芻議全面深化改革背景下“三方協議”的存廢

榮芳倩

摘 要：“三方協議”制度的存廢爭論由來已久。本文結合當前國家社會發展趨勢以及畢業生就業工作實踐，從制度本身局限性與現實需求的沖突分析了廢止“三方協議”制度的合理性與必要性，并基于畢業生就業工作具體實踐，提出了畢業生就業制度市場化改革的思路和建議：將畢業生就業納入統一勞動力市場管理，進一步完善勞動力市場公平競爭

環境。

關鍵詞：三方協議 局限性 市場化 改革

“三方協議”是《普通高等學校畢業生、畢業研究生就業協議書》的簡稱（以下簡稱“三方協議”），是明確畢業生、用人單位、學校三方在畢業生就業工作中的權利和義務的書面表現形式，能解決應屆畢業生戶籍、檔案、保險、公積金等一系列相關問題。其在畢業生到單位報到、用人單位正式接收后自行終止。“三方協議”存廢之爭由來已久，本文擬在全面深化改革背景下探討取消“三方協議”的必要性，并提出推動畢業生就業制度進一步市場化改革的建議。

一、“三方協議”的歷史淵源

1997 年 3 月，國家教委頒行《普通高等學校畢業生就業工作暫行規定》，第 24 條規定：“經供需見面和雙向選擇后，畢業生、用人單位和高等學校應當簽訂畢業生就業協議書，作為制訂就業計劃和派遣的依據。未經學校同意，畢業生擅自簽訂的協議無效。”標志著“三方協議”制度正式設立。

這是畢業生就業市場化改革的過渡性制度安排。1989年3月，教育部頒布《高等學校畢業生分配制度改革方案》，該方案提出“畢業生自主擇業、用人單位擇優錄取”的雙向選擇制度。鑒于其時勞動力市場機制尚未完善，為保障平穩過渡，教育行政管理部門搭建了以學校為中介向社會推薦畢業生就業的制度框架。“三方協議”顯然不僅僅是一式三份的準合約，更是涉及畢業生諸多就業權益的一項就業制度。其功能包括：畢業生辦理落戶手續的依據；學校上報就業計劃并進行派遣的根據；學校統計就業率、用人單位申報進人指標的重要依據。

二、“三方協議”的改革探索和歷史局限性

“三方協議”制度保障了應屆畢業生就業權益，減緩和降低了將畢業生直接推向勞動力市場帶來的沖擊和震蕩。但是該制度天然具有的計劃色彩注定會阻礙人力資源進一步優化配置和效益提升。不少地方教育行政部門在“三方協議”原有制度框架下進行了一些有益的探索和嘗試。例如，《上海普通高等學校學生就業工作管理辦法》對高校在“三方協議”中的地位和作用明確和限定為“鑒證登記”、詳細規定“三方協議”必備內容等。2004年廣東省、2006年天津市也出臺了類似規定。地方的改革探索強化了勞動力市場供需雙方主體地位，弱化了高校的教育行政管理職能。

原有框架內的修補并不能根本性解決該制度局限性問題。基于計劃經濟需求而應由教育行政、勞動管理部門履行的職責，通過“三方協議”制度設計將相關的職責賦予高校，從而使得“三方協議”既具有行政管理職能，又是代表勞動力供求雙方意思表示一致的民事行為。這種“跨界融合”導致“三方協議”先天不足：法律定性至今沒有達成統一認識，無法與現行法律體系融合；高校代為行使行政管理職能，缺少法定授權和履職能力，且與高校辦學自主權相悖。

