中國稅制改革應凸顯現(xiàn)代財政的公共性
——兼談房產(chǎn)稅改革的路徑選擇

李 琦，趙惠敏，孫 靜

（1.吉林財經(jīng)大學稅務學院，長春130117；2.長春市二道區(qū)國稅局，長春130033）

中國稅制改革應凸顯現(xiàn)代財政的公共性
——兼談房產(chǎn)稅改革的路徑選擇

李 琦1，趙惠敏1，孫 靜2

（1.吉林財經(jīng)大學稅務學院，長春130117；2.長春市二道區(qū)國稅局，長春130033）

深化稅制改革是現(xiàn)代財政制度建設的重要內(nèi)容，新一輪稅制改革應突破傳統(tǒng)思維模式，轉(zhuǎn)變政府稅收觀，將現(xiàn)代財政的“公共性”充分運用于稅收制度建設領域，以全面推進市場化改革進程。房產(chǎn)稅改革應以“公共性”為價值目標，滿足民眾共同需求，維護民眾公共利益，促進公平競爭和正義分配，構建合理規(guī)范的中央與地方政府間關系，實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

財政；房產(chǎn)稅；公共性；稅制改革；公共財政

十八屆三中全會將財政定位為國家治理的基礎和重要支柱，使財政的功能遠遠超出經(jīng)濟范疇，成為國家全面覆蓋政治、經(jīng)濟、社會、文化、生態(tài)和黨建各個領域的綜合性制度安排。這是實現(xiàn)社會公平公正、促進經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的必然要求，也是實現(xiàn)國家由經(jīng)濟治理轉(zhuǎn)向社會治理的根本保障。深化稅制改革是現(xiàn)代財政制度建設的重要內(nèi)容，新一輪稅制改革應突破傳統(tǒng)的稅改思維模式，轉(zhuǎn)變政府稅收觀，將現(xiàn)代財政的“公共性”充分運用于稅收制度建設領域，以全面推進市場化改革進程。房產(chǎn)稅改革涉及千家萬戶，既關系到民生與財富分配問題，又關系到地方政府稅源與財政能力問題。因此，加快房地產(chǎn)稅立法并推進房產(chǎn)稅改革，促進公平競爭和正義分配，構建合理規(guī)范的中央與地方政府間關系，對于建立現(xiàn)代財政制度、實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重大意義。

一、重新思考房產(chǎn)稅的理論基礎：公共財政的“公共性”

公共財政是指以提供公共產(chǎn)品與服務、滿足社會公共需要為目標，通過政府收支活動，集中一部分社會資源，用于履行政府職能的公共經(jīng)濟活動。公共財政的本質(zhì)特征是“公共性”，“公共性”的基本要求是最大程度對民眾利益負責，在政府活動中體現(xiàn)公共性，滿足全體人民的公共需要，實現(xiàn)基本公共服務均等化，努力縮小地區(qū)間生活水平差距。“公共性”是現(xiàn)代國家財政活動的價值基礎，它要求政府在公共收入與支出活動中必須按照公共利益要求進行，在國家政策制定過程必須最大化體現(xiàn)“公共性”特征。房產(chǎn)稅改革應以“公共性”價值理念為目標，才能保證政府財政收支行為不發(fā)生扭曲，滿足民眾共同需求，維護民眾公共利益。

