從路線規劃到制度優化：建構中國政治發展的中層理論

〔摘要〕 中國政治發展的戰略選擇是一個爭執不下的待解難題。當前學術界圍繞中國政治發展的路線，形成了國家中心論、政黨中心論、憲政中心論和協商民主論的典型模式。然而，這些模式的論爭部分程度上忽略了制度遺產、社會條件、價值訴求以及外部壓力等影響因素。基于中層理論的研究視角，本文提出將中國政治發展的路線設計轉為過程設計，通過制度優化，機制創新和程序完善的過程建構，實現制度繼承與制度發展的有機統一。

〔關鍵詞〕 中國政治;政治發展;中層理論;國家中心;政黨中心

〔中圖分類號〕D621;D693.092 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1000-4769（2014）01-0062-07

〔基金項目〕國家社會科學基金重大項目“中國特色社會主義民主政治的制度化與規范運行研究”

〔作者簡介〕陳家喜，深圳大學當代中國政治研究所教授，管理學院教授，博士，廣東深圳

518060。

當下有關中國政治發展的討論話語與藍圖繪制，形成了諸多帶有“形容詞的民主”，從選舉民主與協商民主、黨內民主與社會民主，高層民主與基層民主、宏觀民主與微觀民主、程序民主與實質民主，到參與民主、共識民主、復合民主、組合民主等，不一而足。學術討論的激烈程度也在一定上影射了當前中國政治發展的分歧、困境與障礙。不管研究觀點的左與右，激進與保守，開放與謹慎，幾乎所有研究都嘗試為中國政治發展設計出自己的“路線圖”。然而，細心探究就會發現，上述研究帶有過多的理性建構色彩，甚至在一些基本政治價值問題上爭執不下。本文嘗試建構分析我國政治發展的中層理論，將對中國政治制度建構的研究，轉換為對我國政治過程優化的討論，從制度完善、機制創新和規范運行角度，探討中國政治發展的可行路徑。

一、關于中國政治發展路線的紛爭

當下，學術界圍繞民主政治發展的交鋒與爭論，遠遠大于對其他中國政治議題的興趣。研究者圍繞民主的制度屬性與政治屬性、民主發展與國家建設、民主與法治、政黨與民主，自由與民主，憲政與民主等等問題，形成國家中心、政黨中心、憲政中心和協商民主等若干典型的理論模式。理論界關于中國民主發展路線規劃的多重性，在一定程度上反映了中國政治發展的戰略性、迫切性和復雜性。

（一）國家中心論

國家中心論潛在地引入國家學派的理論資源，應用于中國政治發展路徑的探討，強調國家在推動政治發展轉型過程中的主導與保障作用。國家制度、國家能力、政府能力、國家自主性、國家建設、國家治理等是這一模式的常用話語。從中國國家建設與政治發展的關系出發，研究者認為當下中國的國家建設遠比政治民主化重要，前者是后者的前提、基礎與保障。任何有效的民主政治必須建立在有效的現代國家制度之上，如國防、外交、法律、稅收、財政、金融、中央地方關系、醫療保險、社會福利、教育等，因此國家建設要先于民主化。^〔1〕只有建立了有效政府，才能進行高質量和可持續民主，中國民主發展的道路應當是“廣泛的民主，公平的自由，有力的國家”，這三者相互補充、協調并存，才是“安邦之道”。^〔2〕

上述研究對于國家作用的突出強調，一定程度上也立足于后發現代化國家對于政治穩定的迫切需求。亨廷頓的政治穩定觀提出，離開權威的民主化所出現的無序、衰朽、動蕩、失敗，成為二戰后許多發展中國家民主轉型失敗的陷阱。而由執政黨所推動的市場化改革以及社會轉型所形成的治理危機，也可能成為中國轉型的陷阱。^〔3〕正基于此，國內研究者提出“治理適應型的漸進式改革”的觀點，強調中國之所以避免西方觀察者提出的制度瓦解、轉型陷阱與崩潰論，很大程度上在于國家治理體系對于急劇的經濟社會轉型危機的有效調控，改革的主導者通過國家制度資源來推動政治改革和調適轉型危機，而同時又能夠保持政治穩定。^〔4〕在應對內外壓力，解決政府能力、經濟增長、政治參與和公平分配等問題的過程中，中國政治發展所采取的策略包括保障“私權”和限制“公權”的治理模式的轉型改造，放松政府的管制，賦予個人更多的自由;用良好的經濟績效來緩解民眾需求的壓力;用基層民主試驗來啟動民主化的步驟;用制度和政策創新來確立民意的回應機制，最終實現了“治理模式的轉型改造”。^〔5〕

