網絡輿情的生態治理與行政權力制約

○ 曾土花

黨的十八大報告指出：“必須堅持人民主體地位?！奔訌妼π姓嗔Φ谋O督是人民民主的實際體現。加強對行政權力制約和監督，保證人民賦予的權利真正為人民謀利益，這對和諧干群關系、重塑政府公信力具有重要的意義。網絡輿情監督實現了現代網絡技術與民主監督的有機結合，增強了行政權力監督的效率。

2014年2月27日，我國成立了中央網絡安全和信息化領導小組，習近平總書記主持召開了第一次會議，深刻闡述了“沒有網絡安全就沒有國家安全”的重要論斷，提出了從網絡大國走向網絡強國的宏偉目標，使國家網絡空間治理進入一個全新時期[1]。黨的十八屆四中全會的召開，全面推進了網絡空間法治建設，為網絡立法、網絡執法、全網守法提供了契機。在此背景下，加強網絡輿情的生態治理，是推進行政權力規范化行使的一種必然選擇。

一、信息時代下網絡輿情有助于倒逼行政權力規范化

近年來，我國“第五種權力”在媒介獨立、輿論監督方面扮演越來越重要的角色。而所謂“第五種權力”，主要是指依托于各種網絡平臺的網絡話語權或網絡輿論監督權[2]。這種權力被認為是傳統新聞媒體這“第四種權力”的有力補充，不僅豐富了對行政權力監督的渠道，還增強了對其監督的力度?！暗谖宸N權力”所形成的話語權優勢和集體行動的便利有助于形成“倒逼機制”，對政府的公共治理形成強大壓力，倒逼行政權力規范化提速。

（一）網絡輿情凝聚“多元”意見，利于規范政府權力

網絡輿論監督是一種成本較低、參與性較高的監督形式，它的開放性和零門檻不僅可以讓監督者廣泛參與，還能夠調動普通熱心的旁觀者參與社會評判的積極性。它的開放性和透明性實現對不同地區政府行政行為的全面監督，改變著公民政治參與的理念，是公民參與政治的新工具，并最大限度地克服權力在運行過程中的人為控制和影響，使行政權力的運行真正置于社會的監督之下。在“人人都是麥克風”的網絡時代，網民通過博客、公共論壇、微信、新聞反饋板塊等對公權濫用、貪污腐敗、征地矛盾等社會問題進行輿論監督，經常引發“一呼百萬應”的效果，造就了一個極具影響力的輿論場，那些未被發現的政府和官員的違法行為可能在網絡上被捅破，那些人民敢怒不敢言的腐敗罪行在網上被揭批，網絡輿論場的這種“倒逼”效應，使得它在規范政府權力方面日愈發揮重要的作用。

（二）網絡輿情有利于促進“陽光施政”，約束政府行為

互聯網天然具有信息公開和雙向交流的特征，這為政府“陽光施政”和群眾有效監督提供了條件，信息公開、科學監督也成為政府適應信息時代的主旋律。但是在信息多元、監督熱情高漲的網絡環境下，政府的回應能力與網絡輿情的傳播速度不相適應。當網絡熱點問題產生，如果主流媒體信息發布不具體、不及時、語焉不詳，甚至信息對立，將與公眾渴望了解問題的真相的事實形成強大反差。這時，網絡空間力量的增長形成即網絡輿情雪崩式發展的傳播速度有助于形成“倒逼機制”，對政府的公共治理形成了強大壓力，倒逼政府向“陽光施政”轉型，倒逼政府及時、有效公布相關信息，滿足公民的知情權和監督權，進而約束政府行為。

（三）網絡輿情拓寬行政問責渠道，助推廉政建設

網絡輿情成為公民表達訴求的一個渠道，并日益成為公民監督官員的軟力量，它不僅為輿情監督開了先河，也為行政問責機制的發展帶來了契機。網絡具有使問責的信息傳播范圍更廣、速度更快的功能，同時公民也可以利用網絡“監督政府”，公民這種“自下而上的草根式的監督”督促行政問責的范圍與對象不斷擴大和深入。一方面，網絡是一種最高效、快捷、廉價的輿論監督工具，通過網絡這個媒介匯聚起來的信息洪流以及由此形成的輿論壓力為公眾持續關注公共事務提供了新的方法、新的渠道，有效激發了公眾監督和問責政府瀆職腐敗官員的熱情。另一方面，網絡輿情通過對腐敗案件全過程、全方位、立體式的跟蹤報道，將使每一個問責事件都能在更大范圍內受到關注和充分討論，并具有一定的社會影響力，讓官員深刻感覺到自己置身于廣大群眾的監督之下，對沒問題的官員產生警示作用，對有問題的官員起到了巨大震懾作用。所以，網絡問責的這種擴散效應釋放出無比巨大的倒逼力量，助推廉政建設。

