，提高產品在市場上的競爭力;另一方面是可以減輕本地居民在經濟衰退期間遭受的影響，因為外來勞動力更容易被輕易地解雇，他們更多地發揮著臨時就業緩沖的作用［1］。由于勞動力流動日益影響著工業化的經濟績效，因此，常常需要政府的干預和配置。隨著中國城市化進程的加快，進城農民工遷移問題逐漸成為社會關注的焦點。影響農民工流動的因素有很多，Lewis的二元結構理論認為，勞動力流動根本原因是工農業兩部門之間生產率的差異造成的勞動回報率不同，進而引致了勞動力的流動［2］。其后，Sjaastad則用人力資本模型將勞動力流動描述為通過計算未來期望收益的投資決策，將影響勞動力流動的因素歸納為經濟因素和非經濟因素［3］。Todaro與Harris卻認為勞動力的城鄉流動取決于城市就業的預期收入差異，而不是實際收入差異［4］。

國外學者的分析都是以勞動力可以實現自由流動為前提的，但是中國的勞動力市場卻受到了戶籍制度以及城鄉就業分割的限制，所以國外的分析并不完全適合中國的國情。對于農民工進城緩慢這個問題，國內大部分學者認為主要是分稅制改革后，地方政府財權與事權不對稱，人口大量流入地區的地方政府不愿意也無力承擔其成為城市居民的成本。農民工進城的成本主要由企業成本、個人成本、公共成本的組成，現行政策下由政府支付的公共成本包括隨遷子女的教育成本、社會保障成本、保障性住房成本、就業成本等四個方面［5－7］。農民工的個人成本主要指農民工向城市居民轉換所付出的私人生活成本、智力成本、住房成本與社會保障成本［8，9］。農民工進城的成本測算是各級政府關心的問題，也是一個相當復雜的問題。目前學界對農民工市民化成本測算的探索尚處于初步階段，由于測算的目的、思路、指標選取等方面的差異，測算結果呈現多樣化［10］。中國發展研究基金會測算的中國當前農民工市民化的平均成本在10萬元左右。申兵以寧波市為案例，對“十二五”時期農民工及其家屬市民化的成本進行了測算，并設計了地方政府，中央政府和企業三方分擔農民工市民化的成本分攤機制［11］。

通過對已有文獻的梳理我們可以發現眾多學者在三個方面形成了共識:一是城市有眾多的工作機會，較高的工資收入，良好的教育、醫療，便利的生活環境，農民工都有進城的意愿;二是農民工進城會使城市產生巨大的成本，由于財政分權使得地方政府財權與事權的不對等，地方政府難以承擔，因此需要找到合理的成本分攤機制，讓農民工加速進城;三是眾多學者基于不同的角度建議農民工進城，提高中國的城市化率。但是對于有強烈進城意愿的農民工為何會進城緩慢?政府為什么一方面強調加快城市化建設而另一方面卻采取阻礙農民工進城的措施呢?本文第二部分將通過柯布道格拉斯生產函數進行數理推導，證明政府隨著經濟的發展正在漸漸放松對農民工進城的管制，鼓勵其進城生活。

二、理論模型:農民工進城與政府行為研究

(一)模型假設

假設1:考慮這樣一個經濟，經濟中只存在城市部門和農村部門，LA為農村部門的勞動力總和，LB為城市部門的勞動力總和，L為經濟體中的勞動力總量。根據假設1，農村部門勞動力由兩部分構成:當期農村部門能吸納就業的勞動力數量(LA1)和農村部分剩余勞動力的數量(LA2)。城市部門的勞動力也由兩部分構成:當期城市部門所能吸納的勞動力數量(LB1)和農村剩余勞動力流入城市部門的數量(LB2)。

假設2:設λ為政府對農村剩余勞動力流動的限制，即政府的制度約束或制度壁壘(λ為常數)。由于政府是理性人，它總是想通過看得見的手實現對勞動力資源進行最優配置，達到產出最大化，因而政府態度λ是L的函數，并非外生變量。當λ＜0時，政府不僅不限制農村剩余勞動力流入城市還會強制一部分城市人口遷入農村，形成城市人口逆流現象;當λ=0時，政府對勞動力流動不限制，政府既不干涉農村剩余勞動力流入城市，也不干涉城市的人口流向農村，這就是新古典理論所假設的人口自由流動;當0＜λ＜1時，政府會設定制度和政策上的障礙阻止部分農村剩余勞動力進入城市，這種情況與現在我國的實際情況比較吻合;當λ=1時，政府完全限制農村剩余勞動力流向城市。