顯然，對于中國這一世界最大發展中國家的政治發展而言，保持發展、民主與穩定的平衡關系至關重要，因此制度建設先于民主發展有其現實意義。但與此同時，有意地割裂國家建設與民主發展的關系，并將其分為涇渭分明的兩個階段或不同步驟，似乎也陷入了形式化的思維陷阱。中國改革的歷程表明，改革從來就是政治、經濟與社會混雜在一起的綜合改革，它們相互作用、相互促進、相互包容。對國家建設的強調不能替代對發展民主的重視，二者不僅并行不悖，而且還可以相互支持——國家制度建設有助于民主的平穩推進，而民主發展也有助于進一步優化國家制度體系。

（二）政黨中心論

與國家中心相比，政黨中心論不僅重視“找回政黨”，把執政黨作為解構中國政治變遷的核心變量，而且還將執政黨與民主發展作為分析的中心，與此相關的討論主題包括中國共產黨的執政能力、執政資源、執政方式以及黨內民主等。從既有的文獻分析來看，政黨中心論大體圍繞兩個主題展開：一是黨執政方式的民主程度，涉及執政黨處理與人大、政府、政協等國家機關之間的關系模式，以及執政黨對憲法和法律的遵從程度。中國共產黨是中國政治權力結構的核心，它不僅締造了中國的國家制度，也締造了中國的民主架構，并在歷史的進程中加以健全和完善，從而確保民主參與的程度與民主的制度化程度呈正比，實現良性循環和政治穩定。^〔6〕也正基于此，黨的領導制度化程度既關系到人民民主，也關系到黨的執政與國家運行，從而整體影響國家的民主化進程。^〔7〕

黨內民主帶動人民民主或者國家民主的程度，涉及到執政黨如何推動基層民主、社會民主和國家民主的戰略與策略。近年來，官方文件也不斷高調宣示，指出民主是社會主義的生命，黨內民主也是黨的生命，要以黨內民主帶動人民民主。實踐中執政黨也不斷加強黨內民主建設的步伐，近年來廣泛開展黨內公推直選、領導干部競爭性選拔、黨代表任期制、黨代會常任制以及黨內民主監督的試點等等。此外，黨內民主不僅有助于實現執政黨內部權力的調適，同時對于人民民主也具有先導性意義。中國民主發展的可行的戰略是，通過黨內民主的制度化來逐步實現國家政治生活的民主化，形成一種非政黨競爭的民主體制。^〔8〕黨內民主既要帶動人民民主，更要先于人民民主。黨內民主若落后于人民民主，人民民主就會對黨內民主形成一種倒逼之勢，“會同時給民主政治的發展和黨自身的發展帶來消極影響”。^〔9〕進而言之，如果執政黨內對于民主的認知落后于黨外民眾，其推動民主的信心和動力也自然會缺失，從而對國家民主發展產生不利影響。

與國家中心模式相比，政黨中心模式更為貼近中國政治權力運行的實際。現代民主的運轉離不開政黨這臺引擎，但是政黨在政治結構中的地位與作用，中西方卻存在較大差異。中國共產黨對國家政權的領導采取的是內嵌式而非組閣式，黨政一體、以黨領政是我國政治權力結構的基本特征。作為中國政治權力結構的核心和主體，中國共產黨自然也是影響中國政治發展最為重要的行動者。因此不難理解，一些研究者將對國家能力的強調轉換為對黨的執政能力的重視。然而，政黨中心論在強調黨內民主先行論和黨內民主帶動論的同時，并沒有厘清黨內民主與人民民主的應有邊界，也沒有解析黨內民主帶動人民民主的具體機制與路徑，因而最終形成的結果接近于“黨內民主應當取代人民民主”。