二、信息時代網絡輿情倒逼行政權力規范化面臨的挑戰

互聯網的發展和廣泛應用、網絡媒體的出現豐富了行政權力監督的渠道，網絡監督也已成為我國監督體系的重要組成部分。但在新時代背景下，政府對網絡輿情的管理遠遠跟不上形勢的發展變化，網絡輿情在監督行政權力有效行使的過程中面臨著嚴峻的挑戰。

（一）網絡地位未得到充分認識，影響監督效力

信息時代下，互聯網已經成為匯集民情、關注民生以及政府政務公開的平臺，很多地方的領導干部開始積極關注并參與網絡討論，這改變了我國的網絡生態環境。但還是存在有的地方政府和官員對網絡監督地位作用認識不清，認為網絡只是群眾娛樂消遣的工具，消極對待網絡監督，或對網絡監督有抵觸情緒，采取“躲、堵、壓”的做法。少部分黨員干部遇到問題仍采用對待傳統媒體的方法來解決問題。還有一些地方黨政干部沒有深刻認識到網絡時代的政治生態已發生了變化，不理解網絡時代民眾的權利意識日益高漲，不能正確客觀地對待網絡民意。甚至有些政府或官員對網絡的發帖者實行追蹤、打擊、報復等等。所以，信息時代背景下如何使思想認識與網絡媒體時代的發展相適應，是各級政府和黨的各級干部做好網絡輿情治理工作的嚴峻挑戰。

（二）網民結構和素質不均衡，導致網絡民意不全面

據最新統計，截至2014年6月，我國網民規模達6.32億，居世界第一位，中國網民的生活已全面“網絡化”。互聯網普及率為46.9%，我國手機網民規模達5.27億。我國網絡的主體是思想活躍卻不無偏激的29歲及以下的年輕群體，學生群體在整體網民中的占比仍遠遠高于其他群體，我國網民中農村網民僅占比28.2%[3]。顯而易見，我國互聯網發展具有極不均衡的特征，存在著明顯的年齡結構、區域、城鄉等差異。網民的年齡結構年輕化，網民的地域大多分布在發達的地區和城市，而農民這個占我國人口的大多數的群體大多還不是網民，這說明我國網民的代表性和廣泛性不夠。當前，我國已有龐大的網絡系統，而我國的網絡安全人才培養規模和能力還遠遠適應不了形勢需要。網絡安全是技術性和專業性非常強的新興領域，并且網絡技術的更新發展極其迅速，網絡安全專門人才尤為匱乏[4]。加上網民的自身文化素質、思想素質和道德素質的參差不齊，制約了網絡監督效果的充分發揮。

（三）網絡信息的非理性，影響了監督的公正性

網絡信息具有快捷性和跨地域性特點，使得群眾可以通過互聯網了解黨和政府的各種決策信息，并監督行政權力的運行過程和行政權力主體的行為。網絡的匿名功能增強了網民監督行政主體的勇氣，同時也給一些企圖發泄不滿或居心不軌的人留下可乘之機，加上我國的網絡管理制度相對滯后，使得網絡空間里里存在虛假信息、跟帖評論、虛假廣告、侵犯公民隱私權、惡意誹謗誣陷、負面新聞扎堆等亂象。甚至還有一些居心叵測的網民利用網絡實施的違法犯罪，這些行為擾亂了普通群眾的理性判斷，擾亂了網絡秩序，危及網絡系統的安全，影響了輿論監督應有的客觀公正性。加上網絡的虛擬性雙向或多向傳播性以及開放性，大大增加了對海量信息進行嚴格審查、篩選、控制以及把關的難度，使得獲取真實、深入的信息變得十分困難。所以，區分信息真偽將是政府引導網絡輿情的巨大挑戰。