1.“公共性”價值理念源于馬克思社會需求理論

馬克思將社會產(chǎn)品①分為滿足“個人需求”的產(chǎn)品和滿足“社會需求”的產(chǎn)品兩部分，其中，“社會需求”即是“社會共同需求”，由提供共同生產(chǎn)條件的公共工程和履行社會職能的公共事物構成，是人類社會必不可少的需求，維持著社會存在與發(fā)展。社會需求的滿足主要通過公共產(chǎn)品供給來實現(xiàn)，馬克思從國家職能的角度提出，公共產(chǎn)品供給是政府職責，“為了維持這種公共權力，就需要公民繳納費用——捐稅”。［1］因此，從這個意義上可以說，賦稅是社會公共的“生產(chǎn)費用”。公共產(chǎn)品在供給和消費過程中具有公共性，不僅表現(xiàn)在社會需求內(nèi)容、結(jié)構的共同性上，而且還表現(xiàn)在社會需求利益的共享性上。滿足社會共同需求的公共產(chǎn)品供給由于受生產(chǎn)力、生產(chǎn)關系制約，在不同的經(jīng)濟發(fā)展階段對維護社會正常運行的基礎性產(chǎn)品、促進經(jīng)濟發(fā)展的經(jīng)濟性產(chǎn)品和促進社會進步的社會性產(chǎn)品的選擇與組合可能有所不同，但都是為了滿足社會群體的需求和發(fā)揮調(diào)節(jié)特定社會關系的作用，其根本目的是讓全體社會成員平等地共享社會利益，而不是獨占或者個人滿足。

2.“公共性”價值理念體現(xiàn)為房產(chǎn)稅收入來源的廣泛性

稅收收入來源的統(tǒng)一性和廣泛性是稅收公共化的體現(xiàn)，更是公共財政制度構建的基礎。［2］亞當·斯密指出，“每一個國家的國民，應該盡可能按照他們個別的能力，比例奉獻維持政府所需的收入。”［3］這意味著稅收應由全體國民依據(jù)他們在國家的保護下所獲得收入或擁有財產(chǎn)的多少，按比例向國家繳納公共服務支出，納稅主體具有普遍性。相應地，房產(chǎn)稅也是如此。費雪（Fischel）認為，房產(chǎn)稅應由享用地方政府提供服務的廣大房產(chǎn)所有者共同支付。［4］

3.“公共性”價值理念明確了房產(chǎn)稅的支出方向

現(xiàn)代財政制度建設要求公共產(chǎn)品的供給要滿足社會公共需求，真實反映納稅人的需求意愿，真正貫徹財政的“公共性”價值理念。依據(jù)蒂布特（Tiebout）建立的“地方公共支出理論模型”②，匯集地方居民的偏好，確定地方政府支出方向，提供滿足本地居民需求的公共產(chǎn)品和公共服務，并依據(jù)“受益論”③，由當?shù)孛癖姵袚胤焦伯a(chǎn)品和服務的供給成本，在政府支出和收入之間建立必然聯(lián)系［5］。奧茨將（Oates）受益論引入到房產(chǎn)稅改革中，他認為，房產(chǎn)稅既然是由房屋所有者繳納的，那么其稅收收入自然要直接服務于當?shù)丶{稅人用于房屋維修、周圍道路修建及服務設施建設等公共性服務上。［6］我國房產(chǎn)稅的支出方向應主要以提供滿足民眾需要的公共服務為主，側(cè)重地方基礎教育與高職教育、地方醫(yī)療衛(wèi)生保健、公共交通及地方安居保障性住房等民生支出。

房產(chǎn)稅改革是一項公共政策供給，可以視其為一類特殊的公共產(chǎn)品，要求政府在制定和執(zhí)行公共政策時要以實現(xiàn)公共利益為目標，運用公共權力，回應社會民眾的公共需求。房產(chǎn)稅改革必須符合地方民眾的意愿并代表廣大民眾的利益，建立科學的決策機制，提高民眾參與決策的程度，把改革的出發(fā)點和著眼點集中在公共利益合理分配上，真正實現(xiàn)和貫徹公共政策的“公共性”原則。

二、房產(chǎn)稅改革“公共性”選擇：基于民眾的共同需求

房產(chǎn)稅改革涉及到公共政策的制定和執(zhí)行，而公共政策能否頒布實施及實施成效如何取決于政策主體——政府和政策客體——民眾兩個關鍵要素的意愿和需求的契合程度。滬渝房產(chǎn)稅試點未達成民眾與政府的意愿一致，除缺少法理基礎、征管效果不佳等原因外，主要是房產(chǎn)稅支出用途不明確，民眾沒有體會到繳稅的受益性，只有承擔了繳稅的義務，沒有行使參與決策和監(jiān)督的權利，未真正體現(xiàn)房產(chǎn)稅的“公共性”原則。