假設3:一個地區的經濟增長主要是受勞動力、資本、技術的影響，設總產出的函數為Y=A(K，L)，該經濟生產函數滿足一階齊次的性質，為了簡化分析，我們不考慮資本對經濟增長的影響，可以將生產函數簡化為Y=AF(L)，Y'(L)＞ ，Y″(L)＜ 0。根據邊際報酬遞減規律的作用，當產出Y=AF(L)達到最大值時，會有個最佳投入量L*。當L＞L*時，勞動投入過多，需要減少勞動投入增加產出效率;當L=L*時，勞動投入量正合適，勞動效率也是最高的;當L＜L*時，勞動投入量太少，需要增加勞動投入提高產出效率。因此，通過以上的分析，我們知道政府需要控制經濟中的勞動投入量，使其達到L*，從而獲得最大的產出。

根據以上的三個假設條件，我們可以將兩部門的勞動力和政府對勞動力流動的制度約束的函數可以由以下式子表示:

(二)不同時期政府對農民工進城采取不同措施的原因探究

(1)在工業化初期政府采取嚴格的制度阻止農民工進城

舒爾茨和斯加斯塔在研究人口遷移時認為人們遷移決策主要取決于遷移后的預期收益和遷移成本的比較。農民工是否愿意進入城市工作和生活，取決于農民工進城的成本和收益的權衡，當成本大于收益時，農民工進城會使其生活狀況變差，所以即使政府不設置任何障礙，農民工也不會進城;當成本等于收益時，已經進入城市的農民工會繼續留在城市，沒有進入城市的農民工沒有進城的激勵，他們會留在農村;當成本小于收益時，農民工會大量涌入城市。農民工進城的收益(R)主要可以分為貨幣收益和非貨幣收益，貨幣收益(R1)主要包括工資收入、社會保障收益、公共福利收益、農地、住宅地轉租或出租收益、投資性經濟收入等。非貨幣收益(R2)主要包括技能水平的提高，文化水平、文明意識提高，子女教育水平提升等。農民工進城的成本 (C)主要由遷移成本、生活成本、就業成本、住房成本、子女教育成本構成。如果進城的農民工沒找到工作，那么農民工的收益就為0，然而即使農民工在城市找不到工作他也要支付進城成本的。

根據上一部分的假設，會有LB2(LB2=(1－λ)LA2)的農村剩余勞動力流入城市，城市總的勞動力數量為LB，由于經濟中總是存在摩擦性失業和結構性失業，故而設城市能夠吸納的就業人口總數為L。一個農民工能夠在城市找到工作的概率為L/LB，所以農民工在城市找不到工作的概率為1－L/LB，為了方便書寫，我們令a=L/LB，a所代表的就是就業率。令ω0為農民工留在農村工作能夠獲得的保留工資，C為農民工進城的總成本，那么，農民工進入城市的期望收益就為如下的函數。

EM=aR1+aR2+(1－a)*0－C(EM為農民工進城的期望收益)

當農民工留在農村的期望收益與進城的期望收益相等時，農民工進城與不進城沒有差別，即ω0=EM。

ω0=EM=aR1+aR2+(1－a)*0－C

ω0+C=a(R1+R2)(左邊是農民工遷移的機會成本，右面是農民工進城的收益)

在實現均衡的就業率時，我們可以看到，就業率是農民工的機會成本與農民工進入城市得到的收益的比值。因為0＜a＜1，所以在最佳的就業率時，農民工進城的機會成本總是小于他進城的收益，所以，農民工總是有進城的想法和激勵，這是在沒有政府干預，市場依著其自身的狀態運行的結果。但是我們知道，在我國，為了達到經濟增長的宏觀調控目的，政府總是通過手中所有的權利，協助市場配置資源，糾正市場失靈，在計劃經濟時期，政府都替代市場，根據自己的計劃來配置資源。因而，我國的農民工是否進城還必須要考慮政府的行為。若政府采取阻止農民工進城的政策與制度，農民工就可能無法進城。或者農民工可以不受限制流入城市，但是農民工在城市也會找不到工作，農民工的收益會遠遠小于他付出的成本。所以農民工是不會選擇進城的。

λ是LA2的增函數。

結論:在工業化初期，隨著經濟的發展，農村會釋放出大量的剩余勞動力，而城市卻無法吸收如此龐大的勞動力集團，所以政府不得不采取嚴格的制度阻止農民工進城。改革開放初期，各個城市發展都比較落后，城里還有大量的失業和半失業人口，城市并不缺乏勞動力。農民工進城導致政府效用函數增加并不明顯，相反成本卻很高，所以農民工進城，政府的凈效用為負，故政府采取阻礙農民工進城的措施。