（四）法律制度不健全，成為網絡監督的難題

我國網民數量的增加，使我國成為了全球最大的互聯網市場，也迎來了最為復雜的網絡輿論生態，加之網絡管理和網絡治理的法律法規不健全，使我國面臨著最為艱巨的網絡治理難題。如果網絡監督不能在法制軌道上運行，那么網絡在發揮對行政權力監督和制約方面作用的發揮將會受到影響。我國已有的關于網絡監管的法律、法規與互聯網的發展相比還存在一定的滯后性，并且相關的法律法規操作性不強，遠遠跟不上互聯網的發展速度。特別是在如何界定知情權與隱私權、政務公開與黨政機密、社會監督與造謠誹謗、言論自由與人身攻擊等方面，沒有明確的法規。網絡監督屬于一種軟監督，缺乏強制力，如果缺乏法律制度的保障網民的基本的監督權力，就會出現某些權力機關侵犯網民的合法的言論自由權的行為，出現不尊重公民的輿論監督權，甚至利用行政權力屏蔽對自己不利的網站或帖子。因此，加快信息時代網絡立法，保護公民正當的網絡監督權，建立問責制度以及公民受到侵權時的救濟制度，將成為政府依法治網的重要挑戰。

三、信息時代網絡輿情的生態治理：行政權力規范化

黨的十八屆四中全會提出要建設中國特色社會主義法治體系。從“法律體系”到“法治體系”，為全面推進網絡空間法治建設和依法治網提供契機，政府網絡輿情生態治理為網絡運行有序、網絡生態良好、網絡空間清朗提供根本保證，為充分發揮網絡輿情監督行政權力的作用提供保證。

（一）重視網絡地位，由“管控”向“引導”轉變

信息時代下網絡輿情正在逐步推動政府的理念從單一的“管控”轉為“引導”，各級權力部門和行政權力主體都應清楚認識到網絡監督是公民的基本權利，是人民實現民主權利的便捷而有效的手段。各級黨委、政府要以開放的、平等的、互信的態度對待網絡監督，自覺接受網絡監督，跳出僵化的思維、封閉的視野和轉變強硬的“管控”方式，切忌對網絡監督的發展熟視無睹，將行政權力凌駕于網絡社會之上。要平等地對待網絡輿情并“積極疏導”，建立健全網絡輿論的理性引導機制“正確引導”，使公民更加理性地運用網絡輿情監督行政權力。通過設立權威的官方網絡渠道，發揮主流媒體的作用，成立專門的輿情機構，指定專人負責輿情的搜集反饋，爭取搶占輿論制高點，以適應輿論發展的新變化；主動對各種輿論進行整合，對正面的輿論進行廣泛傳播和褒揚，對偏激和真假難辨的輿論進行理性引導，對負面輿論進行批判。

（二）規范網絡秩序，由“政府本位”向“公民本位”轉變

規范網絡秩序，需要合理界定治理的邊界，保障公民權利，提升公民網絡參與的素質和能力，實現由“政府本位”向“公民本位”的轉變。

一是推行政務公開，保障公民的網絡權利。在網絡作為公民參政平臺的條件下，推進政務公開、完善黨政門戶網站對于保障公民的網絡權力非常重要。保障法律賦予公民的網絡權利，要加大對侵害網絡權利的執法力度，特別是要重點關注防止公權力對公民網絡權利的侵害，提供必要的行政和司法救濟手段[5]。保障公民的網絡權力，突出保障公民的知情權、參與權。政府部門要通過網站貼近大眾，滿足公眾需求，使網絡真正成為公民參與國家經濟社會事務管理的平臺，成為政府執法合法性的平臺，滿足公眾需求，服務公眾，從而贏得公眾的信任和支持。隨著網絡輿情的日益復雜化，政府部門要充分利用網站信息資源，加強和網民的交流，增強行政效果。政府工作人員工作要利用網絡平臺，集中精力、集中力量對網絡謠言、負面新聞等有害信息進行“大清理”、“大掃除”，營造清朗的網絡環境。

二是提高公民的素質結構，增強公民參與能力。網民素質的高低將決定網絡監督的文明程度以及監督效果。中央網絡安全和信息化領導小組將圍繞“建設網絡強國”，重點發力以下任務：要有自己的技術，有過硬的技術；要有豐富全面的信息服務，繁榮發展的網絡文化；要有良好的信息基礎設施，形成實力雄厚的信息經濟；要有高素質的網絡安全和信息化人才隊伍[6]。通過普及網絡知識，擴大網民比例，提升公民運用網絡參與國家經濟社會管理的能力和理性上網，通過建設一支政治強、業務精、作風好的強大團隊，高水平創新團隊，高效率收集、匯聚、分析、反饋網絡輿情，提高網民監督行政權力的效率，維護國家信息安全。推動網絡基礎設施在廣大農村特別是中西部地區基本普及、提高寬帶接入率、降低使用費，鼓勵進城務工人員通過網絡對政府和官員行使行政權力進行監督，使得行政權力監督的主體更具有代表性和廣泛性。