（三）憲政中心論

對政治權力進行制度化的規范化和約束，最終落實到對法律的尊崇和堅守，這是憲政中心模式的基本出發點。離開法治的約束，權力就可能膨脹和越位，侵犯社會自由。通過法制化的方式來規約權力的運行，不僅有助于確保政治權力運行的公開、透明、規范，還可以避免大量的潛規則、隱規則和無規則現象的出現，避免人治現象的發生。

憲政主義者強調樹立法律的至上地位，憲法和法律超越于任何政黨和政治組織之上，用法律控制政府與人民代表的權力，用分權確保人民的政治自由，強調在法律的制度框架內推進民主政治的制度化。研究者提出，未來中國民主政治發展的主導模式應當是憲政民主，就是通過憲法和法律確立與維持對社會政治行為和政府活動實施有效控制，以保障公民權利的原則。通過制度化建設來規制民意、約束公民行為、疏通民意表達渠道、發展協商民主，從而使“人民主權”得到有效控制。^〔10〕還有學者設計出中國政治發展的路線圖，即“法治民主——分權民主——選舉民主”，并認為法治民主也即憲政民主是一種制度性秩序的民主，用于確保國家主權以及個體公民的權利自由;分權式民主是一種制度合理化的民主，用以確保中央向地方分權，政府向社會和市場分權，進而形成多中心的治理形態;選舉民主是一種在形式上保障大眾平等權利的民主。^〔11〕

憲政中心主義模式對于法律、制度與規范的強調，一定程度上分享了國家中心模式的觀點，即對于選舉民主可能導致過度競爭、國家分裂、民粹主義、多數暴政的后果持恐懼和審慎態度，旨在建構法治框架和制度規范來確保大眾民主的平穩運行。遺憾的是，這一理論模式具有濃重的理想建構主義色彩，對政治權力的現實運行進行了選擇性忽略。實際上，政治發展的實際過程從來都是主要政治行動者重復博弈的結果，而非規劃、設計與建構的產物。因此，離開對政治主導力量的制度遺產、價值偏好、行動約束與外部環境的全面分析，憲政民主論的主張最終只能駐足在理論爭鳴的階段。

（四）協商民主路徑

在對西方競爭性選舉民主反思的基礎上，研究者提出協商民主的改革進路。協商民主被看成是與選舉民主并行，并對后者具有替代、補位以及超越的民主形態。從協商民主的概念運用來看，既有研究又分為兩個層面：一是從西方“協商民主”話語出發，理解為公民參與的具體形態，如民主懇談會、社區議事會、公開聽證會、居民或村民代表會等。^〔12〕二是從中國政治協商制度出發，在中國本土實踐基礎上賦予“協商民主”新的內涵，“以多元政治參與為基礎，通過公平、有序的協商創造有序的公共生活的民主政治形式”，^〔13〕以及借助于政協所實現的公民有序政治參與的實踐。^〔14〕還有研究者在對中西方協商民主的形態比較中，發現中國協商民主的自身特色，如協商主體的廣泛性、協商內容的豐富性、協商機制制度化、程序化和法制化。^〔15〕

然而，必須指出的是，國內學界對西方協商民主話語的移植與改造，并與中國政治實踐進行比較和嫁接，是一種“洋為中用”的積極嘗試，但卻無法回避概念的生搬硬套或有意曲解。實際上，建立在對自由主義民主批判和超越基礎上的“協商民主”，是一個內涵豐富的學術話語，它至少具有三張“面孔”：決策形式的協商民主，強調決策參與者的公開討論、自由表達以及合法決策;治理形態的協商民主，自由平等的公民以公共利益為共同的價值訴求，通過理性的公共協商形成共識，賦予立法和決策以合法性;政府形式的協商民主，指為政治生活中的理性討論提供基本空間的民主政府。^〔16〕簡而言之，協商民主是一種以公民直接參與、討論與對話相關的直接民主形態，是適應后工業社會背景下公民自主性成長的政治形態。很顯然，當下中國與后工業社會還相去甚遠，基于中國情境提出的所謂協商民主論，更多的是一種比附性和地方性的分析概念。