1.民眾渴望獲得與經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應的公共產(chǎn)品與服務

改革開放后，中國經(jīng)濟取得了令人矚目的成績，從總量上一躍成為全球第二大經(jīng)濟體，并實現(xiàn)了由生存型社會步入發(fā)展型社會的歷史性跨越。然而，中國經(jīng)濟總水平的快速增長并沒有帶來公共產(chǎn)品和服務供給水平的同步增長，中國仍然面臨著全社會公共需求所呈現(xiàn)出的全面快速增長的客觀趨勢和公共產(chǎn)品與服務供給相對短缺之間的矛盾。盡管我國經(jīng)濟總量居于世界前列，但與美國、日本等發(fā)達國家相比，民眾享有的公共產(chǎn)品與服務的數(shù)量和質(zhì)量明顯偏低。而且在唯GDP政績觀的影響下，地方財政支出一直存在著重經(jīng)濟建設支出而輕民生支出的傾向，這導致我國教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障以及環(huán)境保護等領域的發(fā)展相對滯后，許多涉及社會民眾生存和發(fā)展的基本公共需求得不到有效滿足。房產(chǎn)稅屬于直接稅，地域特征顯著，稅源相對穩(wěn)定且充裕，便于地方政府籌集資金補充地方公共產(chǎn)品和服務供需缺口，提高財政民生支出比例，完善地方政府財政支出結(jié)構，滿足本地民眾對教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障和環(huán)境保護等公共產(chǎn)品和服務的需求，使民眾個體繳稅的“利益”表現(xiàn)為直接受益，使“公共產(chǎn)品”、“公共需要”與直接“受益性”相一致。

2.政府需要更有效率地提供滿足公眾需求的公共產(chǎn)品與服務

2008年金融危機后，在全球經(jīng)濟萎靡的背景下，地方政府為了擺脫經(jīng)濟不斷下滑的趨勢，在有限的財政資金的支出上更加偏重經(jīng)濟建設部門，而降低了對教育、醫(yī)療、社會保障等民生服務部門的支出比重，導致投資消費結(jié)構失衡擴大。在未來5～10年，中國經(jīng)濟發(fā)展的目標將由“保增長”調(diào)整到“穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構、惠民生”上，地方政府也將由經(jīng)濟建設型政府向公共服務型政府轉(zhuǎn)型，在定位自身的職能時，地方政府要以滿足全體人民的利益需求為基本目標，以提供基本公共服務為核心。然而，地方政府要完成向公共服務型政府的轉(zhuǎn)型，資金將是其面臨的困難之一。我國地方政府的財政收支缺口一直很大，收不抵支在全國各地普遍存在，地方財力亟待充實。房產(chǎn)稅的開征可以有效地改善地方政府的財政收支失衡問題，有利于地方政府建立規(guī)范的地方籌資機制，使籌資渠道更加陽光、民眾享受公共服務更為直接。同時，房產(chǎn)稅改革也有利于地方政府優(yōu)化本地投資環(huán)境，完善公共服務，從而提升本地不動產(chǎn)價值，擴大地方稅源，有效解決地方政府財力不足的問題，進一步提高公共服務能力。從公共治理的角度看，地方政府收入和支出的合法性主要反映在公共服務的供給上，讓民眾從地方公共服務中直接受益，才能真正體現(xiàn)公共財政的“公共性”價值理念。［7］

3.“以支定收”履行政府公共服務職能

房產(chǎn)稅改革是當前地方政府服務民眾、改善民生的重要舉措。馬克思主義公共產(chǎn)品理論堅持社會主義公有制為主體，人民當家作主，通過開展社會調(diào)查，集中民眾的公共需求偏好，協(xié)調(diào)政府、企業(yè)、個人各方經(jīng)濟利益，實現(xiàn)公共產(chǎn)品與服務供需平衡及國民經(jīng)濟綜合平衡。