（三）規范網絡秩序，由“倒逼”向“自覺”轉變

網絡輿論監督力量正在日益增強并成為倒逼政府轉型、權力關系調整以及促進干群互動的新生力量。建立健全網絡輿論收集、分析及反饋機制，強化依法治網的作用，及時、有效、有序、主動回應網絡輿情，讓網絡在法治的軌道上運行，實現政府治理由“倒逼”向“自覺”轉變。

一是建立健全網絡輿論收集、分析及反饋機制。行政權力機關應積極面對網絡輿情、根據輿情的發展變化，及時收集有關網絡監督的信息，科學分析網絡輿情的性質，準確判斷網絡輿情的傾向，并通過論壇跟帖、政府網絡發言人等多種形式、主動回應廣大網民的需求、消除網民的疑慮。應建立和健全網民與行政主體之間的信息反饋機制。特別是對網上批評和揭露的行政權力主體的不正之風和違紀違法行為，被曝光的單位或上級主管部門要及時采取行動進行查處，提出處理意見和建議，并通過最權威的渠道發布出來，讓網民在事實面前去發表更理性的評論，最大限度地發揮網絡的積極作用。只有在第一時間依法公開所有能夠公開的內容，積極主動地向公眾作出解釋，才能實現網絡監督的有序性和有效性的有機統一，取得社會公眾的信任，真正做到政府“自覺”應對網絡輿情。

二是建立健全網絡管理、網絡監督制度建設。法治是實現依法治理和網絡空間自由的保障。要認真學習宣傳和貫徹落實十八屆四中全會精神，“依法管網、依法辦網、依法上網”，全面推進網絡空間法治化，其要義是發揮法治引領和規范網絡行為的主導性作用，重點是按照科學立法要求加強互聯網領域的立法，關鍵是嚴格執法，基礎是按照全民守法要求，做“中國好網民”[7]。關于立法，習近平指出:“要抓緊制定立法規劃，完善互聯網信息內容管理、關鍵信息基礎設施保護等法律法規，依法治理網絡空間，維護公民合法權益”[8]?；ヂ摼W立法要兼顧保守性和前瞻性，要特別注重厘清與網絡輿論監督相關的知情權與隱私權、政務公開與黨政機密、社會監督與造謠誹謗、言論自由與人身攻擊等法律界限。并通過立法保護公民利用網絡參與監督的權利，依法保護舉報人的合法利益和人身安全，健全公民受到侵權時的法律救濟制度。依法規范公民的監督行為，引導網民在法律規定的范圍內進行監督活動，健全各類網絡社會組織，充分發揮網絡辟謠平臺、社會監督舉報機制的作用。強化網站責任意識，為網民提供“過得硬”的產品或內容。大力推進依法上網，積極組織正面宣傳，教育引導網民學法、懂法、守法。營造良好的網絡監督環境。

[1]趙澤良.依法治網，全面踐行習總書記網絡安全觀[J].中國信息安全，2014，（10）.

[2]陳超.論網路輿論對行政權力的監督[D].山東大學，2011.

[3]楊虞波羅,吳佶.CNNIC:中國網民達6.32億手機網民規模首超PC.人民網.[EB/OL].http://game.people.com.cn/n/2014/0722/c48662-25314277.html,2014-7-22/2015-5-25.

[4]趙澤良.依法治網，全面踐行習總書記網絡安全觀[J].中國信息安全，2014，（10）.

[5]祝江斌.重大突發公共事件地方政府災后恢復能力關鍵評價指標研究[J].湖北行政學院學報，2014，（2）.

[6]廖國紅.中央網絡安全和信息化領導小組成立.新華網.[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/info/2014-02/28/c_133148759.htm,2014-2-28/2015-5-25.

[7]網信辦.積極動作，打出依法治網組合拳[J].中國信息安全，2014，（1）.

[8]王世偉.論習近平“網絡治理觀”—深入學習貫徹習近平關于網絡治理的重要論述[J].中國信息安全，2014，（11）.