總體而言，國家中心、政黨中心、憲政中心以及協商民主的典型模式，反映了學界對現實政治發展的理論關懷，以及參與政改路線設計的學術努力。然而，對于政改路線與架構的過度關注，導致出現中國政治研究上的冷熱不均現象：一方面圍繞基本定型的宏觀制度的研究大量重復出現，另一方面亟待解決的民主機制發展不完善問題卻無人問津。這一趨向不僅浪費了大量學術資源，而且不利于中國民主政治的進一步拓展。^〔17〕由于當前阻礙中國政治發展的重要障礙之一對民主機制與民主程序的缺失，以及現有政治制度資源的挖掘不夠，因此，對于中國政治發展的討論，重點應該轉向現實、具體、中觀或微觀的民主機制問題。

二、影響中國政治發展路徑的現實因素

由于政治改革的全局性、復雜性、不可逆性以及難以預測性，從而決定了政治發展在很多情況下無法像建筑圖紙那樣描繪出來，而只能基于既有的制度基礎、社會需求與外部環境等因素，進行點滴的、累積式的革新。從中國政治發展的影響變量來看，則必須關注特有的制度遺產、不斷變動的社會利益結構與價值結構，以及外在的壓力與挑戰。

（一）特定的制度遺產

拋卻極為少見的革命戰略或休克療法，世界各國政治改革大都是基于現實制度基礎上的漸進調適。經過建國60多年的建構、發展與完善，中國民主政治已形成其特有的制度框架和程序體系：它在本質上體現為人民當家做主;在制度理念上堅持黨的領導、人民當家做主與依法治國的統一;在制度框架上分為人民代表大會制度、中國共產黨領導的多黨合作與政治協商制度、民族區域制度和基層民主制度;在運行過程上又分為民主選舉、民主決策、民主管理與民主監督。作為中國民主政治的內在規約，社會主義原則更為關注強調民主的整體性、平等性和本質性，在具體制度安排上體現為堅持人民民主的本質屬性和民主集中制的原則要求。

中國特色社會主義民主形態具有深厚的歷史背景、制度遺產、環境適應性和政治優越性，在歷史發展的進程中證明對經濟社會的發展起到了保障與促進作用。因此，中國政治發展的現實策略是在現有基本民主制度框架下，對于這一制度的運行機制加以修復與完善，實現機制優化與程序規范的統一。長期以來，我國民主制度建設中存在重實體、輕程序，重形式、輕操作的傾向，以至于一些好的制度因缺乏科學、規范的程序而無法操作，出現政治生活中的潛規則與隱規則盛行;干部選任中的任人唯親與賣官鬻爵現象不斷;權力機關對一府兩院監督乏力，流于形式;現有體制對公民參與吸納能力不足，體制外參與突出等等，在一定上制約了社會主義民主政治優越性的發揮。加強民主政治的制度化、規范化與程序化是發展中國特色社會主義民主政治的突出任務。

（二）適宜的社會條件

與經濟改革與社會改革相比，政治改革的影響則更為復雜和難以預測，也因此更需要審慎的態度和足夠的智慧，選擇適宜的改革時機和社會環境是進行改革的必要前提。這一社會環境不是單純的教育程度與經濟狀況，更多地指社會結構的構成及其分化程度。顯然，在邁向現代化的急速轉型期，中國出現了結構、利益和價值的分化、沖突與博弈，社會結構緊張、矛盾突出、貧富分化與相對剝奪感強烈、共識缺失等等，給政治改革提出了難題——如何在推動政治改革的同時彌合而非擴大社會分歧？如何在推進政治民主和重塑國家治理上尋找到平衡點？這些都是中國政治發展的當務之急。

