我國區(qū)（縣）法治政府建設績效評估體系構建研究

郭蕾+呂維霞

〔摘要〕 黨的十八大報告明確提出要全面推進依法治國，還提出了要推進法治政府績效管理。區(qū)（縣）層級政府是黨和政府觀察和體恤民情的“窗口”和“前沿”，在建設社會主義法治國家的進程中扮演著關鍵角色和承擔著重要責任。因此，對區(qū)（縣）層級的政府法治績效評估進行研究，構建一套區(qū)（縣）層級的政府法治績效評估體系尤為重要。文章在對江蘇蘇北、蘇中、蘇南調查研究的基礎上，構建了一套區(qū)（縣）層級的政府法治績效評估體系，這個評估體系認為區(qū)（縣）法治政府構建要以我國國情和法治政府建設實際進展來運行;法治政府績效體系是一個包括評估主體、評估指標體系、評估方法和制度安排在內的有機系統(tǒng)，法治政府績效評估的制度安排需要從制度的價值意蘊、績效評估的宏觀環(huán)境等方面著手，通過區(qū)（縣）法治政府績效評估來推進基層法治政府的建設，從而為我國基層政府的法治政府建設提供一種新的方法和路徑。

〔關鍵詞〕 區(qū)（縣）法治建設;績效評估;制度安排;法治政府

〔中圖分類號〕D035.5 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1000-4769（2014）01-0055-07

〔基金項目〕國家自然科學基金青年項目（71303047）;國家社會科學基金重大項目（12&ZD205）;對外經(jīng)濟貿易大學學術創(chuàng)新團隊資助項目（CXTD4-09）;江蘇省高校哲學社會科學研究重點項目（2011ZDIXM016）

〔作者簡介〕郭 蕾，對外經(jīng)濟貿易大學公共管理學院副教授，博士;

呂維霞，對外經(jīng)濟貿易大學公共管理學院教授，博士，北京 100093。

績效評估作為在西方國家流行的監(jiān)督和控制公共部門的利器頗為流行，而我國各級政府也開始了用績效評估方式來對各級政府和公共部門進行監(jiān)督，但專門針對“區(qū)（縣）層級的政府法治建設”進行績效評估，以展現(xiàn)區(qū)（縣）層級法治政府建設的成效尚無進行專門針對性的實施。為此，本文即以區(qū)（縣）層級的法治建設現(xiàn)狀和成效為觀察研究視角，借鑒和運用西方盛行的績效評估和績效管理方法，在對江蘇蘇北、蘇中、蘇南調查研究的基礎上，構建了一套區(qū)（縣）層級的法治政府建設績效評估體系。本文提出了區(qū)（縣）法治政府績效評估體系，并進行了實際驗證，雖結論尚有待進一步驗證和規(guī)范，但為對我國區(qū)（縣）層級的法治政府建設進行監(jiān)督提供了一種新方法和路徑，也為我國基層法治政府建設內容和績效評估的發(fā)展方向提出了新的視角。這種基層法治政府績效評估的開展，有利于從基層廣大公眾滿意的角度對政府法治建設進行監(jiān)督，有利于法治在基層、在廣大公眾中間的普及，更有利于依法治國基本方略在基層的貫徹和落實。

一、區(qū)（縣）法治政府績效評估體系構建的理論基礎：公共管理學、法學與區(qū)（縣）法治政府績效評估體系的“耦聯(lián)”

區(qū)（縣）法治政府績效評估首先根基于對區(qū)（縣）這一層級的法治建設的實施效果的評價與估計。著眼于區(qū)（縣）這一行政層級，這一層次特性決定了績效評估主要在區(qū)（縣）開展。區(qū)（縣）作為國家和省市制定的法律法規(guī)實施的基層單位，雖然在國家法制建設中基本上可以說是最下位的概念，基本上直接承擔著法律法規(guī)的實施，最能了解和通曉法治建設在本地區(qū)范圍內實施的情況，而居民的感受和體驗亦是最直接的，所以區(qū)（縣）法治政府建設是國家法治建設不可或缺的極其重要的層次，是國家法治建設的重要基礎。一方面體現(xiàn)在地方性法律法規(guī)和國家法律法規(guī)之間在基層功能的發(fā)揮上;另一方面，還是區(qū)（縣）政府、司法機關、執(zhí)法機關以及民眾法律意識在基層的具體表現(xiàn)。