（1）確定地方政府基本公共服務支出規(guī)模

在多級政府管理體制下，政府職能是由各級財政共同完成的，中央政府主要承擔收入分配和穩(wěn)定經(jīng)濟的職能，而在地方資源配置方面，地方政府比中央政府更接近本地居民，了解地方實際情況及民眾偏好，更能有效提供符合當?shù)鼐用裥枰墓伯a(chǎn)品。房產(chǎn)稅的受益性決定其適宜成為地方政府的主體稅種。地方政府依據(jù)本地經(jīng)濟社會發(fā)展目標和居民實際需要，提供地方性公共產(chǎn)品和服務的供給，具體包括醫(yī)療保障、失業(yè)保障、居民福利保健、義務教育、醫(yī)療機構建設與運轉(zhuǎn)、社區(qū)衛(wèi)生服務、警察與消防、交通設施、環(huán)境改善等項目。［8］美國房產(chǎn)稅收入支出主要花費在地方政府在本轄區(qū)內(nèi)公共產(chǎn)品的提供上，加拿大地方政府支出主要用于改善城鄉(xiāng)基礎設施、教育、興建廉租住房、發(fā)放家庭補貼、支持養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險等社保福利事業(yè)。賈康認為，房產(chǎn)稅費改革與地方政府職能轉(zhuǎn)變的關系較大，現(xiàn)階段我國基本公共服務支出水平不高，政府社會服務職能沒有充分發(fā)揮。［9］房產(chǎn)稅征收標準首先應按照政府提供基本公共服務標準，測算地方政府支出規(guī)模，以支定收；再依據(jù)房產(chǎn)登記結(jié)果獲取存量房產(chǎn)信息，確定房產(chǎn)稅征稅范圍，確保在當前財政體制下地方政府財政自給能力。［10］理論上，政府基本公共服務支出（PE）滿足：PE＝LI＋TP－EE，其中，PE表示地方政府基本公共服務支出，LI表示地方政府本級收入，TP表示上級政府轉(zhuǎn)移支付，EE表示政府經(jīng)濟建設支出。可見，地方政府的公共服務供給水平主要取決于三個因素，即：地方政府本級財政收入；地方政府獲得的中央轉(zhuǎn)移支付，這是分稅制下地方政府的重要收入來源；地方政府用于經(jīng)濟建設方面的支出，這一項與地方公共服務供給存在此消彼長的關系。我們強調(diào)地方政府要轉(zhuǎn)變職能，就是要減少地方政府對經(jīng)濟的干預，而增加對民生的服務力度。

（2）測算民眾可承受房產(chǎn)稅的稅負水平

安體富、王海勇認為，征收房產(chǎn)稅不應增加民眾實際負擔能力。［11］居民繳納房產(chǎn)稅的資金來源應按現(xiàn)行稅收制度完稅后的家庭可支配收入計算，衡量居民負稅能力應綜合考慮居民可支配收入、家庭恩格爾系數(shù)、家庭消費性支出及家庭收入結(jié)余等因素。國家統(tǒng)計局公布的城鎮(zhèn)居民年人均可支配收入、年人均消費性支出數(shù)據(jù)顯示，中國居民收入逐年提高，恩格爾系數(shù)逐步下降，居民人均收入結(jié)余絕對值和相對值（居民人均收入結(jié)余占可支配收入的比例）不斷提升，即居民儲蓄或投資能力增強，這表明居民的負稅能力逐步提高。根據(jù)2010年統(tǒng)計數(shù)據(jù)計算，我國分省年人均結(jié)余相對指標最低僅為20.92%，因此，居民負稅能力上限只能是可支配收入的20%。［12］根據(jù)公式：PT＝（Y－CE）*TR，其中，PT表示房產(chǎn)稅收入，Y表示家庭可支配收入，CE表示家庭消費性支出，TR表示房產(chǎn)稅稅率，房產(chǎn)稅收入由三個要素決定，一是地方居民的收入水平，取決于人均GDP增長狀況；二是家庭消費支出，包括家庭日常衣食等消費支出和健康保健、再教育及補充養(yǎng)老支出，如果地方政府能夠建立設備齊全的社區(qū)醫(yī)院或保健中心，興建完善的老年公寓，居民就能夠減少此類家庭服務支出，從而擴大房產(chǎn)稅稅基；三是稅率，借鑒國際社會房產(chǎn)稅占家庭收入比例，結(jié)合我國實際情況，合理確定房產(chǎn)稅稅負水平。民眾可承受的房產(chǎn)稅稅負水平應與地方政府公共產(chǎn)品供給相匹配，這是民眾與政府意愿契合程度的衡量尺度。

