發達國家如何構建農業經營體系

○張士林

發達國家如何構建農業經營體系

○張士林

加快構建新型農業經營體系，是黨的十八屆三中全會針對當前農業農村發展的新形勢，以及同步推進新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化的要求，提出的進一步深化農村改革的重大任務。發達國家運行良好的農業經營體系為中國提供了成功經驗。發達國家的農業經營體系包括家庭農場經營主體和農業社會服務化體系兩部分。主要包括了家庭農場的培育、農民職業教育、合作組織的發展、農業企業的發展以及社會化服務的多元化主體等幾個方面。本文將著重闡述發達國家在這幾個方面的一些先進經驗。

一、加強對新型農業生產經營者權益的保護，推動新型農業生產經營者快速、健康成長

1.確保農民的土地財產的權力，促進家庭農場的發展。從20世紀初到現在，英國的農業發展中變化最大的就是過去由大地主、租地資本家、農業雇傭工人所組成的租佃制農場開始走向衰落，轉變為目前的以自營農場為主導的經營形式。促成這種轉變，與英國政府所做出的努力是分不開的。英國政府通過立法手段對農業生產和土地關系進行干預和調整，傾向于保護自營農場主的利益而限制地主的權利，促使了自營農場的快速發展。戰后日本政府在農村實行了一系列的民主化改革，變原有的半封建土地所有制為自耕農個人土地所有制，基本上消除了佃農。發達國家基本沿著這條思路培養新型農業生產經營者。

2.完善的土地流轉制度是培養新型農業生產經營主體的前提。隨著發達國家農業機械和農業生化技術的發展，農民的生產效率不斷提高，必然要求農場規模的不斷擴大。在土地私人所有的條件下，完善的土地流轉制度是實現農場規模不斷擴大的基礎條件，也是新興農業生產經營主體產生的前提。發達國家主要通過以下三個手段實現土地的有序流轉。

一是政府通過行政、立法等手段，培育良好的農地流轉的政策和法制環境，為農地流轉創造了良好的市場氛圍。日本的農地改革和1952年制定的《農地法》不允許擁有土地的農戶離開村落，凡是那些離村就職的農戶必須出售他們所持有的土地；1962年對《農地法》進行了第一次修改，開始允許農地出租和出售，但是，由于地價的不斷上漲，阻礙了農地耕作權的讓渡；1970年和1982年先后第二、第三次修改《農地法》，突破了土地占有和使用方面的限額，以土地使用權和經營權為中心內容，鼓勵土地的租借和流轉等；1980年日本政府頒布的《農用地利用增進法》對農地的有效流轉也發揮了一定的作用。德國的《農業法》確定了農民的土地權歸農民，可以自由交易。家庭農場通過購買、租用原土地所有者的土地，實現了家庭農場經營規模的擴大。《土地交易法》規范了買賣雙方的土地交易行為，對出讓可能導致土地的分散化或細碎化、出讓價格與土地價值明顯不符或者改變農業用途的土地，不準出讓。《土地整理法》保證了不同所有者的農地可以進行互換、重新登記，并加以平整改造，使土地連成一片，這是土地規模化的基礎。

二是通過租賃經營（土地使用權流轉）的方式加速土地集中。美國的家庭農場按照是否擁有所有權可以分為三個類型：一是完全所有權型，這種農場的數量較多，但是大多規模不大。二是部分所有權型，主要是指部分自有，部分租地的農場。這類農場的面積較大，數量最多，規模也很大。三是無所有權型，主要是指全部租用他人土地的農場，這種農場目前還是比較少的。美國、日本以及法國等國在土地流轉過程中，通常都是土地使用權、經營權的有償轉讓，一般不涉及土地的所有權。

三是注重支持和促進農地流轉中介組織的發展。日本通過農協等中介機構來促進農地的流轉，農協作為農地租借轉讓的橋梁，他們接收與租出農地，再將這些農地租給那些有需要的人們。法國成立土地整治與農村安置公司來負責收購土地，以優惠的價格賣給大農場，或通過租賃經營（土地使用權流轉）的方式加速土地流轉。對于土地市場的管理和規范，法國采用直接干預的方式，控制土地的收購和轉賣。

3.農地流動的方向和農業補貼主要是向新型農業生產經營者集中。2007年日本政府正式開始實施“穩定

品種經營對策”，這一政策的核心是，對想干農業、能干農業，且耕種面積在一定額度以上的農戶（4公頃以上）或村落農業組織（20公頃以上），給予認定（稱為認定農業者），然后以多種政策性補貼資金以及貸款優惠政策向其傾斜，促使農地更多地集中在這些“農業中堅戶”手中。