區(qū)（縣）法治政府績效評估的特殊性決定了這一層級的法治績效評估框架主要體現(xiàn)在：一是要求區(qū)（縣）政府根據(jù)國家法治建設的整體要求，結合本地實際將黨和國家的方針政策與規(guī)章制度具體化和專門化;二是要求嚴格按照國家的法律規(guī)章制度進行地方的政治、經(jīng)濟、社會、文化事業(yè)建設，不得與中央精神和省市要求的精神相悖行;三是要充分發(fā)揮區(qū)（縣）首創(chuàng)精神，建立健全具有本地特色的符合上級精神的法律規(guī)章實施方針和方案，保證國家和省市法律、法規(guī)和規(guī)章及自身制定的地方性規(guī)章制度的實現(xiàn)，使國家的法治建設整體戰(zhàn)略在本地得到全面的體現(xiàn)、貫徹和執(zhí)行。

區(qū)（縣）法治政府績效評估的系統(tǒng)性要求法治建設的各個方面必須在區(qū)（縣）得以落實和實施，不得有所偏失和“不作為”。法治建設的主要內容有民主政治、法制完善、依法行政、公正司法、公民普法（公民參與）等幾個方面。這也要求區(qū)（縣）政府亦必須按此幾個大的方面開展地方法治建設，只不過要求更應細化目標和具體組織開展。由此區(qū)（縣）政府法治績效評估的概念模型可以通過圖1來描述。

圖1 區(qū)（縣）法治政府績效評估概念模型

由上圖可知，區(qū)（縣）政府績效評估是一個三維立體的評估模式，立足于區(qū)（縣）的層次性，即中國單一制國體的基層組織，以區(qū)（縣）在實施和貫徹國家和省市法律、法規(guī)制度中“因地制宜”的地方特色為基礎，同時全面系統(tǒng)地落實國家法治建設的目標，這三者的相互結合構成了區(qū)（縣）一級政府法治績效評估的主體內容。

對法治政府的績效評估的實踐多于學術上的理論探究。美國國會1993年通過《政府績效與結果法案》，以明確和規(guī)范對政府立法的評估制度。德國2001年頒發(fā)了《立法效果評估手冊》以此來加強對政府立法的評估，荷蘭于1985年引入立法效果評估，重點加強立法對經(jīng)濟和企業(yè)的影響、法律的遵守情況的評估。西方國家的法律績效評估的先行，為我國開展法律績效評估提供了經(jīng)驗借鑒。而在我國，對法律績效評估的開展多在地方進行，比如北京市人大常委會在2004年以課題研究的方式開展對法律質量評估機制的評估。并于2005年選定《城市規(guī)劃條例》和《北京市<實施中華人民共和國水污染防治法>辦法》作為評估對象。上海市在2005年選擇該市制定頒布的《歷史文化風貌區(qū)和優(yōu)秀歷史建筑保護條例》作為評估對象，著重對法律實施的績效、歷史文化遺跡保護情況以及社會經(jīng)濟效益，以及法律運行和執(zhí)行的各項制度與程序規(guī)定是否完善開展評估。

所謂政府的法律績效評估目前理論界并無統(tǒng)一的定義和理論規(guī)則，往往被認為是“立法后評估”、“立法實施效果評估”、“立法回頭看”、“法律跟蹤問效評估”、“立法效果評估”等在立法階段對法律的評估。汪全勝在總結眾人關于法律績效評估研究成果的基礎上對法律績效評估概念作了界定，認為“其一是強調法律實施后的效果的評估，即事后評估，它是整個法律評估的一階段或部分內容;其二是強調立法效果評估的內容是立法規(guī)定的科學性、合理性，即對法律法規(guī)中各項制度設計和程序規(guī)定是否存在問題進行重點評估;其三是強調法律實施評估的意義與價值在于完善立法，法律效果評估不僅要反映立法存在的問題與缺陷，還要建立反饋機制，為該法律法規(guī)的完善提供決策依據(jù)”。^〔1〕而張大偉等認為“法律評估是對法律價值、質量、意義和實效等方面的綜合考察和分析，實質是對法律質量及其實踐應用的檢驗”。^〔2〕