與此同時，民主體制有助于提升國家的合法性和權力主體間的制衡，但卻未必能夠達成有效治理的功能，甚至在特定條件下會擴大社會矛盾和撕裂社會。研究者也發現，民主具有自身的復雜性和脆弱性，如選舉的可操縱性和選舉結果的非理性、民主對于原有社會結構的強化、民主社會的媚俗性、忠誠反對和穩定民主的困難性。基于這些弱點，中國民主發展的道路應當自上而下，審時度勢，在社會矛盾比較分散的時候進行。從治理的視角看，科層制、專家制、利益集團制、類市場制和抽簽制等都比民主制度更有效。^〔18〕伴隨中國快速現代化、城市化和信息化所出現是社會轉型、分化與裂變，成為中國政治發展戰略選擇的社會約束條件，政治改革最好是在現有的制度框架下進行民主機制的革新與優化，實現民主的累積式和增量式進步;而非大刀闊斧式的民主改革，或者休克式的民主療法。

（三）主流的價值訴求

民主的進步很多情況下是一種多元力量博弈的結果。中國經濟的快速增長和社會的急劇轉型，帶來社會利益關系的深刻調整以及政治自主性的不斷提升。日趨高漲的網絡參與、此起彼伏的社會抗爭、持續不斷的基層人大自主參選，以及高居不下的信訪維穩成本等現象，都顯示出當前我國公民政治參與激增的現實與趨勢，并對政治體系形成了民主與善治的雙重壓力。如何提升政治體系的體制化能力來包容社會各階層提出的政治參與訴求，是中國政治發展的迫切任務。社會價值的變遷也對于中國共產黨的民主執政提出了更高要求。面對一黨領導與多元社會的現實張力，執政的中國共產黨只有穩步推動民主的發展，以黨內民主帶動人民民主和社會民主的進步，才能拓寬黨的領導基礎、執政基礎和合法性基礎。同時，執政黨需要在推進民主過程中保持治理的有效性和穩定性，通過開發民主的工具性功能，拓展現有民主制度的覆蓋范圍，提升制度的吸納性和體制的柔韌性，滿足人民群眾不斷高漲的民主訴求。因此，中國政治發展需要堅持民主與穩定的平衡，繼續堅持漸進性的發展路徑。

（四）外部的壓力挑戰

中國政治發展還需要回應全球民主化浪潮，尋求民主的外部資源與內部活力。20世紀政治發展的重大趨勢之一是三次全球范圍的民主化浪潮，特別是第三波浪潮中，全球1/4左右的國家實現了民主轉型。隨后出現的顏色革命和阿拉伯之春，又被看成第四波的端倪。伴隨民主化浪潮在世界范圍的擴散和普及，西方民主政治中有關競爭性選舉、多黨政治、代議制、司法與新聞獨立、權力制衡等政治價值也被推而廣之。而特定的歷史遺產、制度選擇、文化背景、黨情、國情、民情，決定了中國民主化發展必須堅持“中國道路”——從中國特定的政治結構、社會環境與現實挑戰出發，構建中國民主政治的發展戰略。因此，綜合起來，中國政治發展應當堅持民主普遍性與特殊性的統一，在全球民主化浪潮沖擊下，不論是我國民主政治發展的“中國道路”、“中國經驗”與“中國模式”，或是“中國特色論”與“中國例外論”，都不能不對外部民主化的挑戰作出回應。通過我國民主制度的自我完善與自我優化，在具體運行機制上學習、吸收和借鑒西方民主化中的政治文明成果，不斷彰顯社會主義民主政治的制度優越性和政治軟實力。

三、中層理論在中國政治發展中的應用

中國政治發展面臨著全球民主化浪潮、內部參與壓力以及制度運行缺失的多重挑戰，同時還需要堅持社會主義的原則要求和制度屬性。在這一背景下，推進中國特色社會主義民主政治的進步，重心應當是內部挖潛而非外部改造，通過制度優化，機制創新和程序完善的有機統一，實現制度繼承與制度發展的有機統一，不斷提升制度的適應性與優越性。