通過建立完善的法律和農地流轉市場，通過制定政策鼓勵土地向新型農業生產經營者集中，通過向新型農業生產經營者提供各種農業生產優惠政策，保護了新型農業生產經營者的利益，促進了他們的發展。

二、建立完善的職業農民培養體系

國外職業農民培訓體系形成初、中、高三個互為補充的有機系統。

初等職業農民培訓主要是通過階段性的培訓課程、技術指導等方式，提高現有農民的知識水平和農業技術水平，改善其農業經營管理能力的一種普及型的職業教育培訓。初等職業農民培訓的主要特點為培訓普及范圍廣。

中等職業農民培訓是培養“農業后繼者”的主要培訓形式，目標是對沒有接受過農業教育的新農民提供從事農業經營所需的基礎知識，并根據專業特點將其培養為具有獨立經營能力或具備某項專門農業技術的職業農民。各個國家普遍都將中等職業農民培訓作為職業農民培養體系中的最關鍵環節，突出強調培訓的專業性和實用型。

高等職業農民培訓是培養創新型和專業型農業人才的重要手段，國外高等職業農民培訓中尤為重視職業農民的培養。重點采用理論教育與實踐教育相結合的方式，培養達到一定的專業水平的農業經營者、農業技術員及農業科研人員。

三、農業合作社向專業合作社和聯合社發展，政府對合作社實行嚴格的監管

在日本有綜合性農協，也有專業性農協。但從經濟實力和經營范圍看，以綜合性農協為主。根據1947年制定的《農業協同組合法》，日本在全國范圍內普遍成立了各級農協。由于日本的行政管理分為市町村，都道府縣和中央三級，農協的機構設置也分為三級。目前，中國國內還沒有形成這種體制，上海合作社比較成功的主要在專業合作社方面，因此，宜先從專業社開始，條件成熟可逐步發展為綜合社。

1.發展專業合作社，發揮專業發展優勢。專業合作社以某—產品或某種功能為對象組成合作社，如奶牛合作社、小麥合作社，或銷售合作社、農機合作社等。專業合作社以美國、法國、瑞典、荷蘭等國家的合作社為典型代表。美國成為世界上農業生產力水平最高的國家之一。美國農業高度發達的原因有很多，但其中很重要的因素是——專業化生產、產業化經營、社會化服務。美國農業的特點是大而專。她的“專”體現在地區專業化、農場專業化、工藝專業化。這一點與法國、荷蘭等國農業的專業化特點完全一致。

2.發展農業合作聯社，促進農業產業化發展。1960年以后，法國農業合作社企業進行大規模兼并，農業合作社企業的數量從1965年的7500個減少到1982年的4000個，但規模不斷擴大，營業額不斷增長，綜合性也不斷加強，成為生產、加工、銷售、貿易四位一體的綜合性農業合作組織，其經營業務也從最初的農產品生產擴展到農產品加工、儲藏、銷售和貿易領域。此后還逐漸出現很多由不同行業部門、不同領域的農業合作社共同組成的全國性專業農業合作社聯合會、地區性農業合作社聯合會、大型合作社企業集團等農業合作社聯合組織。農業合作社也從早期單一的農業生產組織發展成為以生產為基礎、以經營為主導的綜合性農業合作組織，規模逐漸擴大并進一步延伸到初級農產品加工與銷售，從而確定了農業合作社的產業化道路發展方向。

3.對農業合作社進行嚴格監管。

以往在對國外合作社的介紹中，我們往往關注政府對合作社的優惠扶持政策，而忽視政府對合作社嚴格監管的另一面。因此，在國內發展農民專業合作社時，過多地重視合作社的優惠政策，而沒有同時對合作社實行嚴格的監管，出現了大量虛假的合作社。國外對合作社實行嚴格的監管政策，值得我們借鑒。

法國各級農業部門都設有負責農業合作社事務的專門機構，負責監督農業合作社在相關法律法規方面的執行情況，并且與政府其他部門一起檢查農業合作社的財務制度與運行狀況。農業合作社的建立和撤銷必須經過農業部門審批；農業合作社從全國農業信貸銀行貸款時，也要接受財政監察員和財政管理官員的監督；如果農業合作社的營業范圍等有所變動，或者準備與其他組織合并、收購股份等，必須向農業部門備案并得到批準；每個農業合作社的年度會議紀要、賬目等都要報農業部門備案，以便農業部門根據有關法律條文評價其運行狀況，相關法律還規定由法國財政部下屬的稅務稽查部門負責對農業合作社與非社員進行的交易進行監督檢查。