而關于法律績效評估的內容，熊艷峰認為主要包括兩個層次的評估，一是法律、法規(guī)實施的宏觀效果。二是微觀上法律、法規(guī)中各項制度的設計和程序規(guī)定是否需要進一步完善。^〔3〕許汶等認為法律評估主要包括合法性、適當性、立法的目的實現(xiàn)程度等三方面的內容。立法的目的實現(xiàn)程度主要對法律的科學性、公平性、是否符合社會進步的要求和是否代表最廣大人民群眾的根本利益進行評估。^〔4〕可見法律績效評估著重是對立法階段法律實施效果的評估，而本文研究的區(qū)（縣）法治政府績效評估的范圍更廣，不僅涉及立法評估，還包含司法、執(zhí)法、普法以及民主政治建設等方面的評估。但法律績效評估的研究為本研究提供了良好的研究前提和范本，使得本研究可以有更多的借鑒。

20世紀90年代初期，一種新的公共部門管理模式——新公共管理——在大多數(shù)先進國家和許多發(fā)展中國家嶄露頭角。新公共管理的核心理念在于引進企業(yè)的價值觀和技術以提高政府效率。經(jīng)濟合作與發(fā)展組織認為，新公共管理強調對顧客、產(chǎn)品與結果的關注;采用“目標管理方法與績效測量方法”;應用市場與市場機制來取代中央集權型管制;競爭與選擇;通過權力、義務、責任的協(xié)調一致來下放權力。^〔5〕績效評估正是迎合這一行政范式的轉變而興盛的，績效評估注重在管理的效率、效益、經(jīng)濟以及服務質量等方面的判斷和評判，來對政府或公共部門在管理社會事務中的成本、產(chǎn)出、效果和群眾滿意度等方面進行評定，以此來確定政府或公共部門的績效水平，依靠評估報告來衡量政府行為和管理能力。新公共管理非常注重對績效的測量與評估，旨在推行績效管理，這為開展政府的績效評估提供了強大的理論支撐。同時新公共管理以“效率、效益、效能”為價值取向，注重結果，主張政府在管理進程中應積極引入企業(yè)管理方法和競爭機制，實行績效管理，以提高政府服務質量為目的，實施法治政府績效目標確定、績效測量與評估。新公共管理運動為法治政府績效評估提供了強有力的理論支撐。

但是新公共管理所追求的“效率至上”的價值取向，明顯與政府或公共部門的所應秉持的公共價值觀相悖離，況且在實際運行中所遇到的“政府失靈”問題更使新公共管理理論受到了挑戰(zhàn)。在新公共管理理論基礎上發(fā)展起來的新公共服務理論，在指出“建立在個人利益最大化基礎上的新公共管理所隱藏的是對公共精神的損害和對公民權利的否定”的基礎上，提出政府服務應秉持“效率與公正（民主）”的平衡，以公共利益為價值導向，實現(xiàn)公共行政人員對公眾的“服務而不是掌舵”。作為這一理論集大成者的登哈特夫婦更是闡述了新公共服務的理論內涵：政府的職能是服務，而不是掌舵;公共利益是目標而非副產(chǎn)品;在思想上要具有戰(zhàn)略性，在行動上要具有民主性;為公民服務，而不是為顧客服務;責任并不簡單，并非是單一的;重視人，而不只是重視生產(chǎn)率;公民權和公共服務比企業(yè)家精神更重要。^〔6〕新公共服務所倡導的維護公共利益和強調尊重公民權利，以及重新定位政府角色，實現(xiàn)“政府—公民”共治的價值追求基本上迎合了全球化進程中公民對權利的“吶喊”。反映到績效評估實際操作層面來看，績效評估在價值追求上也經(jīng)歷了從新公共管理的“效率至上”向新公共服務的“公正”過渡，績效評估更加注重吸納公民參與，重視公民權利，踐行民主價值理念。法治政府建設的價值目標追求就在于實現(xiàn)社會的民主政治，公民權利得以依法維護，開展對法治政府績效評估理應在新公共服務理論的價值理念引導下，注重民主和公民的參與，實現(xiàn)法治政府績效評估的“公正”。