(2)隨著工業化進程的深入，制度壁壘λ的存在會隨著農民工進城規模的擴大而遞減。

我們為了簡化分析，假設農村的生產是農業部門，城市的生產是工業部門，我們再假定農業部門和工業部門的資本為常量，即我們不考慮資本變化對工業部門和農業部門生產的影響，當然這個假設在短期內是符合實際情況的。我們要考察的主要是在政府的干涉下農民工進城所產生的經濟績效。我們將農業部門和工業部門的生產函數分別表示為:

YA=(農業部門的生產函數);YB=(工業部門的生產函數)

將LA=LA1+λLA2帶入YA=中，將LB=LB1+LB2+((1－λ)MA2帶入YB=中，得到如下形式的生產函數:

YA=AAK－αA(LA1+λLA2)βGγA

YB=ABK－αB［LB1+LB2+(1－ λ)LA2］β'GγB'

農業部門勞動力的邊際生產率:

工業部門勞動力的邊際生產率:

劉易斯兩部門勞動力均衡流動模型指出，農業部門和工業部門不同的勞動生產率導致了大量的農村剩余勞動力為了取得較高的工資收入，更舒適的生活空間，源源不斷的流向城市中的工業部門。由于勞動力供給的增加，城市工業部門的工資成本下降，工業部門源源不斷的獲得較高的利潤。而農村的勞動力帶回的工資收入改善了家庭的生活條件，為農業部門的發展也提供了資金支持，農業的剩余勞動力也愿意流入城市。但是隨著工業部門不斷的吸收剩余勞動力，工業部門勞動力的邊際報酬在遞減，直到工業部門的邊際生產率與農業部門的邊際生產率相同時，勞動力就停止流動。

政府的阻礙系數λ是L的減函數。

結論:隨著工業化進程的深入，制度壁壘λ的存在會隨著勞動力流動規模擴大而遞減，農業部門和工業部門由于勞動力流動制度約束的下降而提升效率，最終實現均衡。

(3)工業化后期，為提高工業和農業的生產效率政府會鼓勵農民工進城。

假設 α ＞0，β ＞0，γ ＞0，并且 α+β+γ =1，即假定農業部門是規模報酬不變的行業。我們假定農業部門的勞動彈性系數β是小于1的，由于農業部門的生產受自然稟賦條件的限制，所以這個假設是合理的，所以0 ＜ α ＜1，0 ＜ β ＜1，0 ＜ γ ＜1。同理，α'＞0，β'＞0，γ'＞0，由2中的式子我們可以得到農業部門的生產效率為:

工業部門的生產效率為:

由于勞動力是影響產出的唯一要素，政府總是試圖找到農業部門最優的勞動力投入量L*A，和工業部門的最優勞動投入量L*B，政府總是會通過制度設計和政策來調節農業部門和工業部門的勞動力數量來實現工業部門的生產效率最大化和農業部門的生產效率最大化，這樣就可以達到政府實現經濟增長的宏觀調控的目的。

當 β'＜1，0 ＜ α ＜1，β ＜1時，

政府的阻礙系數λ是農業生產部門的減函數，隨著政府阻礙系數的變大，農業生產部門的生產效率會提高，說明此時農村有大量的剩余勞動力，即LA＞，農村的剩余勞動力影響農業部門的生產效率，這些剩余勞動力都想通過向城市流動，來使自身的效用變大。工業部門的生產效率卻是政府阻礙系數的減函數，即工業部門缺乏勞動力，即LB＜，由于政府的制度設計不合理，農民工沒能夠流入城市，降低了工業的生產效率。

結論:工業化后期，為提高工業和農業的生產效率政府會鼓勵農民工進城。

我國城市進程緩慢是一個亟待解決的問題，根據以上的模型分析，并將上面的模型的結論進行歸納，政府對農民工進城這個問題的態度不是一成不變的，是隨著工業化進程的改變和經濟的發展而發生變化，是政府在積極進行宏觀調控，發揮“看得見的手”的作用。工業化初期，政府為了工業化的快速發展阻止農民工進城;工業化中期，政府對農民工進城的阻礙態度逐漸轉變，在不斷減少農民工進城的障礙;工業化后期，為提高工業和農業的生產效率政府又開始鼓勵農民工進城。農民工進城緩慢所引起的城市化遲滯的問題會隨著工業化的發展以及經濟發展水平的提高而解決，但是單純依靠經濟自然的發展規律來解決這個問題需要漫長的時間。為了加快城市化進程，政府必須有所作為。