四、農業企業發展短鏈食品推動本地農業現代化

1.農業企業發展要與本地農業現代化相結合。日本從2007年4月1日開始實施“新的農業經營穩定政策”。

該政策明確提出，特定農業團體是指滿足一定條件的農業經營團體。其必要條件是：首先要以集中本地區農業用地的2／3為目標；其次要有組織規章、組織統一管理、制定組織內的主要農戶的農業收入目標、有農業生產法人化計劃等。

國外實踐表明農業企業一定要與本地的農業現代化相結合，這樣的農業企業才是推動農業現代化的抓手。

2.發展短鏈食品。食品短鏈的理念基于對現行農業產業化模式的反思。短鏈食品指用可持續的農業生產方式生產出來的本地化、可持續、替代性食品。其中的“短”字不只是指空間距離，同時與圍繞著產品的各種信息的傳播有關。“短”意味著各類信息都是透明和可見的，即通過中間環節的盡可能減少來確保消費者盡可能了解食品生產和流動過程的全部信息。食品短鏈，對于發展當地生產、改善食品供應以及保障食品安全具有現實意義。2014年美國農業新法案，每年安排資金3000萬美元，為聚焦于本地和地區的商業，保留工商業貸款項目（Business & Industry Loan Program）的資金改善本地和地區食物系統，安排6500萬資金用于高附加值產品市場開發獎勵，支持建立本地和區域食物系統。目前，國內發展食品短鏈模式主要有：社區支持農業、農夫市集、巢狀市場、信息時代的數字有機生活、慢食運動、本地化食品等。

五、政府、合作組織和私人企業互相分工合作，共同為農業提供服務

1.政府在農業服務中發揮著基礎性的作用。在發達國家農業發展中，政府一直起著基礎性甚至是主導性的地位。除了制定農業法律，規定農業的基本制度外，政府還根據農業發展目標，向農民和合作組織提供各種補助，優惠貸款、災難救助等。同時，對于一些資金大、歷時長、收益慢的基礎設施建設和公益項目建設，政府也起到了主導型的作用。如法國政府在公共農業服務中是占主導地位的，其職能是對農業生產資料的價格進行一定程度的控制，規范農業生產資料市場秩序、提供農業信息服務業。美國的農業部，在政府部門里雇員最多，其為農民提供的服務包括了技術指導、貸款提供、補貼發放、保險項目的參與實施、農業市場信息的發布等便利和支持農民的政策。

2.合作組織是社會化農業服務的主體。合作組織作為農民和相關利益者自己組建的組織，最能代表農民的利益，也最能了解農民的需求。在合作組織最先實施也最完善和發達的德國，四大服務組織——合作社聯盟、農民聯合會、農業聯合會和農業協會，構成了社會化服務的主體。四大服務組織根據目標的不同，共同為農業和農民提供農產品生產、加工、銷售、政策獲取等一體化服務。法國農業合作組織亦很發達，合作社形式多樣，分工明確。包括農業供銷合作社、農業服務合作社、農業工會等組織。這些組織中有提供專門性服務的，比如供銷合作社提供購銷領域的服務，也有提供綜合性服務的，比如農業服務合作社既可以在生產資料供應領域提供服務，也可以在物流運輸及加工過程中提供服務。在日本，農協作為全國性的農業合作組織，幾乎提供了農民所需的全部服務，特別是通過派遣農協的技術員深入田間，實現了農業服務的“最后一公里”。

3.私人企業是農業社會化服務的重要補充。在發達大國，市場和企業高度發達。企業相對于政府和合作組織，有著管理嚴密、市場信息敏感、前沿技術獲取等方面的優勢。因此，在一些農業服務如種子研發、農業機械的提供、市場信息的提供等方面主要有私人企業承擔。特別是在美國，私人企業興辦的營利性和非營利性的研究機構、大型的農業銷售公司，為農場提供具體的生產和銷售策略的公司等異常發達，占據了社會化服務的主體，并產生了孟山都等國際化的農業企業。

概括來講，發達國家在培育家庭農場主體方面，農村制度的民主化設計，保證了多數農民擁有土地的財產權利；健全的土地流轉制度，實現了土地流轉，保證了家庭農場的規模化經營；全方位的支農、惠農政策，提高了家庭農場從事農業生產的積極性；完善的職業教育培育了新型家庭農場的勞動者。高素質、高技能的農業勞動者是發達國家家庭農場的智力支持。合作組織的廣泛發展，確保了農民的利益。農業企業的參與，降低了農產品進入市場的成本。市場與政府的合理分工，實現資源的優化配置，保證了農業市場的健康發展；各種服務組織的有效運行和協同創新，實現了農產品生產、加工、銷售、服務的一體化。

（作者單位：中共上海市委黨校）