二、區(qū)（縣）法治政府績效評估體系三維立體邏輯框架的構建

區(qū)（縣）法治政府績效評估指標體系的主要內容和框架的確定是一個十分復雜和細致的工程。付子堂教授認為開展地方法治政府績效評估可以在地方法治的“文本—行動—觀念”三個層面和框架內進行法治指數(shù)的具體設置，以評價地方法治的整體性和具體性。而基于平衡計分卡績效維度的區(qū)（縣）法治建設應主要包括公眾（顧客）、成本（財務）、內部管理（內部業(yè)務流程）、自我完善（學習與成長維度）等幾個方面，平衡計分卡的測量維度基本上是從宏觀的角度對區(qū)（縣）法治建設的諸多內容歸類為顧客、財務、內部流程、學習與成長等四個維度。但依據(jù)這個維度來設計區(qū)（縣）法治政府績效評估指標，容易造成指標混亂，不易調查、研究以及后面的驗證等工作的開展。區(qū)（縣）法治政府績效評估在評估過程中應該堅持法治的基本價值取向，即維護社會的公平正義與社會秩序的穩(wěn)定。但對法治建設開展績效評估，很大程度上是需要依靠評估主體的價值取向來維護和實現(xiàn)的。

在借鑒國內外相關研究成果的基礎上，在遵循績效評估指標體系設計原則的前提上，綜合考慮區(qū)（縣）法治政府建設的績效維度、層級特征與內容體系等三個維度，來構建區(qū)（縣）法治政府建設績效評估指標體系的模型。如圖2所示。

圖2 區(qū)（縣）法治政府績效評估指標體系設計的

三維立體邏輯框架

在圖2所表示的區(qū)（縣）法治政府績效評估指標體系設計的三維立體邏輯框架中有三個重要維度，即區(qū)（縣）層級性、法治建設內容體系、法治建設的績效維度。

在整合區(qū)（縣）法治政府績效評估體系的三維立體邏輯框架和地方法治建設評估的“文本—行動—觀念”框架的內涵，以及參考借鑒國內外學者的相關研究成果的基礎上，將區(qū)（縣）法治建設的績效評估目標分為民主政治、依法行政、公正司法、法治完善、公民普法等五個次級目標，并對每一個次級目標提出了開展評估的詳細指標。具體內容見表1所示。

三、區(qū)（縣）法治政府績效的模糊綜合評判模型構建及有效性分析：以江蘇省蘇中、蘇南和蘇北地區(qū)為例

目前開展區(qū)（縣）績效評估的過程中，許多評估指標及其影響因素之間的界限是模糊的，是不很清晰的，公眾對之的測評很多時候受到主客觀因素的影響，難以對此作出明確的滿意度評測。模糊綜合評估方法主要用來測評被調查者對評估對象的模糊評估。事實上，公眾對本地區(qū)法治建設的實際評價在各滿意度等級上并不存在明確的清晰的界限，相鄰等級上存在事實上的逐漸過渡。公眾很難給予法治政府建設績效評估指標以明確的定義和確定性的評估標準。尤其是對難以給出量化標準的指標，引入模糊綜合評估方法，在一定程度上減輕主觀判斷給測量結果帶來的誤差。