三、結(jié)論與展望

1.房產(chǎn)稅改革應強化政府的社會服務職能

歷史上受國家分配論影響，我們曾過度強調(diào)稅收的無償性，片面夸大納稅人依法納稅的義務，弱化納稅人用稅的權利，政府部門只有權利畸形的征稅觀，沒有服務廣大納稅人的正確用稅觀。現(xiàn)代財政制度更注重財政的“公共性”價值理念，不僅要求在財政活動上要體現(xiàn)“公共性”特征，而且在財政收入和支出范圍上也要體現(xiàn)“公共性”特征。既然政府提供公共產(chǎn)品與服務所需資金來源于民眾納稅，那么稅收支出就應體現(xiàn)“公共性”原則，立足于滿足民眾的公共需求。房產(chǎn)稅是為數(shù)不多的直接稅之一，涉及到老百姓的切身利益，因此對房產(chǎn)稅使用情況的關注會更多一些，地方政府一定要科學管理和統(tǒng)籌分配房產(chǎn)稅收入，使之更有效地直接用于地方公共產(chǎn)品供給和公共事務支出上，滿足關系民眾切身利益的公共需求，切實履行社會服務職能。

2.房產(chǎn)稅改革應有利于回歸房產(chǎn)自然屬性

房產(chǎn)由于受土地資源的約束，其供給是有限的；而房產(chǎn)作為人類生活的必需品，其自住需求又是剛性的。城市化的快速擴張引致住房剛性需求進一步增長，資本市場的缺失又引致并擴大了房產(chǎn)的投機性需求。從供求分析的角度看，房價或地價由需求曲線的位置決定，開征保有環(huán)節(jié)房產(chǎn)稅將會增加投機性住房的持有成本，減少投機性住房的需求，部分投資性住房將會重新進入到房地產(chǎn)市場，加大房屋供給，從而平抑房地產(chǎn)價格。從資本總量分析的角度看，對房地產(chǎn)征稅相當于對資本征稅，能夠降低持有房產(chǎn)的邊際收益，有效抑制房地產(chǎn)投資與投機行為，削弱房地產(chǎn)的資產(chǎn)屬性。科學設計房地產(chǎn)稅收制度，可以糾正房地產(chǎn)市場失靈，消除房地產(chǎn)市場“虛擬化”因素，使房地產(chǎn)市場從資本品市場回歸到消費品市場。

3.房產(chǎn)稅改革應有利于體現(xiàn)其受益性

房屋產(chǎn)權是一種憑借國家法律制度而存在的資源，其實現(xiàn)必須依賴政府提供的諸如消防和治安保護等公共服務，從某種意義上講，房產(chǎn)稅是房產(chǎn)所有者對政府提供服務的一種補償，房產(chǎn)所有者理應向政府交納房產(chǎn)稅；政府修筑房屋周圍的道路、建立高質(zhì)量學校和完善的醫(yī)療機構，會提高房屋資產(chǎn)價值，使房產(chǎn)所有者在居住環(huán)境和房產(chǎn)保有價值中受益。因此，將房產(chǎn)稅收入直接用于地方政府公共服務供給比其他稅種更有效率，更利于民眾接受。房產(chǎn)的地域特征與房產(chǎn)稅的公共屬性將地方公共產(chǎn)品和服務的生產(chǎn)與供給資金的籌集直接聯(lián)系起來，使房產(chǎn)稅納稅人不僅有納稅的義務，即籌集地方公共產(chǎn)品和服務的供給成本，還擁有與義務相一致的權利，即公共產(chǎn)品和服務的選擇權、受益權。房產(chǎn)稅直接體現(xiàn)了公共產(chǎn)品的受益性原則，是政府提供公共產(chǎn)品與服務和民眾納稅意愿的本質(zhì)契合。