三、政策建議

(一)采取多種政策支持，提高農民工就業能力

我國農民工的受教育程度普遍不高，缺少專業技能，這嚴重制約了農民工成為市民后的收入水平以及后續就業的穩定性。政府要使農民工加快進城的腳步，就必須為其掃除進程障礙，增加其進城收益。首先，政府應當積極建立城鄉統一的人才市場，將用工信息發布到固定的平臺上，減少城鄉之間的信息不對稱問題，讓農民工能夠更加快速有效的尋找工作。在當今的互聯網社會里，信息的匱乏將使得農民工難以適應時代的要求，因此應提高農民工獲取和接受信息的能力，從而使其成為市民后能夠更好地適應城市生活。其次，建立農民工城市就業服務體系，為其提供技能培訓和就業指導，加大對農民工的職業教育、技能培訓，以提高農民工的人力資本，為農民工進城后收入的提高創造條件。再次，要加強對農民工進行職業規劃的引導，依據農民工自身所有的職業興趣、職業偏好，對其進行職業定位分析，開展個性化的職業指導，提高其就業空間和就業能力。

(二)開辟新的就業渠道，提供更多的就業崗位

中國過去的城鄉二元經濟結構使得農民工進入城市充滿了各種障礙，他們很難獲得工資較高、工作環境較好的工作，就業范圍大多集中在建筑業、餐飲業、紡織業等勞動密集型行業，一旦這些行業經營不善或者用工飽和，農民工便找不到工作。為了加快城市化進程，政府必須為農民工提供更多的就業崗位。首先，消除戶籍制度對農民工就業的歧視和限制，為其提供公平的就業機會，讓農民工可以平等的參與勞動市場上的崗位競爭。其次，強制當地企業與農民工簽訂合法的勞動合同，建立工齡——工資增長的掛鉤機制，使其能夠實現市民化，減少農民工的流動。再次，大力發展各種服務業，提高第三產業比重，提供更多的就業崗位，減小城鎮的就業壓力，同時也可以為農民工提供更多的工作崗位。

(三)加大社會保障投入，滿足農民工的社會保障需求

加大社會保障投入，實現基本公共服務均等化就必須要改革中國不合理的財政支出制度，特別是要改革中央政府對地方政府的政績考核方式。加快農民工進程的腳步，提高城市化水平，需要政府特別是地方政府加大社會保障面投入。首先，中央政府可以對經濟發展水平不同的地區采取差異化的財政轉移支付政策。經濟發達的地區，地方政府財力雄厚，滿足農民工的社會保障需求的能力強，中央政府可以減少對這部分地區的轉移支付;經濟欠發達地區，地方政府財力不足，滿足農民工的社會保障需求的能力弱，中央政府可以增加對這部分地區的轉移支付。其次，政府投資建立具有能夠代表農民工團體利益的社會組織，使其能夠代表農民工利益，為農民工爭取自身應該享有的社會公共服務。再次，政府要采取切實可行的監督和管理機制強制當地企業為農民工辦理各種社會保險，適當的降低農民工參保的門檻，采取靈活多樣的方式滿足農民工對基本社會保障服務的需求。

［1］ Carlo Carraro and Antoine Soubeyran. Labour Demand with Heterogenous Workers:Migrations and Unemployment［J］.Research in Economics，2005(2):119 －136.

［2］ W.A.Lewis.Economic Development with Unlimited Supplies of Labor.The Manchester School，1954(5):80－93

［3］ L.A.Sjaastad.The costs and returns of human migration ［J］.The Journal of Political Economic，1962，70(5):80 －93.

［4］ Harris，J.and M.Todaro.Migration and Urban Unemployment:A Two－Sector Analysis［J］.The American Economic Review，1970，60(1):126－142.

［5］胡桂蘭，鄧朝暉，蔣雪清.農民工市民化成本效益分析 ［J］.農業經濟問題，2013(5):83－87.

［6］徐紅芬.城鎮化建設中農民工市民化成本測算及金融支持研究［J］.金融理論與實踐，2013(11):69－72.

［7］馮俏彬.構建農民工市民化成本的合理分擔機制［J］.中國財政，2013(13):63－64.

［8］張國勝.基于社會成本考慮的農民工市民化:一個轉軌中發展大國的視角與政策選擇［J］.中國軟科學，2009(4):56－69.

［9］張國勝，陳瑛.社會成本分攤機制與我國農民工市民化——基于政治經濟學的分析框架［J］.經濟學家，2013(1):77－84.

［10］曾億武，丘銀.我國農民工市民化成本研究綜述［J］.安徽農業科學，2012，40(17):9503－9505.

［11］申兵.十二五時期農民工市民化成本測算及其分擔機制構建——以跨省農民工集中流入地區寧波市為案例［J］.城市發展研究，2012(1):86－92.