區(qū)（縣）法治政府績效評估綜合指數(shù)的模糊綜合評價過程如下：

1.確定指標集：U={U1，U2，...，Um}和指標權重集：W={w1，w2，...，wm}。

2.構建評語集：V={v1，v2，...，vp}如{很好，好，中等，一般，比較差，差，很差}。

3.構建各項指標對應于評語集的數(shù)值論域：Am={am1，am2，...，amp}，每個指標都有一個對應的數(shù)值論域，用來給實際指標值劃分等級。

4.計算各指標對應的數(shù)值論域，并計算各指標對應于評語集的隸屬。

將此因素權重分析的結果作為模糊子集A的集合，則A=（0.038，0.099，0.171，0.502，0.149）

此時，當因素重要程度模糊集A和綜合評判矩陣R已經(jīng)確定時，通過R做模糊線性變換，把A變?yōu)樵u語集上的模糊子集進行廣義模糊合成運算。

B=A*R

則B=（0.037，0.1，0.129，0.164，0.073）

最后得出模糊綜合評價集B（4）=0.164=Max{0.037，0.1，0.129，0.164，0.073}

所對應的評語“4不滿意”就是綜合評價的結果。所以從調查的數(shù)據(jù)來看，公眾對“區(qū)（縣）法治建設績效評估”的滿意度為不滿意。

績效評估方法沒有十全十美的，本文所運用的模糊綜合評估方法，一方面能較好地規(guī)避測評環(huán)境各種不確定因素的干擾，并且綜合模糊評估沒有嚴格的等級觀念，在對各種信息綜合分析的基礎上，對區(qū)（縣）法治政府績效進行整體性的評估。但是模糊綜合評估數(shù)據(jù)的采集很大程度上需要依靠評估者的公正意識和評價能力，尤其是當績效培訓不到位的時候，往往出現(xiàn)評估者的“情緒化”評估，并且在“理性經(jīng)濟人”“幽暗意識”的潛因素影響下，評估主體利益的差異也會使得評估結果出現(xiàn)偏差。因此，只有將主觀定性評估與客觀定量測評相結合，既能客觀、直接地衡量出本地區(qū)的法治政府建設的績效，又能衡量出公眾對本地區(qū)法治政府建設成效的滿意度，從而對本地區(qū)法治政府建設績效作出全面、科學、精確的評估。

四、中國區(qū)（縣）法治政府績效評估體系構建：討論與結論

（一）區(qū)（縣）法治政府績效評估體系構建要以我國國情和法治政府建設實際進展來運行

區(qū)（縣）作為我國法治政府建設基層單位，是觀察法治建設和公眾滿意的“窗口”和“前沿陣地”，在這一層級開展法治政府績效評估更能直接測評出法治建設的成效和公眾滿意度。但由于我國區(qū)域內部以及區(qū)域之間歷史傳統(tǒng)、經(jīng)濟社會發(fā)展水平的不均衡，使地方法治建設呈現(xiàn)地方特色，因此在開展區(qū)（縣）法治政府績效評估過程中必須與本地實際相結合。

（二）區(qū)（縣）法治政府績效評估體系是一個包括評估主體、評估指標體系、評估方法和制度安排在內的有機系統(tǒng)

區(qū)（縣）法治政府績效評估體系是一個有機系統(tǒng)，應遵從整體與部分的辯證關系，合理構建和配置區(qū)（縣）法治政府績效評估體系的內部結構要素，進而對其進行合理科學的整合，發(fā)揮區(qū)（縣）法治政府績效評估體系的整體性能。

（三）區(qū)（縣）法治政府績效評估的制度安排需要在完善法治政府績效評估制度的基礎上，從制度的價值意蘊、績效評估的宏觀環(huán)境以及具體的制度供給等方面著手，通過區(qū)（縣）法治政府績效評估推進基層法治政府的建設

區(qū)（縣）法治政府績效評估體系必須在一定的制度框架下運行才能持續(xù)有效地進行下去。同時其制度建設，必須在尊重中國不同地區(qū)實情的基礎上，借鑒西方發(fā)達國家法治政府績效評估的先進經(jīng)驗，突破制度變遷的路徑，在法治政府配套制度的輔助下，實現(xiàn)擴大公眾參與區(qū)（縣）法治政府績效評估的民主化，并通過區(qū)（縣）法治政府績效評估的法制化、制度化的管理，加強區(qū)（縣）法治政府績效評估的具體制度供給。

五、區(qū)（縣）法治政府績效評估制度創(chuàng)新的策略安排

區(qū)（縣）法治政府績效評估的制度安排和建設并不僅僅是著眼于制度安排的價值預期，也并不停留在宏觀層面的制度架構和宏觀背景的制度環(huán)境的營造，而應根據(jù)不同地區(qū)的法治建設實際提出完善本地區(qū)法治政府績效評估的具體對策和建議，以推動本地區(qū)法治進程和法治政府績效評估的落實和發(fā)展，最終實現(xiàn)法治政府績效評估對地方法治建設的激勵和導向作用。

（一）推進公眾參與區(qū)（縣）法治政府績效評估的民主化與制度化

為了進一步促進公眾參與區(qū)（縣）法治政府績效評估的民主化，應從以下幾方面著手改進：

首先，注重通過制度確保多元主體參與本地區(qū)法治政府績效評估，尤其是社會組織和專家學者的參加。通過在政府內部成立由專家組成的專職負責法治政府績效評估的領導小組，或依靠大學和研究機構來獨立承擔對所在區(qū)域的法（治）績效評估工作。這樣一方面可以保證地區(qū)法治政府績效評估的民主化的價值導向，另一方面可以實現(xiàn)地區(qū)法治政府績效評估的科學化、精確化的工具價值。