注 釋

①馬克思在《資本論》中指出:“在任何社會生產(chǎn)（例如，自然形成的印度公社，或秘魯人較多是人為發(fā)展的共產(chǎn)主義）中，總是能夠區(qū)分出勞動的兩個部分，一個部分的產(chǎn)品直接由生產(chǎn)者及其家屬用于個人的消費，另一個部分即始終是剩余勞動的那個部分的產(chǎn)品，總是用來滿足一般的社會需要，而不問這種剩余產(chǎn)品怎樣分配，也不問誰執(zhí)行這種社會需要的代表的職能”。（《資本論》第3卷，北京:人民出版社，1975年版，第992－993頁）

②蒂布特在《一個關于地方支出的純理論》中寫道:“政府的目的是確定消費者對公共產(chǎn)品的需求，然后對居民收取相應的稅收，在物品和服務方面的收入——支出模型是與食欲消費者偏好相適應的。支出目標與收入方面的支付能力相結(jié)合，得到了我們今天的預算。”（Charles M.Tiebout.A Pure Theory of Local Expenditures［J］.The Journal of Political Economy，1956，64（5）.）

③奧茨指出:“地方政府應該最大程度滿足民眾需求，因為民眾會權衡他們從地方公共服務項目中獲得的利益與其承擔的納稅義務成本，然后選擇能使其收益大于成本的地方定居。”（Oates，W.E.The Effects of Property Taxesand Local Public Spending on Property Values:An Empirical Study of Tax Capitalization and the Tiebout Hypothesis［J］.Journal of Political Economy，1969，77（6）.）

［1］馬克思恩格斯全集:第21卷［M］.北京:人民出版社，1965:195.

［2］張馨.稅收公共化:財政公共化的起源與基點［J］.涉外稅務，2003，（5）.

［3］亞當·斯密.國富論［M］.謝宗林譯.北京:中央翻譯出版社，2011:961.

［4］FischelW.A.Property Taxation and the TieboutModeh Evidence for the Benefit View From Zoning and Voting［J］.Journal of E-conomic Literature，1992，30（1）.

［5］Charles M.T.A Pure Theory of Local Expenditures［J］.The Journal of Political Economy，1956，64（5）.

［6］OatesW.E.The Effects of Property Taxes and Local Public Spending on Property Values:An Empirical Study of Tax Capitalization and the Tiebout Hypothesis［J］.Journal of Political Economy，1969，77（6）.

［7］趙惠敏，李琦.中國房地產(chǎn)稅改革取向研究［J］.當代經(jīng)濟研究，2014，（9）.

［8］夏杰長.我國開征物業(yè)稅的效應與時機分析［J］.稅務研究，2004，（9）.

［9］賈康，劉微.土地財政:分析及出路——在深化財稅改革中構建合理、規(guī)范、可持續(xù)的地方“土地生財”機制［J］.財政研究，2012，（1）.

［10］馬萬里.健全財務與事權相匹配的財稅體制［J］.管理學刊，2013，（2）.

［11］安體富，王海勇.我國房地產(chǎn)市場發(fā)展和房地產(chǎn)稅收制度改革研究［J］.經(jīng)濟研究參考，2005，（43）.

［12］劉淑娟.居民負稅能力與房地產(chǎn)稅改革［J］.前沿，2012，（11）.

責任編輯：孫立冰

F810.42

A

1005－2674（2015）11－086－05

2015－08－30

定稿日期：2015－09－20

吉林省社會科學規(guī)劃項目（2014B162）

李琦（1971－），女，吉林白城人，吉林財經(jīng)大學稅務學院副教授、碩士生導師，主要從事財稅理論與實務研究；趙惠敏（1965－），女，吉林榆樹人，吉林財經(jīng)大學教授、博士生導師，主要從事財稅理論與實務研究；孫靜（1982－），女，吉林白山人，長春市二道區(qū)國稅局科員，主要從事財稅理論與政策研究。