（一）從制度到過程：中國政治發展的中層理論

作為中國民主政治轉向民主實踐優化的具體分析路徑，我們嘗試使用中層理論的視角，解構中國政治發展的路徑。美國社會學家羅伯特·K·默頓最先提出所謂的“中層理論”，以示與宏大敘事的社會系統論區分。在對帕森斯社會系統論批判繼承上，默頓提出“社會學的中層理論”，既非日常研究中廣泛涉及的微觀但必要的工作假設，也不是盡一切系統化努力而發展出來的用以解釋所能觀察到的社會行為、社會組織和社會變遷的一致性的統一理論，而是指介于這兩者之間的理論，而是介于社會系統的一般理論和對細節的詳盡描述之間。^〔19〕徐湘林教授曾嘗試將中層理論引入中國政治問題的探討，將中國政治改革簡化為政策過程理論——政策選擇、制定與實施的政策過程。^〔20〕而我們認為，在當前中國關于價值分歧顯著和路線復雜多元的背景下，與其陷入這些紛繁的路線爭議當中，不如先解決當前民主政治運行機制中的問題與障礙。因此，借用中層理論的分析框架，就在于將目前關于中國民主政治的價值之爭，轉換到對民主制度的過程研究;將對宏觀民主路線圖的設計，轉換為對具體民主機制和民主程序的規范與優化，探討其中的運行缺失、影響變量與政策方向。

從中層理論的分析框架出發，重新審視中國政治發展的策略與進路，可以關注如下幾個維度：一是堅持漸進主義而非建構主義，避免框架塑造和制度重構，在增量和累積中推進發展;二是堅持制度中心，強調制度優化與完善對于政治發展的意義;三是過程中心，關注制度運行的過程以及制度實施的細節，從點滴改革中實現政治進步。總之，民主可以看成“陀螺”，只有運轉起來才有意義。^〔21〕當下中國政治發展的重要議題之一是如何將制度運轉起來，將紙面的民主制度轉換為鮮活的民主實踐，需要架設相互溝通和轉換的“中層理論”，即具體的機制、規范與程序。而使民主運轉起來，就是將文本的民主轉換為現實的民主，就需要將民主制度程序化、操作化和技術化，將民主制度轉化為可操作的制度規程、政治態度和人的行為準則等，使那些在憲法和法律中規定的民主權利得以真正的實現。同時，只有通過具體的機制設計與制度安排，將民主愿望、民主原則、民主權利以制度的形式確定下來，變成共同遵守的辦事規程和行為準則，才能真正實現人民民主和保障人民民主。因此，對于中國政治發展問題的討論可以化繁為簡，具體化為對民主制度運轉過程與運行機制的優化與完善。

（二）中國政治制度優化的若干重點

在當前經濟社會急劇轉型、矛盾凸顯、價值分歧巨大的狀況下，進行民主改革的頂層設計和大幅調整并不適宜。反過來，通過完善程序民主建設，不斷優化民主的制度運行，實現民主的累積性進步和機制性創新，同樣也能夠達到民主改革的目標。黨的十八大報告提出，“要把制度建設擺在突出位置，充分發揮我國社會主義政治制度優越性，積極借鑒人類政治文明有益成果，絕不照搬西方政治制度模式。”從民主制度的優化來看，重心應當放在制度運行規則與操作程序的完善，包括決策機制、選拔機制、監督機制和參與機制的建構。

其一，重視政治決策機制的建設與完善。黨委、人大和政協是我國三大決策協商機關，也是我國政治權力結構中的重要主體。黨委領導、人大決策、政協協商，奠定了我國政治決策的基本格局，這三個組織的議事規程、決策流程與權力配置對于我國決策科學化和民主化發揮著至關重要的作用。首先是堅持制度化和公開化的原則，加強黨委議事決策規則建設，包括會前協調、充分討論、逐項表決、做出決策;實施決策的政策過程。其次，堅持權威性與民主性的原則完善人大議事決策的制度體系，如信息反饋制度、調查研究制度、專家咨詢制度、決策失誤責任追究制度等，重點規范重大事項議事程序，從決議、決定的提出、草擬、調研、討論、審議以及表決和最后結果的公布等，形成嚴格、規范的操作程序。健全配套制度體系，建立與黨委和“一府兩院”的工作聯系制度、公眾意見征集制度、跟蹤督察督辦制度和信息反饋制度等。最后，堅持廣泛性和有效性的原則，加強政協議事決策規則建設，包括會議準備、會議召集和開始，提議的提出、申述、修改和撤回，議題的辯論、拆分處理、暫緩和擱置，決議的形成、表決和執行，章程制度的制訂、修改等等;同時完善重大事項通報以及政協調研視察制度。