其次，打造透明法治政府，提高法治政府建設以及法治政府績效評估過程的透明度。透明是反腐敗最好的良藥。提高法治政府績效評估的透明度，一方面是在制定本地區(qū)法治政府績效評估規(guī)劃時，邀請公眾和專家學者參與，為決策規(guī)劃提供民主化、科學化的基礎支持。另一方面做好本地區(qū)法治政府績效評估過程的管理，績效評估進程參與主體、指標標準體系、評估方法和方式以及評估結果應及時向社會進行公布，接受來自社會大眾的監(jiān)督。

（二）加強區(qū)（縣）法治政府績效評估的制度供給

一是建立和完善針對區(qū)（縣）層級的法治政府績效評估的工作制度。上級法治建設部門尤其是省級政府部門，考慮組建專門的法治建設績效評估領導小組這一臨時任務型組織，統(tǒng)一領導、組織安排針對本省區(qū)域內的區(qū)（縣）法治政府績效評估工作，領導小組成員應能夠包含各個不同的評估主體，既有領導主體又有公眾代表主體。同時制定專門的法治政府績效評估制度規(guī)章，將區(qū)（縣）法治政府績效評估的原則、程序、方法和評估主體以及指標標準體系在本省內做出統(tǒng)一的安排，并在實際的法治政府績效評估中不斷完善和修補制度體系。

二是要建立針對區(qū)（縣）法治政府績效評估的約束機制，使區(qū)（縣）法治政府績效評估制度化。評估主體要善于利用有效的現(xiàn)代化的網(wǎng)絡技術、信息技術和數(shù)據(jù)處理評估方法和技術，對相關地區(qū)的法治建設績效信息進行客觀、精確化的處理，保證做出的有關地區(qū)的法治政府績效評估結果經(jīng)得起實踐和公眾的檢驗。同時建立法治政府績效評估責任追究機制，主要是針對評估主體和評估客體不依法、不依規(guī)章制度、不按規(guī)定的程序開展績效評估進行責任問責，及時追究有關責任人員的責任。

三是完善區(qū)（縣）層級法治政府績效評估的激勵機制。應通過獎懲機制來督促區(qū)（縣）主要領導和法治建設部門領導重視法治建設績效，使部門領導和工作人員共同參與法治建設績效的改進，對法治建設全過程進行監(jiān)督和控制，定期了解和審查法治建設的績效和成果。同時還應定期公布不同地區(qū)的法治建設績效排名，將法治建設績效與領導者和部門工作人員的晉升與政績考核相掛鉤，促使法治建設部門切實承擔起應負的法治建設責任。

（三）加速區(qū)（縣）法治政府績效評估的立法進程

對法治政府績效評估來說，法治建設本身就是政府公共服務的一項內容，可遵循法治政府績效評估法制化建設的路徑，來規(guī)范專門領域——法治建設的績效評估全過程。首先通過立法來確立法治政府績效評估的地位，樹立績效評估的權威性，頒布績效評估工作的制度和規(guī)范。其次是法治政府績效評估的立法應包括的內容，主要內容應包括績效評估多元主體參與、法治政府績效評估指標、法治政府績效評估程序、法治政府績效評估報告撰寫、法治政府績效評估結果的公開和使用等內容，還應包括法治政府績效評估的法律責任機制以及申訴制度等，力求通過立法來規(guī)范法治政府績效評估的全過程。

（四）加快政府問責制度與結果運用制度建設

一方面要通過大眾傳媒等途徑及時將績效評估結果公開，通過輿論的壓力來促使政府相關部門正視績效評估結果所反映出來的問題。另一方面中央和上級政府，在開展針對下級政府的績效評估時，應建立和完善相應的激勵機制，通過績效評估結果對被評估對象進行獎懲，以激發(fā)被評估對象的積極性，積極履行應承擔的責任和職能，切實將政府工作和專門性的事務做好，從而提升法治政府建設的水平以及法治建設在社會的效果。

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