三、“三方協議”制度已不能滿足現實之需

“三方協議”制度設計初衷已經不符合畢業生就業工作實際情況。首先，高校擁有“三方協議”的直接否決權已嚴重不符合就業現實。計劃經濟下這種行政權力賦權的方式既有可行性，也有合法性。但在市場機制下，這類職能事實上已無法履行——高校既不能決定畢業生畢業分配去向，也沒有能力通過審核“三方協議”來保障畢業生就業權益。其次，畢業生擇業自由受到阻礙。簽訂 “三方協議”某種程度上是對畢業生擇業自由的規范和約束，簽訂流程繁瑣且耗時耗力，嚴重阻礙了畢業生作為生產力要素的流動和優化。畢業生一旦變更就業意愿、提出改派，則相關流程更為復雜，往往還涉及向用人單位支付違約金問題；最后，用人單位的招聘成本有所增加。“三方協議”法律性質模糊，“既不能簡單地歸類為普通民事合同，也不能當做勞動合同”，對雙方而言沒有強制約束力，這樣高成本的“協議”卻在畢業生入職簽訂勞動合同后即失效，投入產出比例嚴重失調。因此，有些用人單位會想方設法鉆法律空子，與畢業生自行約定違約金條款，將招聘成本轉嫁畢業生，而且這類勞動糾紛往往很難獲得司法救濟。

大學畢業生就業市場化改革，不僅是適應畢業生就業工作實際之需，也是高等教育從“精英教育”向“大眾教育”階段轉變的現實之需。高校和教育行政部門應該盡早從“管理”轉向“服務”，將高校承擔的行政職責剝離，依法保障其辦學自主權利。同時，將畢業生就業工作納入統一勞動法律體系，加強勞動監察和監管。

在全面深化改革的時代背景下，大學生就業制度也應該向改革要紅利，徹底取消“三方協議”，降低勞動力市場雙方的制度、交易成本，讓市場機制在高素質人力資源配置過程中起決定性作用，在我國適齡勞動力人口出現下降趨勢時，提高大學生人力資源使用效益，為我國經濟產業轉型和升級提供人力支撐。

四、推動畢業生就業制度進一步市場化改革

1.將畢業生就業納入統一勞動力市場管理

“三方協議”制度設計界限不清導致相關主體職能重疊和沖突。畢業生就業屬于教育行政部門管轄，隨著大學生就業工作日益得到重視，各部委紛紛出臺扶助大學生就業政策，在實際執行過程中造成畢業生就業工作管理混亂。例如，全國各地人社局希望畢業生不簽訂“三方協議”，不就業直接回生源地，這樣可以將畢業生劃入人社系統的工作對象范圍。再如，畢業生勞動權益保障對于勞動監察部門而言，既有履職的權力也有監察的責任，但按照“三方協議”制度設計，把這種專業性極強的職責賦予高校，其風險不降反升。

建議取消“三方協議”，就業率統計責任主體從畢業院校改為流入地的勞動行政部門，既可以避免不同部門之間的職能重疊和沖突，也可以在統計時間上與國際慣例接軌，由勞動行政部門在畢業生畢業一年左右的時間節點進行統計，更為真實地反映畢業生就業情況以及勞動力市場供求關系。同時有效避免高校人才培養的“自產自銷”、“自賣自夸”，更有利于推動高等教育健康持續發展。

取消“三方協議”并不意味著國家對于畢業生去向不予以調控。目前在就業工作實踐中，對畢業生就業去向主要通過積極的就業政策來加以引導，例如：支援西部建設、大學生村官、援疆等具體就業項目，事實上這類政策的實施取得了良好的效果，既可以保障畢業生擇業自由，又能夠實現國家宏觀調控的目標。

2.進一步完善勞動力市場公平競爭環境

“三方協議”制度設計落后于經濟社會現實發展，對勞動力市場公平競爭環境已經產生了負面影響。

（1）市場經濟條件下并非所有經濟社會主體都能夠簽訂“三方協議”，因此高校統計的簽約率（簽約率主要指簽訂“三方協議”的畢業生比例，還包括考研、出國、參軍等所占比例較低的就業去向。）遠低于實際就業率，排斥了相當多的中小微企業，這已經成為一種變相的就業歧視。

（2）“三方協議”基于我國勞動力市場二元分割而產生，戶籍歧視是該制度負面影響之一。

因此，盡早取消“三方協議”，積極應對我國未來適齡勞動力人口短缺問題，允許畢業生直接依法與用人單位簽訂勞動合同，為勞動力區域競爭營造更為公平的市場環境。

（作者單位：北京聯合大學招生就業處）