其二，加強干部選拔制度的完善與細化。選任干部既是中國共產黨政治領導的制度體現，也是其有效執政的組織保障。為了進一步提升干部選任過程的公開性、民主性和競爭性，提高干部選任過程的公信力，應當加強干部選拔制度的完善。競爭性選拔采取公開推薦、民主評議、競爭考試、面試答辯、差額票決等環節，促進干部選拔的民主科學程度。進一步完善競爭性選拔機制，一方面要求規范競爭性選拔的運行流程，并加以制度化和法治化。完整的競爭性選拔環節應當包括，制定崗位說明書，進行適崗評價、結合職級確定考試方式、采取結構化面試，進行實地調研、演講答辯，實行社會公示和媒體報道，實施大評委制和黨委會或者全委會票決制等。另一方面，完善競爭性選拔的配套制度建設，如公選干部的常態化、干部公選與行政首長負責制的機制銜接，干部公選與公推直選的銜接，群眾參與推薦和協商的程序完善。

其三，強化人大財政監督體系的建設與優化。責任政府的基本內涵是人民選舉代議機關來監督政府，而代議機關對政府監督有效的手段，便是政府的“錢袋子”——即預算監督。預算關系到政府活動范圍和方向以及國民經濟和社會各項事業的發展，因而也成為代議機關行使民主監督權力，制衡政府權力的重要形式。推動人大預算監督的制度優化，至少要確保三項制度規范得到落實。一是構建人大預算監督的封閉體系，包括對預算草案的審批、預算執行過程的監督、預算執行調整的批準、以及對預算執行情況的審計。充分利用審計機構的專業作用，加強對政府投資項目、國有資產經營、公共資金的監督。二是建立預算監督的法治保障。通過人大預算監督地方性法規或規范性文件，應當明確人大預算監督的范圍、內容、程序等操作性規范，規定人大對于預算績效評價的程序和詢問、問責機制，包括政府部門應該配合提供法定材料的范圍等。三是完善預算監督的公民參與制度。合理地設計有利于民眾監督意見的吸收和反饋機制，如公民請求人大啟動預算的特別調查程序，政府相應的問責機制等。

其四，拓展公民參與的程序設計與機制構建。廣義上的參與民主，不僅涵蓋了基層群眾自治制度，還泛指一切社會公眾的直接參與行為，包括對國家政治生活的參與，還包括經濟領域的參與、社會領域的參與、政黨組織內部的參與等形式，因此它也可以看成直接民主的代名詞。拓寬對于基層民主的認知，強化參與民主的理念，有助于實現對社會利益訴求的吸納與回應。而在程序設計上，拓寬公民參與，首先要求增強民主制度的開放性，包括進一步開放人大和政協成員產生的開放性和決策的開放性，讓更多的社會草根能夠進入其中表達意愿，或者參與政策的制定與協商。其次，提高基層群眾自治的包容性。要注意到城鄉基層民主從選舉到治理的變化，因此在進一步完善基層群眾自治制度，尤其是規范基層群眾的民主選舉與民主管理，防范基層干部腐敗和自治不規范的現象，運用民主自治化解決基層矛盾。同時，在城市應當將業主委員會也納入到基層自治組織的范疇，加強對這一組織自治形態的制度設計和法律規范。最后，建構民主參與的機制與渠道，包括暢通信訪渠道，完善聽證制度和民意征集制度，創設網絡問政平臺，建立政務微博，促進官民良性互動等。

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